化肥减量增效在乡镇实践中的困境与出路——基于三峡库区L 镇的调研

贾丁桦

（中国农业大学资源与环境学院，北京 100000）

化肥对促进农业生产快速发展发挥着不可替代的作用，相关数据显示，粮食增产因素中化肥的贡献率达到了40%。化肥施用量的不断增长，特别是一些农户对化肥长期的不科学使用，造成了耕地地力下降、生态环境污染、资源浪费等问题。2015 年，农业部印发了《到2020 年化肥使用量零增长行动方案》，全国范围内化肥减量增效取得了显著成效，化肥用量连续下降、施肥结构更加优化、施肥方式得到改进、化肥利用率不断提升、管理机制趋于完善。“十四五”时期为夯实粮食安全根基、促进农业绿色转型和加快生态文明建设，科学施肥的需求更为迫切。2022 年，农业农村部印发了《到2025 年化肥减量化行动方案》，旨在解决不同区域、不同作物、不同经营主体施肥不均衡、不合理问题。乡镇政府直接服务于广大农民和农村地区，其对化肥减量增效的重视程度和技术保障服务直接影响到辖区内相关农业生产经营主体的施肥行为。为深入了解基层实施化肥减量增效政策的实际情况，笔者利用大学生“三下乡”活动，对地处三峡库区的L 镇化肥减量增效现状进行了调研，分析了存在的困境，并提出对策建议，以期化肥减量增效行动在农村基层取得更好成效。

1 L镇化肥减量增效行动开展情况

L 镇是长江三峡库区腹地F 区下属的一个典型农业乡镇，镇内拥有市级现代农业园，建有水产养殖基地1 300 亩、水稻标准化种植基地3 万亩、有机蔬菜种植基地1 万亩，种植油茶、脆李、油桃、皇冠梨等经果林1 万亩。近年来，L 镇党委政府深学笃用习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，坚决贯彻党中央关于长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的方针，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，坚决筑牢长江上游重要生态屏障，坚决打赢打好污染防治攻坚战，扎实开展化肥农药减量增效行动。

1.1 加强组织领导，明确工作职责

根据F 区农业农村委关于化肥农药减量增效的工作方案，L 镇成立了镇化肥减量增效使用行动工作领导小组，由镇长任组长，农服中心、畜牧、环保分管领导任副组长，经发办、农服中心、畜牧站和规建所负责人及各村（居）委主任为成员。领导小组负责统筹规划、组织协调各单位成员搞好宣传发动工作，推进各项措施落实。各村（居）委成立由村（居）主任任组长的推进落实领导小组，加强协调指导，推进各项措施落实。并从镇级层面做好各部门间的协调配合，共同高效推进工作，同时强化对化肥减量增效工作的监督考核，严格落实问责制。

1.2 开展宣传培训，增强群众科学意识

开展以“农药化肥减量增效使用行动”为主题的宣传活动，利用宣传车、镇村各级以会代培、场镇咨询宣传、宣传资料发放等方式，大力宣传科学施肥知识，增强群众科学用肥意识，营造良好社会氛围。根据F 区农业农村委员会《关于领取张贴测土配方施肥建议卡宣传资料的通知》要求，L 镇除了在场镇发放张贴《测土配方施肥建议卡》和化肥农药减量增效宣传单，还将宣传资料分发到22 个村（居）、123 个村（居）民小组，派专人对全镇200 余户规模种养殖户进行定点宣讲，传授测土配方施肥技术知识和化肥农药减量增效知识，让大家积极参与到化肥农药减量增效行动中来。近三年来共印发张贴《测土配方施肥技术》《玉米秸秆整秸堆沤技术要点》《玉米、小麦秸秆粉碎堆沤技术要点》《F 区主要农作物测土配方施肥推荐方案》等宣传资料3 500 余份，开展宣传车宣传30 次，制作墙体广告/横幅52 条，召开各级以会代培120场次，培训农户3 200 余人次，大大增强了群众科学使用化肥农药的意识。

1.3 对标方案任务，取得行动成效

L 镇始终站在确保国家粮食安全和构建人与自然和谐相处的现代化的政治高度，按照《到2020 年化肥使用量零增长行动方案》《到2025 年化肥减量化行动方案》确定的目标任务，制定了全镇的农业面源污染防治规划和实施方案，通过层层抓落实，取得了行动成效。全镇坚持每年开展宣传发动和技术培训，积极鼓励种植户施用有机肥、复合肥，通过控氮减磷稳钾提高农产品品质。引入有机肥商家进驻L 镇，全面推动配方肥、有机肥进村入户。推进秸秆还田、畜禽粪便资源化利用，鼓励引导群众使用农家肥，示范推广“规模养殖+沼气+社会化出渣运肥”模式，推进沼渣沼液有效利用。在改进施肥方式减量方面推广基肥机施、深施、种肥同播，让农户摒弃化肥表施、撒施等不科学施肥方式。2017 年全镇无机化肥使用量达到最高峰2 478 t（折纯），提前实现了零增长目标，以后逐年减少，2021 年全镇化肥使用量下降到2 200 t（折纯）。

2 化肥减量增效行动在实施中的困境

调研发现，在开展化肥减量增效行动中，人们的思想观念、新技术的推广应用、激励机制等方面都还存在一些困难和问题，具体分析如下。

2.1 对化肥减量增效的重大意义认识不到位

相关主体在思想观念上没有认识到化肥减量增效是保障国家粮食安全和促进农业绿色高质量发展的有力支撑。从农业经营主体来看，分散经营农户中在家务农的群体年龄超过60 岁的近八成，具有初中以上文化程度的务农群体不足10%，他们对新知识技术接受缓慢，在具体生产过程中仍然按照自己的老经验施肥，普遍缺乏科学施肥意识。有的人甚至盲目认为“庄稼一枝花，全靠肥当家”，认为化肥用得越多，庄稼收成越好、耕地越肥。微观农户这种习惯性的化肥施用固定行为往往片面追求部分作物特别是蔬菜的产量和外观的光鲜亮丽，对农产品质量、农业面源污染重视不够。从化肥供给主体来看，少数中小型化肥厂发展绿色生态新型肥料产品的动力不足，认为“科学配方不挣钱、挣钱配方不科学”，依然在大量生产传统老旧化肥产品，极个别不良商贩甚至生产假冒伪劣产品。从基层政府的角度看，化肥减量增效工作从理论上讲起来很重要，但在实际工作中，基层要应付的各类考核检查任务十分繁重，发展和安全稳定工作耗费了政府人员的绝大部分精力，化肥减量增效行动在大量紧迫、应急事项面前就显得“没那么重要”了，开展相关工作很大程度上是为了拍照留痕以对付上级检查，极个别基层干部甚至错误地认为化肥的用量和效果很难精准统计，减量增效仅仅是“数字游戏”。

2.2 化肥减量增效的技术推广实效性较差

化肥减量增效是一项专业性、技术性都很强的行动，需要一系列专业技术支撑作保障。当前农村乡镇的农业技术推广力量整体薄弱，很多涉农工作人员都没有农学、资源环境科学等相关专业背景，从指导能力上就存在心有余而力不足的问题。技术指导机构的设立也不完全统一规范，有的在乡镇农业服务中心，有的在经济发展办公室，还有的在村镇建设服务中心。农村土地分散经营，长期以来的习惯性施肥导致每个地块的土壤营养成分相差较大，测土设施设备落后客观上增加了测土配方施肥的难度。大量标准化的化肥减量增效宣传和培训没有考虑不同耕地之间的差异性，再加上农户粗放型的施肥方式导致在施肥指导中精准性不够。在对农户的培训中，存在一定程度的形式主义，理论讲得多、实际操作少，缺少“手把手”的现场指导，培训组织者往往想当然认为培训中只要有人讲了、传单发了，农民就一定掌握了。此外，在农户中开展化肥减量增效长期跟踪比较试验的样本太少，没有让广大农户亲眼看到实实在在的效果，以致大量分散经营的农户对化肥减量增效的新技术长期处于疑虑观望状态[1-2]。

2.3 化肥减量增效的奖惩机制缺乏

目前在化肥减量增效行动中，宣传示范推广还是为其主要方式，相关法律制度在操作层面上约束力还有待提升。农业生产一家一户的现状，造成了施肥状况的多样化，部分村民完全按照自己的经验施肥，政府只能宣传引导，不能强制推广，更不能处罚。在农业执法层面对滥用化肥造成的后果缺乏处罚依据，“谁污染、谁治理”在农村化肥减量行动中缺乏可操作性，如L 镇全镇每年产生农作物秸秆约3 万t，由于缺少激励措施，秸秆还田率还不足50%。农业面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性等特征，在实际工作中不易监测、难以量化，且涉及的工作面广、量大、专业性强。由于乡镇具体负责的业务科室人员较少、专业人员更是匮乏，导致执法能力弱、执法力度不够，工作开展困难。农业面源污染防治工作经费无上级财政支持，也没有奖励措施，加之本级财力困难，开展工作所需资金得不到保障，工作开展难度较大[3-4]。

3 深入推进化肥减量增效行动的对策建议

从全国范围来看，化肥的施用总量从2016 年开始持续下降，但施用的强度仍然大大超过国际化肥施用每公顷225 kg 的环境安全上限，达到每公顷326 kg[5]。按照L 镇的耕地面积和化肥使用数量等相关数据推算，每公顷化肥施用量达到了410 kg，要实现农业高质量绿色发展，还需要进一步推进化肥的减量增效。化肥减量增效行动是一个庞大的系统工程，主观上需要相关主体提高思想认识、协同努力，客观上需要实施创新驱动发展战略，加快化肥生产和施用各个环节的技术革新。同时，化肥的减量增效还是一个长期复杂的推进过程，需要建立相应科学的长效保障机制。

3.1 从源头上保障养分更加合理高效

作为经济理性人的广大农户在农业生产中并不存在恶意增加化肥施用强度的动机，他们长期保持着经验性施肥习惯行为[6]。2016 年以来，随着化肥优惠政策的取消，国内化肥生产成本上升。为进一步减轻资源环境压力，需要从源头上更加优化化肥供给，充分发挥教学科研机构、龙头企业和行业协会的创新优势，将高质、绿色生态的新型肥料作为供给的主打产品。统筹经济环境效益，稳步实施碳达峰、碳中和战略，促进化肥生产行业转型升级，坚决淘汰落后产能。化肥生产商在化肥使用说明书中应给出不同区域、不同作物的参考施用数量和效率。在化肥流通领域要防止出现“劣币驱逐良币现象”，加大对假劣产品的打击力度，确保让农户用上高质放心化肥。基层地方政府要加强对进入本辖区的化肥产品的有效监管，鼓励引进新型绿色肥料经销商，从供给源头杜绝低效劣质化肥进入农田。

3.2 完善施肥服务体系，破解技术推广梗阻

与一些发达国家相比，施肥技术的落后导致我国化肥利用率总体上仍偏低[7]。在新生产条件下要改变农户长期形成的化肥习惯性用量，实现化肥由数量增加到效率提升的转变，需要对其接受的农业技术培训不断进行调整和矫正，才能达到保证粮食增产提质的目标。有研究表明，农户经营的耕地面积和农户氮肥投入量呈明显负相关关系[8]，而与新技术的采用意愿呈正相关。规模化农业生产的化肥利用率高于耕地的小块经营，连片化土地转入将显著促进化肥减量施用[9]。因此，应鼓励新型农业经营主体的成长，在广大农村地区以适度规模经营取代因家庭联产承包责任制而形成的大量分散农户经营。乡镇可以通过完善基础设施建设、营造良好农业生产经营环境吸引有实力的农业新型经营主体入驻，实现土地成片、规模流转，解决农村土地细碎分散导致的化肥低效使用难题。农户连片种植所形成的生产性服务市场容量能促使服务供应商提供价廉物美的专业化服务[10]。在大数据、“互联网+”等信息技术背景下，充分发挥政府公共机构组织对种粮大户减少化肥用量的主导作用，同时规范市场组织的信息传播行为[11]。要充分运用农业科技公司的带动示范作用，依托各级农科院、高校等专家资源推广实施水肥一体化工程，在镇域范围内实现化肥减量增效的飞跃。农田基本要素（N、P、K）的定期测试是科学施肥的前提和基础，农户只有对耕种农田的基本数据了然于胸，才能有对化肥减量的底气，进而享受到科技进步的红利。农户加入合作社能促其使用新的农业技术[12]，农户农业社会化服务组织能有效整合农村资源，提高农业生产的效率和质量。乡镇政府和村委会要充分利用已经建立的蔬菜、水稻、水果等农业合作社，支持鼓励探索建立公益性与市场化融合互补的农村科学施肥社会化服务组织，凭借专业服务组织的技术和设施设备优势广泛应用新产品、新机具，开展测土配方施肥等技术推广，这样可以解决大量分散经营农民对新施肥技术的应用难题，让“高产、优质、经济、环保”变为现实。数字技术推广对减少化肥用量和降低化肥使用费用都有显著作用，是一种应该提倡的成本低、速度快的个性化技术推广服务方式[13]。耕地的休耕轮作可以有效恢复土壤肥力，减少化肥的施用量，当前一些农村存在大量撂荒耕地，可以结合撂荒耕地整治行动，通过适当的经济刺激政策引导农民进行休耕轮作。

3.3 完善政策法规体系，保障减肥增效行动长效推进

实现化肥减量增效促进农业绿色可持续发展，需要加强顶层设计，从完善法律制度等长效机制层面着手稳步推进。结合我国实际情况，适时研究出台能够有效监管化肥的产、供、销、用等全链条的相关法规，明确相关主体的义务和责任，从法律层面规范指导化肥的生产经营和使用。从长远看，有机肥的施用能有效减少化肥施用量、缓解生产与环境保护之间的矛盾，但要根据各地农村产业的实际，采用差别化的技术模式和化肥减量政策[14]。种养结合和秸秆高效还田是减少化肥使用和实现绿色循环发展的有效模式。畜禽养殖是很多乡镇农业的支柱产业，要通过修建沼气池、异位发酵床等长效措施实现畜禽粪污资源化利用。每个乡镇每年都会产生大量农作物秸秆，要制定和落实对农户生产有机农产品、秸秆还田、种养结合、合理轮作休耕等绿色生态导向行为的经济激励政策。要进一步完善肥效监测评价体系，持续推进农户调查、田间试验、制定配方等基础性工作。农户对稳定、安全、完整地拥有农地地权的预期可以显著减少化肥和农药的投入与使用，有助于推动以化肥、农药减量为目标的耕地生态保护[15]，因此需要保持土地政策的长期稳定性。农业科技推广是让大量农业科技成果和相关政策落地见效的关键环节，需要大量的人才支持，各级政府要构建完善的农业科技人员保障体制。要通过解决乡镇农业科技人员的工资待遇、职称评定等难题，吸引大量有志于农业强国建设和美丽中国建设的青年农业科技工作者扎根农村基层，为强化农业科技发展、全面推进乡村振兴提供坚实的智力支撑。