开放卫星遥感数据的法律困境与因应路径

李 杜（海南大学法学院）

在国际层面开放卫星遥感数据已经成为趋势，且已为多个国际合作机制所采纳。但卫星遥感数据开放的不完全性和可限制性给这一政策的具体实施带来了法律互操作性上的困境。这一困境的成因在于卫星遥感数据涉及诸多利益的平衡，且各数据提供者基于不同的利益考量对提供给各国际平台的卫星遥感数据之获取和使用进行了多种限制。这一困境之解决可通过国际协调建立标准许可体系予以纾解。

1 引言

卫星遥感数据有着重要的应用价值。随着卫星遥感技术进步，卫星遥感数据的分辨率迅速提升，其应用领域亦进一步扩大，不仅包括传统的军用领域，也涵盖了防灾抗灾、环境保护、天气预测、自然资源管理、城市规划、信守国际条约之核实等民用领域。[1]由于卫星系统是目前唯一可辐射全球收集相关数据和信息的方式[2]，卫星遥感数据对防灾抗灾、环境保护等关乎全人类共同利益的领域尤为重要。然而，并非所有的国家都具有独立开展卫星遥感活动的能力，这些国家必须通过其他渠道获取卫星遥感数据。

由于防灾抗灾、环境保护和气象服务等领域对卫星遥感数据具有极强的依赖性，国际层面已搭建了数个卫星遥感数据开放平台，为有需要的主体提供相关的卫星遥感数据。这也是开放数据在卫星遥感应用领域的直接体现。尽管这些平台均采取开放数据的模式，但其“开放”并不具有完全性和绝对性，而是受到诸多限制。这势必会给数据获取方使用、再使用和重新发布数据和信息造成法律障碍，引发数据互操作性问题，进而影响着卫星遥感数据开放平台目的之达成。法律互操作性指通过交流与数据相关的权利和限制来发现、集成和使用数据，以便人们理解这些数据和机器解释这些数据。[3]如何确保卫星遥感数据的法律互操作性是目前在国际层面开放卫星遥感数据面临的最为紧迫的法律问题。本文旨在厘清在开放卫星遥感数据过程中的法律互操作性问题的具体成因，并对这一问题的协调解决提出建议路径。

2 国际平台的卫星遥感数据开放政策

目前，已有多个政府间和非政府间的合作机制创建了卫星遥感数据开放平台。其中，最具有代表性的是《空间与重大灾害国际宪章》（the Charter on Cooperation to Achieve the Coordinated Use of Space Facilities in the Event of Natural or Technological Disasters，后简称《灾害宪章》）、世界气象组织（WMO）以及地球观测组织（GEO）。尽管这些合作机制均采用数据开放政策，但其开放的程度差异较大，部分机制允许数据提供方对数据的获取和使用进行限制。

《灾害宪章》的卫星遥感数据开放政策

《灾害宪章》采用完全、免费和开放的数据政策（full, free of charge and open data）。[4]这一政策看似采取完全开放的模式，实质上隐含多项限制。首先，《灾难宪章》的目的有二：一是在危机期间，向危机涉及的国家或社区提供相关数据，以作为预测和管理潜在危机关键信息的基础；二是利用这些数据以及空间设施提供的信息和服务，参与组织紧急援助、灾后重建等活动。[5]可见，通过《灾害宪章》平台可获取的数据和信息均与自然或技术型灾害有关,其开放的卫星遥感数据仅限于特定领域和用途。其次，《灾害宪章》实行会员制，要求经认证的使用者符合特定的条件，如国家灾害管理当局或其在该国的委派机构等。通过这种方式，《灾害宪章》对卫星遥感数据的获取方进行了限制。最后，在数据获取方式上，由经认证的使用者向《灾害宪章》机构提出申请；经审核后，由机构进行协调处理，并向使用者提供数据。[6]《灾害宪章》通过领域限制、数据获取方资格限制和程序限制的方式界定了卫星遥感数据开放的边界。其特点在于这些限制均由《灾害宪章》机制直接施加，而非取决于其他因素。

WMO 和GEO 的卫星遥感数据开放政策

WMO 区分了“核心数据”（core data）和“推荐数据”(recommended data)，并对这两类数据分别采用不同的数据开放政策。“核心数据”是“支持保护生命、财产以及所有国家福祉的服务”所必须的数据，与WMO 的宗旨和目的紧密相连，这类数据的开放是免费且无限制的。[7]“推荐数据”的目的则在于“支持全球、区域和国家各级的地球系统监测和预测活动，并进一步协助其他会员在其国家和领土上提供天气、气候、水和有关环境服务”。“世界气象组织统一数据政策”（ WMO Unified Policy for the International Exchange of Earth System Data，后简称统一政策）鼓励会员对其提供的“推荐数据”适用免费和无限制的开放原则，但也允许会员对数据的获取和使用进行限制。[7]与《灾害宪章》和WMO 不同，GEO 平台开放的卫星遥感数据涉及的应用领域非常广泛，涵盖了大部分卫星遥感应用领域。由于这些应用所代表的利益层级差异很大，因此GEO 采用的是不完全的、有限制的开放政策，允许数据提供者根据其所在国的相关法律和政策来限制GEO平台使用者获取和使用其提供的卫星遥感数据。GEO 卫星遥感数据开放政策的限制实质上取决于数据提供者。据统计，允许数据提供方设置限制的主要依据在于国际法、国际关系和对外政策、国家安全、国防、国内立法、知识产权、个人信息保护、工商业秘密、统计保密性、法律保密性、司法公正、合同限制、财务可行性、所有权利益、土著权利、保护敏感的生态、自然、考古或文化资源、资源可获取性以及组织政策等。[4]总的来说，这些限制除了国际法赋予的义务以外，多取决于数据提供者所在国的国内法律和政策。

3 开放卫星遥感数据的具体限制

目前，卫星遥感数据的实际提供者主要有两大类，政府机构和商事主体。这二者对卫星遥感数据开放设置限制的原因和方式均有所不同。

国内立法对开放卫星遥感数据的限制

由于卫星遥感数据涉及多种不同利益，其对外流动和在国际层面开放可能触及一国多方面的政策和法律规范。本部分将以国家安全保护和知识产权保护两个方面的考量为例阐释政策和立法的差异性。

（1）国家安全相关立法

卫星遥感数据对被观测国和利益相关国的国家安全具有重要意义。因此，具有卫星遥感能力的国家均防止或限制与国家安全利益相关的卫星遥感数据的流通，但具体规则和措施有较大差异。

美国在卫星遥感市场准入以及卫星遥感数据的流通方面均纳入了国家安全考量。2020年，美国颁布的《私营遥感空间系统许可规定》（Licensing of Private Remote Sensing Space Systems）即明确指出这一规定的出台将国家安全和对外政策纳入了市场准入条件的设定之中。[8]在限制卫星遥感数据流通方面，美国采用“快门控制”（shutter control）的方式实现保护国家安全的目的，如1997年美国通过的“凯尔- 宾加曼修正案”（the Kyl-Bingaman Amendment to the 1997 US National Defence Authorization Act）。根据该修正案，若关于巴以地区的卫星遥感数据分辨率高于美国外市场上可获得的关于相同地区的卫星遥感数据，则前者在市场上的流通受限[9]。美国通过直接限制特定区域、特定分辨率卫星遥感数据的流通来保证其国家安全和国防目的。德国采用了不同的方式来限制与国家安全相关卫星遥感数据的流通。2007年的“德国卫星数据安全法案”明确了“敏感性测试”的方式来考察卫星遥感数据的流动是否会对国家安全造成负面影响，根据特定卫星遥感数据或数据集具体情况来确定其是否可以进入商业流通渠道。[10]日本法的相关规定也可视为是与德国法类似的个案主义，但其规定更为模糊，仅规定在首相有确实根据认定卫星遥感数据之使用将会对世界和平产生负面影响时，将禁止该数据的流通。[11]从美国、德国和日本的立法和实践可以看出，各国基于国家安全考虑而对于卫星遥感数据流通限制的模式和内容不一，且实施限制的条件和标准差异很大。

（2）知识产权法

从目前的知识产权类型来看，适宜对卫星遥感数据进行保护的主要是著作权和数据库权两类。各国著作权法普遍认为一项创作需满足三项要件才能构成受著作权保护的智力成果，即为思想、情感的表现形式，具有独创性，且该表现形式属于文学、艺术和科学范畴。从独创性来看，卫星遥感数据中包含的人类“智力劳动”多少不一。然而，各国对独创性的要求和标准在立法和实践中均有所不同，如英国采用“投入技巧、劳动或判断”的标准，法国采用“反映作者个性”的标准，美国则运用“少量创造性”标准等。[12]因此，符合一国“独创性”要求的卫星遥感数据在他国可能会被认为不具有独创性而不赋予其著作权保护。著作权仅保护表达而不保护思想本身[13]，著作权意义上的“作品”必须具备一定的表达形式。卫星遥感数据呈现的形式多样，可表现为图表、照片、地图等可视形式，而如“原始数据”则无法不经处理直接获取其内含的信息。哪些表现形式符合“作品”的要求，依然取决于各国的国内法。综上可知，不符合独创性要求或者表达形式要求的卫星遥感数据均无法受著作权法保护；而符合一国“作品”要求而受到著作权法保护的卫星遥感数据在其他国家可能因为缺少独创性或不符合表达要求而无法得以保护。

根据上述分析可知，大量卫星遥感数据无法被界定为“作品”而无法通过著作权法予以保护。而大部分涉及数据知识产权保护的国际公约和国内法均只保护数据库而并不保护数据本身。如美国法保护数据库的选择、安排和协调等过程，但其保护的客体并不包括数据库中的数据。[14]欧盟1996年通过的《数据库保护指令》则开创了保护数据库内容的先河。该指令第7 条规定了特殊权利（sui generis right），要求成员国“为数据库制作者提供防止提取和/或再利用数据库全部内容或以数量和/或质量衡量的实质性部分的权利，如果该数据库从质量上和/或质量上反映了在获取 、校验或提供其内容方面的实质性投资”。[15]而一方面何为 “实质性投资”则仍需根据具体情况来进行判断[16]，另一方面，欧盟各成员国在适用该指令时亦存在着差异[17]，即使在欧盟内部，能否赋予数据库中的卫星遥感数据以“特殊权利”对其进行保护依然存在较大的不确定性。此外，尽管特殊权利的设立对于保护数据库中的数据具有积极意义，但这一权利目前仍仅存于欧盟法中，并未得到其他国家或地区相关立法实践的借鉴和采纳。

此外，由于各国在知识产权权利内容、权利保护方式、保护的例外情形等方面的立法与实践均存在着较大的差异，即便在国际平台上开放可受知识产权法保护的卫星遥感数据，依然会给法律互操作性造成障碍。

商事行为和实践对开放卫星遥感数据的限制

商事主体往往通过商事行为和实践对卫星遥感数据的获取和使用加以限制，以弥补知识产权法保护卫星遥感数据的不足，并更好地维护其自身的利益。

最典型的商事行为之一即为合同行为。在商业卫星遥感领域，商事主体多通过卫星遥感数据使用许可协议来约定数据许可方和被许可方之间的权利义务关系。这类协议对数据的使用目的、使用范围以及使用方式进行了详细的约定，尤其是对被许可方使用数据进行了较为严苛的限制。虽然此种方式较为灵活且符合商业卫星遥感数据提供者对保护其利益的诉求，但其在开放卫星遥感数据的大趋势之下有着明显的弊端。首先，商业卫星遥感数据提供者在市场上占据优势地位，其与被许可方签订的许可协议往往为格式合同，具有构成知识产权权利滥用、滥用市场支配地位等不正当竞争行为的风险。[18]其次，除《灾害宪章》外，大部分卫星遥感数据开放平台的使用者并不确定，这些平台提供卫星遥感数据的商事主体难以与使用者逐一签订使用许可协议。最后，由于卫星遥感数据使用许可协议中的限制性条款极具灵活性和多样性，会进一步对法律互操作性造成阻碍，进而影响卫星遥感数据流通和使用的效率。

由于传统的合同模式不符合开放卫星遥感数据的趋势，很多商业卫星遥感数据提供者选择标准化许可来限制使用者的权限。标准化许可体系由不同的机构建立，其中运用较为广泛的是知识共享（CC）和开放知识基金会（OKF）建立的两套体系。如CC 体系下目前共有六种标准化许可，是以下四项权利的不同组合：署名（BY），非商业用途（NC），禁止演绎（ND）以及相同方式共享（SA）。[19]此外，CC 也设计了CC0 许可，其实质上是权利人在全球范围内永久性放弃其所有相关权利的声明。[20]知识共享标准许可体系仅适用于著作权，因此不受著作权保护的卫星遥感数据的许可无法适用这一套体系。OKF 建立的标准许可体系则可用于数据和数据库。CC 和OKF 两套许可体系可大幅提升交易效率，因而已被卫星遥感数据提供商广泛使用。除了上述两套标准许可体系以外，全球范围内还存在着其他的许可体系，有些甚至是由一国政府设计出台的，如英国的“政府公共领域信息许可框架”（UK Government Licensing Framework for Public Sector Information）等。尽管现有的标准许可体系数量不多，但在卫星遥感数据开放平台上混用不同体系的标准许可，依然会对法律可操作性带来挑战。

4 开放卫星遥感数据法律困境之因应路径

开放卫星遥感数据的法律互操作性问题归根到底是不同主体利益间的冲突以及各国相关法律规定的差异所造成的。因此，只有从这两个方面着手进行协调才可能解决法律互操作性的困境。中国作为航天大国，在积极参与各国际平台卫星遥感数据开放共享的同时，也同样面临着开放卫星遥感数据的法律困境。因此，中国应当采取适当的策略，来应对相应的法律挑战。

法律互操作性问题的应对路径

开放卫星遥感数据的法律互操作性问题是由各数据提供者所在国的相关政策法律不同以及各商事主体采用的许可标准不一致而造成的。其根本原因在于卫星遥感数据涉及多主体、多层级的利益，而部分利益的协调本就十分困难、甚至可能性极低。如国家安全利益对一国至关重要，国家相关政策和法律上难以让步；知识产权法已经经过了一个多世纪的国际协调，但各国的知识产权规则之间依然存在着大量冲突。商事主体则更加倾向于选择符合自身利益和交易习惯的标准许可。针对这种现实情况，有学者指出可在环境保护、灾害管理等领域建立统一的标准许可体系。[21-22]此路径具有一定的可行性，但需要进一步规划和完善。首先，应明确可开放卫星遥感数据涉及的应用领域。只有在关乎全人类共同利益的应用领域，各数据提供者才有可能一定程度上搁置自身的利益、完全开放或在最少限制的前提下开放其卫星遥感数据。此外，尽管部分遥感应用领域与人类共同利益联系紧密，但其需要运用精度较高的卫星遥感数据或敏感区域的卫星遥感数据，这无疑会给部分国家的利益带来威胁。因此，完全开放这些应用领域的卫星遥感数据需在国际层面上达成共识。其次，借鉴商事实践，设计标准许可体系。尽管目前商事主体使用的标准许可体系不一，且仅适用于著作权、数据保护等特定领域，但其也大大节约了交易成本、缩小了对数据获取方权利的限制措施之间的差距，具有很强的借鉴意义。由于各国际平台也可能作为数据提供者参与到其他国际平台的开放数据活动中，因此须结合不同领域的需求和特点，设计一套各领域均可使用的标准许可。最后，标准许可具有普适性而无法涵盖所有的特殊情况。在某些特殊情形下，应允许采用特别的许可政策，而不能完全依赖标准许可模式。

中国的因应路径

中国是航天大国，在卫星遥感领域亦成就斐然。中国也参加了前文所述的三个卫星遥感数据开放机制，并积极提供卫星遥感数据。2022年，中国国家航天局印发了《国家民用卫星遥感数据国际合作管理暂行办法》（后简称《暂行办法》），第3 条即明确提出要“支持卫星遥感数据的开放与共享”，并规定“卫星遥感数据国际合作不得用于军事用途、影响国家安全用途以及协定合同范围外的其他用途”，明确表明了中国对卫星遥感数据开放的总原则。此外，《暂行办法》也基于国家安全、知识产权等考虑对部分卫星遥感数据向外流动进行了限制。《暂行办法》的出台弥补了中国卫星遥感数据规制的空缺，一方面对中国卫星遥感数据走向国际舞台起到了积极的作用，另一方面也综合考虑到了中国自身的利益，起到了利益平衡的作用。但是，其实施还需细化其中的规则。

在国际层面，中国应分两条路线。对于国际政府间合作机制，中国应积极参与相关政策和规则的制定，尤其是参与关于解决法律互操作性和技术互操作性的问题的讨论，一方面为解决开放卫星遥感数据的法律困境贡献中国智慧，另一方面更能兼顾中国的利益。此外，中国的商业卫星遥感产业也正在起步。为了提升企业知名度，并更好地参与到卫星遥感国际市场中，中国企业应积极参与各种行业标准的探讨与制定。