联合国外空委法律小组委员会第62 届会议主要动向分析

2023-07-20翟冠华王钊北京空间科技信息研究所

国际太空 2023年6期

翟冠华王钊（北京空间科技信息研究所）

1 基本情况

联合国和平利用外层空间委员会（以下简称外空委）法律小组委员会第62 届会议于2023年3月20—31日以线上线下结合形式举行。本届会议就与和平探索和利用外层空间有关的国家立法、空间法能力建设、空间资源、空间交通管理等16 个议题进行了讨论。部分议题相关工作组（如空间资源活动所涉法律问题工作组等），在会议期间进行了闭门磋商。

2 主要动向

在本届会议的16 个议题中，受到各国普遍关注、分歧较为明显的议题集中在空间资源和空间交通管理，其中后者包括地球静止轨道使用、小卫星活动等问题。

空间资源国际框架构建路径成为焦点

（1）美国意图通过《阿尔忒弥斯协定》自下而上构建国际框架

美国、意大利、澳大利亚、卢森堡、新西兰、加拿大和法国等国主张《阿尔忒弥斯协定》在尊重法治、透明度、和平目的等基本原则方面形成了共识，并对其他基本原则予以强调，能够解决多类现实问题，已经得到世界各地23 个代表了不同法律体系和不同空间活动发展阶段的国家支持。

俄罗斯则对《阿尔忒弥斯协定》表示了明确的反对意见。强调美国试图绕过联合国外空委，通过推行《阿尔忒弥斯协定》来制定空间资源开发和利用的规则，以及部分国家采取单边行为，试图将“占有所开采的矿物资源”以及“在空间资源设施周围建立排他性安全区”的做法合法化，该行为并未得到国际社会的认可，会导致国际空间法的碎片化。

（2）新兴航天国家强调依托多边平台自上而下推动国际立法进程

俄罗斯、阿根廷、巴基斯坦、印度和马来西亚均强调：外空委特别是法律小组委员会是制定规范空间资源探索、开发和利用活动法律规则的适当平台。此外，奥地利强调防止垄断是可持续、和平管理稀缺空间资源的关键，空间资源工作组制定的任何框架都必须确保新兴航天国家的合法利益。

委内瑞拉、巴基斯坦、印度尼西亚和伊朗反对国内单边立法行为。哥伦比亚强调《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）缔约国有义务确保其管辖范围内的实体在外层空间进行的商业活动应遵守该条约及相关国际法的规定。而且不能从“法无禁止即可为”这一命题自动得出法律上可允许的结论，也不能基于“按照先后次序”制定相关法律规则，因为上述做法违反了《外空条约》。

（3）部分国家建议横向参考《月球协定》及其他领域已有制度

伊朗及《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）缔约国强调该协定的参考作用。伊朗提议利用《月球协定》已有基础建立一个开发空间资源的国际制度；委内瑞拉、土耳其、澳大利亚和巴基斯坦均认为《月球协定》设想了建立管理月球自然资源开发的国际制度，巴基斯坦还认为，《月球协定》为管理空间资源探索、开发和利用的法律框架提供了最佳模式。

比利时、阿塞拜疆、阿根廷与挪威则建议参考南极和海底开发的已有制度。比利时提议与《南极条约》制度相比较，《南极条约》确立的制度允许对所有国家的利益进行多边管理，同时承认积极参与南极研究国家的作用；阿塞拜疆强调可以考虑借鉴国际环境规则，例如《关于环境保护的南极条约议定书》和数个独立的区域鱼类管理组织。阿根廷和挪威均表示可以参考国际海底管理局（ISA）相关的国际制度。

空间资源国际框架要素内容尚未确定

（1）空间资源定义范围

印度尼西亚与德国就空间资源定义范围应采用广义还是狭义解释路径呈现不同观点。印度尼西亚主张扩大空间资源范围，包括物质形式和非物质形式的资源。德国则强调工作组应首先考虑人类力所能及的空间资源，特别是对原位资源的利用，对天体地形特征予以适当考虑。

俄罗斯与《阿尔忒弥斯协定》签署国就空间资源范畴是否包含频轨资源呈现相反观点。俄罗斯认为空间资源包括无线电频率、轨道和太阳能等。对此，加拿大和卢森堡主张空间资源指在外空原位的、可被提取的非生物资源，如矿产和水，不包括频轨资源；英国认为无线电频谱分配以及地球静止轨道的利用属于国际电信联盟（ITU）的工作范围，不是工作组未来的任务重点。

（2）空间资源活动主体

《阿尔忒弥斯协定》签署国主张空间资源活动主体应包括私人主体。阿联酋表示需要为商业和私营部门参与空间活动制定国际法律框架；法国强调制定的框架应为希望进行这种活动的各种公共和私人行为者提供法律上的确定性和可预测性；英国强调非政府实体以支持科学研究为目的而作出的商业安排应符合《外空条约》第1 条。而俄罗斯在空间资源工作组非正式会议中强调空间资源活动主体应是国家。

（3）空间资源工作组工作方法

挪威表示工作组应审查资源的所有权、原位使用问题、有关将资源运回地球的问题，以及与采样、测量和绘图有关的活动；希腊表示工作组应侧重原位资源利用以及商业开发问题的讨论；卢森堡主张最优先的事项是承认个人对空间资源的权利，避免有害干扰和建立安全区的机制；加拿大认为工作组应审议将在月球和深空开展的所有空间活动，而不仅仅是与“利用空间资源”（URS）具体有关的活动；法国主张由于《月球协定》未能获得多数国家的支持，工作组应寻求一种更加平衡的制度，吸引更多国家加入。

（4）空间资源活动信息共享

意大利强调有必要根据任务、目的和工作计划，加强关于空间资源获取和利用的信息共享，并确定一些关于不限制公众、科学界和整个国际社会分享月球活动成果信息的一般原则，以最大限度地实现科学目的，并通过适当、可访问的系统和档案提供这些信息。

空间交通管理制度建设方向各有侧重

（1）美西方国家重视空间态势感知能力建设

美国加强民用和商业空间态势感知能力建设。美国表示正在根据总统政策指令3 号令（SPD-3），将提供民用和商业空间交通协调信息和服务的职责移交至美国商务部，开发空间交通协调系统（TraCSS），综合利用政府、商业界、学术界和国际合作伙伴的资源向民用和商业空间运营商提供空间态势感知服务，预计将于2024年开始运行。

欧盟及其部分成员国不断加强自身空间态势感知能力。欧盟表示自2016年以来，欧盟空间监测和跟踪网络就一直在提供避碰服务，并于2023年第一季度开始向非欧洲用户提供避碰服务。波兰表示其正在与其他欧盟国家加强合作，在多个天文台部署了观测系统。芬兰也正在研究建立本国的空间态势感知系统，以进一步加强其在这一领域的能力。

（2）多国强调加强国家间信息共享

美国意图领导制定和实施一定的标准、政策和做法，以加强国家间的信息沟通和共享。美国在“空间跟踪”网站（space-track.org）上提供国家联系信息、在轨航天器运行信息、交会评估服务。美国政府和业界专家积极参与国际标准化组织（ISO）和空间数据系统咨询委员会（CCSDS）等机构，制定空间交通协调和进行相关信息交流的技术标准。英国也表示正与美国、日本合作制定空间交通协调标准，其中包括信息沟通和共享。

卢森堡与德国联合提交了一份名为“加强信息共享的专用工具和做法”的文件。该文件以《外空条约》第11 条为基础，利用该条约所构建的现有机制，认为联合国五项外层空间条约现状和适用情况工作组可以为各成员国提供适当平台来交换意见并分享做法，通过提升空间活动的透明度促进协调与合作，确保外空活动的和平、安全和可持续性。俄罗斯、哥伦比亚和巴基斯坦等国提议依托联合国建立空间交通管理的信息共享平台，在收集、共享和监测分析外层空间物体和事件的信息方面进行整合以协调各国行动。

（3）发展中国家强调公平使用地球静止轨道

77 国集团以及中国、阿根廷、委内瑞拉、墨西哥等发展中国家的核心立场是考虑到地球静止轨道是一种有限的自然资源，以及《外空条约》规定的不得据为己有原则，应确保各国能够公平合理地使用地球静止轨道，特别是考虑到发展中国家和地理位置特殊的国家的利益，不论其经济和科学发展水平如何。

墨西哥还特别提到了《国际电信公约》第33 条的规定，即各会员国应努力将所使用的频率数目和频谱宽度限制到为足以满意地开放必要业务所需的最低限度；在使用空间无线电业务的频带时，各会员国应注意，无线电频率和地球静止卫星轨道是有限的自然资源，必须有效而节省地使用。

大型/巨型卫星星座监管问题亟待解决

（1）多国表示大型和巨型星座对空间交通管理构成严峻挑战

印度指出，大型或巨型星座存在的多种问题缺少相应规范，包括卫星的可跟踪性、机动能力、在轨运行的稳定性、任务后处理的特定能力、准确及时登记以及与卫星运营商的协调问题。俄罗斯认为大型或巨型星座的无序扩张已产生诸多不利影响：使近地轨道变得拥挤，导致碰撞概率以及产生空间碎片的可能性急剧增加，占用大量频轨资源，干扰地面天文观测，且小卫星自行机动往往难以预测，甚至广泛用于军事用途，干涉他国内政。

伊朗明确指出，太空探索技术公司（SpaceX）与美国政府对“星链”（Starlink）的非法使用侵犯其国家主权。伊朗坚决反对由巨型星座运营商SpaceX 公司与美国政府支持的、未经授权和非法操作的宽带卫星互联网服务“星链”在其领土内使用，违反了《联合国宪章》和《外空条约》第6 条，侵犯了伊朗的国家主权。因此，伊朗认为起草关于大型或巨型星座问题的适用条例是一项关键且必要的工作，应作为外空委和法律小组委员会的议题继续讨论。

77 国集团指出，大型或巨型星座及其相关行动在内的外空活动，应充分尊重《联合国宪章》、国际法和不干涉内政原则，但是规范大型或巨型星座的运行不能过分限制各国使用小卫星的权利。中国也持类似观点。

（2）美日英推动完善大型或巨型星座登记

美国强调外层空间活动的透明度，并承诺继续履行《外空条约》和《关于登记射入外层空间的物体的公约》（简称《登记公约》）规定的义务。考虑到联合国大会第1721B（XVI）号决议和第62/101 号决议中所载的建议，美国还将继续制定并实施全面有效的登记做法。

日本重视完善国内空间物体登记规范。日本表示其在2018年通过了《关于空间物体登记的通知手册》，用于规范日本国内大型或巨型星座的登记。

英国持续推动与联合国外层空间事务厅（UNOOSA）合作运行的登记项目。英国希望通过继续资助2022年12月英国与UNOOSA 合作启动的登记项目来分享大型或巨型星座登记方面的经验和知识，将以一份匿名的利益相关者研究报告作为成果，展示有益的登记实践以及当前和未来的挑战。

3 分析研判

美国广泛宣传国家实践，意图主导国际规则制定

绝大多数的外空委各成员国都以制定一套具有法律约束力的国际框架为目标。针对空间资源问题，美国认为由于人类正处在空间资源探索、开发和利用的最初阶段，此时为规范空间资源利用活动建立全面的国际制度既没有必要，也没有实际基础。但同时又认可在尊重法治、透明度与和平目的等原则方面促进各国达成一致。实际上，这些原则恰好在其主导的《阿尔忒弥斯协定》中涉及，并由其他22 个签署国共同加以推广。

在当前国际空间法治的最新进程中，美国本意希望绕开多边平台其他成员国的约束，通过单边和双边路径形成并推行其规则主张。鉴于外层空间的特殊性，美国在法理上不具有强制设立单双边规则并无视、违反国际法的合法性，故退而求其次，转而通过既有国家实践“塑造”未来规则走向，保证不会对美国产生不利，维护美国航天领导地位。

美西方强调活动透明度，旨在建立信息共享机制

美西方国家在空间资源议题和空间交通管理议题中均强调各国应提升空间活动透明度，并推动建立国家间信息共享机制。信息共享是《外空条约》、“透明度和建立信任措施”（TCBMs）以及“外空活动长期可持续性”（LTS）的重要内容，但《外空条约》等现有规则仅就信息共享作出了宣示性规定，对于如何开展信息共享缺少具体指示。

美国正联合其合作伙伴在空间资源和空间交通管理等重要议题下广泛宣传其实践。这一举动一定程度上有助于各国加强信息共享，降低误解发生风险，保障太空安全。但也不排除其意图主导相应国际规则制定，约束其他国家的空间活动，利用自身技术实力形成相对于其他国家的单方优势，从而维护其太空霸权的可能性。

美国推动月球商业开发，不会轻易放弃潜在利益

美国及《阿尔忒弥斯协定》签署国强调应为私营主体参与的空间资源活动提供确定的法律指导框架，本质是通过保障私营主体利益，刺激私营资本聚集，减轻国家官方机构财政压力，促进空间技术创新迭代，并攫取潜在巨大经济利益。部分国家对商业开发活动表示了明确的反对和担忧，但空间资源工作组对该问题的态度尚且不可预测。若在多边平台径直否定空间资源商业开发活动，势必会引起这些国家的强烈反对，阻碍立法进程。