全面预算管理下事业单位内部控制强化策略

钟宏娟 滕州市自然资源局

引言

在行政事业单位运营中，全面预算管理是实行内部控制的重要途径，有助于优化单位的资源配置，提高资金使用效率，促进单位各部门通力合作，确保相关业务顺利开展。单位管理人员除了要加强内部管控，了解全面预算管理的相关知识外，还要采用合理有效的内控措施，来提升预算管理效果。鉴于此，行政事业单位要全方位地分析内控问题，并制定有效的优化策略，以便为全面预算管理的落实提供保障。

一、全面预算管理和内部控制概述

（一）全面预算管理的内涵

全面预算管理是指在一定时间范围内，对单位的业务、财务等进行全面预测，通过对物力、人力等资源的合理配置，促使单位实现预期目标，并在规范化的绩效管理机制下跟踪目标，落实内控制度，控制经费支出，从而实现各项事务的管控目标。作为一种有效的内控手段，全面预算管理可以将各项业务结合在一起，促使单位实现全过程管控的目标[1]。

（二）内部控制的内涵

内部控制是指单位为了推进各项工作开展而制定的管理制度，可以保证各项工作开展，提高工作效率与质量，改善内部管理现状。内部控制工作的目的是，保证管理活动顺利进行，确保资金安全、完整，提高财务信息的精准性，为行政事业单位的可持续发展提供保障。

（三）全面预算管理和内部控制的关系

1.全面预算管理是内部控制的途径

全面预算管理为行政事业单位内部控制工作的开展奠定了基础，同时也为各项内控活动的推进提供了途径。行政事业单位想要提升运行效率和服务质量，就要加强内部控制，提升管理水平。而全面预算管理的实施，能够发挥出融合性、全面性管理的优势，利用全新的管理手段优化资金配置、高效处理管理信息和防范财务风险。可以说，全面预算管理是内部控制的基础和前提，贯穿于单位经济管理的整个过程，加强了事前、事中和事后的全程参与和控制。总的来讲，在内部控制活动中融入全面预算管理，有助于提高行政事业单位的内部控制效率。

2.内部控制体系的完善对全面预算管理的实施效果产生积极影响

行政事业单位内部控制体系的完善，能够推动全面预算管理工作的开展，并对其实施效果产生积极的影响。内部控制包括风险评估、内部环境、信息和交流等要素，在单位开展内部控制工作时，经由全面预算管理融合各要素，使全面预算管理渗透到每个内控环节，及时反映各部门和员工的情况。同时，完善的内部控制体系还能将各要素用于全面预算管理中，为相关管理工作的开展提供保障。为保证全面预算管理措施的落实，行政事业单位要加强内部控制体系的构建与完善，并从以下方面为全面预算管理的开展提供便利[2]。首先，加强综合管控，制定岗位责任制，完善岗位配置，营造优良的内部控制环境，为全面预算管理工作的推进创设条件。其次，制定风险管控制度，精准识别风险因素，制定有效的管控方案。由此可见，内部控制和全面预算管理存在密切的关系。

二、全面预算管理模式下行政事业单位内部控制的问题

（一）不够了解全面预算管理

当前，我国绝大多数的行政事业单位对全面预算管理了解不足，主要表现为：（1）全面预算管理意识淡薄，预算管理编制不合理，甚至和单位的发展规划相脱节，导致全面预算管理缺乏足够的动力和操作性。（2）在全面预算管理过程中，工作重点侧重于财务收支预算，忽视其和内部控制之间的关系，未发挥出全面预算管理的作用，更没有做到各项资源的优化配置，影响单位的正常运行。（3）有的部门认为预算管理只属于财务部门的职责范畴，和自己的关系不大，因此不愿意参与这一工作，从一定程度上降低了预算管理的工作效率。

（二）内部控制环境不理想

现阶段，虽然行政事业在全面预算管理上投入了足够多的时间和精力，但对于内部控制环境建设质量的影响因素，尚未进行全面的考察和研究，影响预算方案的编制和执行，更无法在预算执行和监督措施的协调下，对内部控制环境进行建设和优化。部分单位在探索内部控制环境时，不重视绩效管理模型的构建，缺乏对工作成果的评价及结果的展示，导致内部控制环境的建设无法获得理想效果。另外，个别单位虽然有改善内部控制环境的意愿，但对于预算管理目标的构建是否合理缺乏关注，不利于全面预算管理体系作用的发挥；不重视内部信息的沟通价值，忽视全过程监管，致使内部控制环境的建设和预算执行情况不符，无法在明确预算管理问题的基础上，实现优化内部控制环境的目标。

（三）全面预算管理与内部控制机制不完善

行政事业单位全面预算管理、内部控制工作的最大问题是相关机制不够完善，主要体现在：（1）在全面预算管理上，很多单位缺乏专门的管理部门，多由财务管理部门负责，限制了全面预算管理监督、协调等作用的发挥[3]。（2）在内部控制上，很多单位缺乏完善的内控机制，表现为：责任制度不完善、监管措施流于形式、考核机制不健全等，不利于全面预算管理工作的开展。

（四）预算编制方法不科学

全面预算管理工作复杂，涉及方方面面，不仅是财务支出、成本费用等，还包括人力资源、投资项目等。为保证全面预算管理工作顺利开展，必须使用合理的预算编制方法。但目前来讲，很多行政事业单位在开展全面预算管理工作时，缺乏科学的预算编制方法，多数情况仍使用滚动预算法，影响预算编制的合理性，降低工作的整体质量。

（五）信息化预算监督平台建设不足

行政事业单位在构建全面预算管理体系时，缺乏对信息化预算监督平台的重视，导致内部控制制度无法适应全面预算管理的需要，主要表现如下：（1）在信息系统设置中，缺乏对内控流程再造需求的重视，未总结内控制度的问题，致使信息系统无法灵活运用先进技术，无法为预算监督平台的优化提供帮助。（2）虽然个别单位调整了内部控制方案，但并未对财政预算监管措施引起足够的重视，再加上未及时总结预算资金的应用条件，导致资金流向的管控方案无法得到优化，难以满足全面预算管理工作的要求。（3）部分单位未全面认识信息化监督平台的作用，不重视信息资源的传递情况，导致信息迟滞问题得不到解决，影响全面预算管理方案的制定和实施。

（六）员工业务水平参差不齐

在行政事业单位的内部控制工作中，全面预算管理人员的工作能力、素养水平参差不齐，再加上单位部门、项目多，在各项工作开展中，由于财务人员不了解项目的审批情况，导致审批流程和财政拨款出现差错，造成资金浪费，给单位带来巨大的经济损失。个别管理人员由单位领导担任，缺乏全面预算管理方面的知识，不利于内部控制工作的开展；部分员工未接受岗前培训，无法在第一时间熟悉岗位工作，再加上现有知识体系的陈旧性，影响着预算管理工作的开展及质量的提升。

三、全面预算管理模式下行政事业单位加强内部控制的措施

（一）加强对全面预算管理工作重要性的认识与研究

行政事业单位要想落实全面预算管理，提升内控水平，必须正确认识全面预算管理，具体措施包括：（1）行政事业单位要立足于未来，用发展的眼光编制预算方案，合理设定工作目标，使用符合单位业务特征的编制方案，对各项指标进行合理的设置，实现资源的科学配置。（2）加大宣传力度，加强全体员工对内部控制、全面预算管理的理解，纠正员工的错误观念，并引导员工明确这两者之间的区别与关联。同时，发挥出单位领导的核心作用，要求全体员工参与到全面预算管理中，并基于各部门的内控建议，促进全面预算管理、内部控制相互融合，以便优化和改善内控流程，提高工作效率。

（二）改善内部控制环境

对于行政事业单位而言，只有积极构建内控环境，才能在有效协调预算管理活动的同时，提高内部控制工作的效率和质量。实际工作中，要提高对内部控制环境建设和改良措施的重视度，特别是要总结预算编制及监督结果，凸显环境因素在内部资源优化中的价值，为内部控制方案的优化和调整提供支持[4]。此外，加强对全面预算管理经验的研究，及时总结影响预算执行效果的因素，优化内部控制环境；在现有的内部控制机构设置上，根据单位情况、战略规划等方面进行优化，构建符合单位实情、涵盖预算编制和执行等内容的组织架构，形成有效、完整的制衡机制，确保两者有效衔接，继而提高内部控制环境的建设质量。

（三）健全全面预算管理与内部控制机制

在全面预算管理和内部控制工作的开展时，要建立相应的机制，用规范化、合理化的制度来约束预算管理工作，具体措施包括：（1）设立专门的预算编制委员会，在部门成立预算管理小组，全面负责预算管理工作，并做好编制预算方案、监督预算执行等工作。同时，加强和审计部门的联系，定期考评其他部门的预算执行情况。（2）建立完善的内部控制机制，构建权责一致的工作责任制，明确相关人员的工作职责，协调好各部门的工作和利益关系，形成科学性的制衡体系，减少职责不明、相互推诿等情况的出现。（3）建立完善的考核监督机制，将全面预算管理工作的执行情况引入其中，在全面了解预算执行情况的基础上，切实发挥单位的激励效用，提升全面预算管理的整体效率。

（四）完善预算编制，健全指标体系

（1）完善预算编制。在全面预算管理工作中，预算编制是首要任务，也是单位把控自身运行的过程。在预算方案编制过程中，单位要结合自身情况和战略需求，依托业务运营、内部环境等要素，科学设置预算目标，在年度预算方案的制定中，逐层分解，并将其落实到各部门及每个员工手中。为提高预算方案的合理性，单位人员可基于实际情况，合理规划预算编制时间，科学开展编制工作。比如，零基预算方式是单位的常用方式，在资金使用中更加灵活，有利于相关人员有效处理资金闲置的问题[5]。（2）加强预算审核。待明确预算目标后，全面分析相关的影响因素，根据单位情况制定针对性的解决方案，不断优化管理流程；通过逐级编制、汇报的程序，全面落实预算审核。（3）优化预算指标体系，确保工作责任落到实处。在编制预算方案的过程中，工作人员除了要了解单位情况外，还要基于权责利原则，建立涵盖非经济、经济等指标的预算指标体系。同时，结合会计核算的要求，设计与之相匹配的预算类目，合理划分预算指标，落实到各科目和个人，实现预算职责的流程化与岗位化。

（五）提高信息化预算监督平台的建设水平

基于全面预算管理体系的要求，科学地制定信息化预算监督平台的建设措施，注意研究内控制度的建设情况，在发挥信息技术作用的同时，实现信息化监督平台的有效运用。加强对信息系统价值的总结，深入研究内控流程的构成情况，在调整和优化内控监督模式的基础上，为信息化监督平台的应用提供必要的帮助。在监督平台的实际构建中，要提高对先进技术的关注度，注意分析各项措施的制定原理，以便优化财政资金的管理流程和措施，提高监督平台的科学性。另外，根据全面预算管理工作的需要，科学制定资金监控方案，特别是要研究各种审计方案的差异性，利用信息系统的优势传递信息资源，防止出现信息传递迟滞的问题，切实提升内控制度的建设水平。

（六）加强全面预算管理人员的培养

在内部控制、全面预算管理过程中，行政事业单位要结合自身情况成立一支专业化的预算管理团队，充分发挥出管理人员的核心作用。（1）采用定期或不定期培训的方式，加强预算管理人员的教育培训，重点培养管理团队的执行能力、协调能力，提高工作责任意识，保证全面预算管理工作顺利实施[6]。（2）在项目实施中，提高预算管理人员对其的了解程度，方便工作人员了解项目进度、注意事项，提高自身工作的准确性。（3）从外界招聘优质的全面预算管理人才，优先聘用工作经验丰富的人才，并在上岗后进行岗位培训，使其尽快适应岗位工作。同时，为他们提供丰厚的福利待遇，为单位留住更多人才，为各项工作的开展提供人才支持。

结语

综上所述，在行政事业单位的运营中，内部控制和全面预算管理关系密切，是单位得以稳定运行的关键。在全面预算管理模式下开展内部控制工作，有助于提高单位的内部控制效率和管理水平。通过本文分析，发现行政事业单位在内部控制工作中仍存在问题，如不够了解全面预算管理、内部控制环境建设不理想、预算编制方法不科学等，不利于单位预期目标的实现。在行政事业单位的未来发展中，要提高对全面预算管理的重视度，并从提高内部控制环境建设质量、优化预算编制、健全全面预算管理与内部控制机制等方面，提高单位的工作质量，实现可持续发展。