我国网络慈善监管机制研究

李根 徐靖雯

摘   要：作为减小社会贫富差距、推进社会公平的桥梁和纽带，公益慈善力量在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴过程中，有其不可替代的重要作用[1]。随着“互联网+”时代的到来，网络慈善蓬勃发展，逐渐成为民间公益慈善新的阵营。然而近年来网络慈善各类失范现象凸显，一方面，互联网的隐蔽性导致网络慈善欺诈频频出现，暴露出社会监管机制的不健全；另一方面，由此引发的道德陷阱伤害了普通民众的爱心，不利于营造网络慈善的清朗空间。网络慈善可信度的大打折扣，凸显其背后监管机制的缺位、相关制度的不规范，因此，破解网络慈善募捐面临的困境，推动我国慈善事业加快迈向更加成熟定型、更加高效透明的发展阶段，不仅是提高政府公信力的路径，更是走向共同富裕所需要的结果。

关键词：网络慈善；监管机制；公益慈善

中图分类号：C913.7       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）14-0146-03

引言

互联网的普及、网民数量的剧增促使以网络为特征的新社会结构产生，为新型捐助方式即网络慈善的发展提供了平台。与此同时，就对个人的潜在影响而言，社会资源无论在量上还是质上都要超过个人资源[2]。从2008年汶川地震，再到2020年抗疫的总体战、阻击战中，网络慈善以其不受地域限制的优点，在全国人民同舟共济、患难与共之际发挥了不容小觑的作用，在我國公益慈善的发展道路上占有一席之地。后疫情时期，新时代中国特色社会主义慈善事业在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位和作用更为凸显。“十四五”规划提出，要促进慈善事业发展，规范发展网络慈善平台，明确指出发展网络慈善的重要性。如今，网络慈善已成为慈善事业的一种常态，与传统慈善相比，网络慈善提升了公益参与的透明度、便捷性和可及性，网络公益活动形式多样化、场景多元化，显著扩大了社会慈善范围，弥补了法定社会保障的不足。然而现实中，网络慈善存在许多灰色地带，欺诈和违反公共慈善道德的捐赠行为屡见不鲜，不仅打击了公众的热情，也损害了网络慈善的公信力。在媒体渲染及舆论影响下，公众也不适当地将监管责任归结于网络慈善平台，各监管方权责不一、监管作用分散、相关配套措施不完善，造成具体责任不明晰，必然会使得网络慈善乏善可陈。因此，当前仍需做好制度的顶层设计，通过梳理清楚网络慈善的传播风险及潜在隐患，完善政策和支持措施，明确和分清网络慈善各主客体的监管责任，健全监管联动机制，优化网络慈善的生态结构。

一、网络慈善监管现状

改革开放以来我国公益慈善的发展主要是在国家的引导和规制下进行的，高歌猛进的网络慈善在其发展壮大的过程中暴露出其监管机制的缺陷。当前的相关法制规定已无法与日新月异的网络慈善同步，因此，除了政府作为主要的监管主体，亦须重视社会监管能力，扩大社会监管范围。

（一）网络慈善法律监管体系不健全

网络慈善弥补了传统慈善在传播速度、传播广度等方面的缺陷，逐渐得到了全社会的肯定。但是，目前尚未形成完善的网络慈善监管体系，部分网络慈善募捐活动存在一定监管盲区，对于诈捐、骗捐等事件无法通过具体详致的法律条文进行一一判定。2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》正式颁布。这部中国慈善领域里程碑式的法律，将对慈善事业展开进一步的法律规制[3]。然而，该法律的落地实施面临着不少问题与困惑，比如伤害网络公民爱心的事件时有发生，却又无法在《慈善法》中找到明确规定。在人人慈善的时代，修改完善相关法条依旧进展缓慢。社会需要“众人拾柴火焰高”的慈善，更需要反思其法律体系的背后暴露的问题，缺乏关于网络慈善募捐在线筹款应该如何运作的规则，现行法律未对个人网络求助方面进行规制，公民慈善的主体资格受限[4]。事实上，因主体受限而引发的一系列网络慈善争议做到案例不在少数，而相应的法律却不能做到条条有章可循，件件落到实处。此外，由于缺乏明确的法律规范和政策，网络慈善平台的监管所产生的冲突也受到限制。如上所述，《慈善法》明确区分了“慈善募捐”与“个人求助”，因此，在所有 “诈捐”“骗捐”案件中，总会有专家以“个人求助”不是募捐从而不属于《慈善法》管辖范围的理由给予解释[4]。网络慈善平台的目的是促进公益的实现，达到互帮互助。而目前募捐平台的片面自省在法律制度之外，仅靠公民个人的道德自律亦不能夯实其合法性基础，如若做不到有法可依、有据可循，将会打击公众的公益热情，最终导致道德冷漠，引发信任危机。

（二）网络慈善监管缺乏合力

网络慈善的良性发展，既植根于广大人民群众的道德情感，又以政府监管主体和社会监督客体实际践行维护，以此形成了多元化监督机制。网络慈善募捐平台上鱼龙混杂，而平台自我监管又相对缺乏专业性，社会监管又薄弱目前除了政府的法律监管，个人、媒体、舆论监督也在网络慈善监管中发挥不可或缺的作用。由于网络的隐蔽性与特殊性，网络慈善组织的影响力因网络媒体的快速传播将大大提高，拉近了公众之间的沟通和互动。然而媒体监督作用有限，尽管一定程度上决定了信息的流量与流向，但若出现扭曲不实的募捐信息，一经媒体稍加“润色”，为博人眼球，铺天盖地的不实消息席卷而来，将会导致不可估量的后果。网络慈善平台不仅是传播募捐信息的重要渠道，也是联系受捐者与捐赠者的重要路径，捐赠者有权通过网络募捐平台对所捐赠款项进行合理监督，如果监管不到位，将会引发舆论监督的不理性事件，使直接募捐项目的后续正常发展更加困难甚至停滞。当下政府对慈善网络的治理和监督主要集中在互联网募捐信息平台监管者身份上，在方向指引者、规则制定者、政策支持者和环境营造者的角色责任方面体现不够[5]。权责不清、交叉监管、执行不力等问题已然成为各监管主客体面临的难点盲点痛点，若无法有的放矢、协同合作，将造成监管效能低下，继而不利于网络慈善生态的良性发展。

（三）网络慈善公信力不足

目前，由于网络慈善平台透明度不足、公示信息不够公开规范，不仅导致通过网络慈善平台募集的资金流向不透明，更是直接引发网络慈善公信力危机。曾有“郭美美事件”、“格桑花事件“舆论哗然，诸如此类事件直接置网络慈善于道德洼地，触动公众的神经，网络慈善生命力受到严重损害。一方面，网络慈善平台因其准入门槛低，无论是否有真实需求，皆可通过平台发布信息，导致各种募捐信息良莠不齐，一旦监管不到位，便极易形成虚假不实的风气。善款具体使用的透明度不足也常被公众诟病，某些网络慈善平台既未给出善款的具体使用说明，也未建立善款使用的反馈机制。更有甚者，以“统筹使用”来回应公众质疑，其中真假虚实无法窥知。另一方面，网络慈善募捐的目的性不纯也会导致网络慈善公信力不足。例如，曾经在网上轰轰烈烈的罗尔“卖文救女”事件，与事实不相符合的现实给了捐赠者沉重一击。这一事件不仅违反了筹款的实事求是原则，更是使得整个网络慈善受到信任危机，以至于当遇上真实求助事件时，被透支的信任能否再次伸出援手也就不得而知了。此类种种道德危机事件不仅会破坏公众对网络慈善平台的信任，间接影响政府的形象，进而损害网络慈善政策的实施，由此引发的蝴蝶效应更是对整个网络慈善生态造成了伤害，不利于维护网络慈善公益的清朗空间。

二、网络慈善监管乏力原因分析

网络慈善募捐中，一个稳定、持久的监管体系，不仅有完备明晰的政府法律监管条文，还必须有成熟的社会监管。然而，无论是哪一种监管都存在着许多制约因素，相关法律针对性不强，捐赠者缺乏监督意识，媒体监督具有短暂性，舆论监督存在不理性等原因都将导致网络慈善监管乏力。

（一）相关法律制度针对性不强

我国在网络慈善平台监管方面取得了一定的成绩，但由于网络慈善发展迅速，且《慈善法》推行较晚，其效度和限度存在明显的局限性，且当涉及现实生活中的真实案例时各界尚未达成完全共识。我国慈善事业的健康发展。离不开《慈善法》的及时性、针对性及可操作性。当前《慈善法》采用了专章的形式对各行为进行了系统又较有条理的规定，但也存在模糊不清、重复立法的问题。目前来看，既要又快又好，又要稳中求进，可谓道阻且长。此外，已有的地方性法规的效力层级低且地域性特点较为突出，造成慈善法律规范的普及难度，从而不利于对我国慈善事业进行全面系统的调整与规划，进而制约慈善行业的全面发展[6]。特别是涉及个人求助与网络募捐相关问题的纠纷，针对我国的实际情况还有待商榷。相较于国外而言，例如美国基于宪法对公民言论自由和表达自由等基本权利的认可，对公民慈善予以保护[4]，当慈善自由有了法律强有力的保障，建立在法治基础上权利与义务的良性互动就变得更加有意义。

（二）网络慈善多元监管不到位

目前来看，网络慈善虽是政府法律监管、平台自我监管、社会监管为一体的监管系统，但实际操作中，囿于种种原因，譬如监管不全面、不成熟等问题制约了网络慈善健康的发展。一方面，政府相关部门、新媒体、慈善组织、捐赠者、受赠者没有切实针对的法律来实现对平台的良好监督，我国目前的法律法规仅是对公益慈善领域进行了整体的规范，而粗线条的规定容易导致权责不清、权责不一、部门之间缺乏协调；另一方面，随着网络慈善募捐的快速发展，平台自身不够规范，一些所谓的慈善机构打着“公益慈善”的幌子公开进行网络欺诈，消磨了捐赠者的耐心，暴露出监管机制的漏洞。这些网络募捐项目的筹款活动在法律边缘来回试探，不断将信任危机推至风口浪尖，引发公众关注。此外，由于每个网络慈善平台都是独立运作的，信息鸿沟无法消弭，仅靠个人自律无异于是在用监管漏洞考验人性。若平台放任不管，缺乏明确的理念与坚定的使命，不仅其公共性和慈善性容易变味，而且网络慈善的系统性发展也会放缓。

（三）网络慈善平台运作不规范

各类富有争议的网络筹款事件表明，筹款信息的真实性问题至今依旧是网络慈善平台难以逾越的障碍，除了法律无明文规定求助者须提供哪些相关证明或提供平台相关的核实途径，网络慈善平台自身运作的不规范使得“有心之人”投机取巧，消费了公众的爱心。网络款项筹集的资金流向对捐赠者及受赠者来说是一个首要关注的問题。目前网络慈善平台运作存在瓶颈，网上筹款的资金流向不够透明、善款后续处理说明存在不足，根据《慈善法》的要求定期公开募捐项目信息的平台也屈指可数，缺乏资金使用的动态反馈机制，募捐项目的真实性也有待考量，这引起了公众的质疑和声讨。在肆意渲染的舆论发酵下，平台使命如同摆设，其存在也岌岌可危，长此以往，将不利于网络慈善的可持续发展。

三、网络慈善监管的优化路径

总体来看，网络慈善监管体系建设要实现各方通力合作、协调统筹，避免使其成为一纸空文，仍需明确各监督方责任，规范相关法律法规，优化多元主体联动监管机制。

（一）健全网络慈善法律监督体系

一方面，完善针对网络慈善的法律规定及其配套法律文件，强化法律监管能力，建立法律责任追究机制。改善网络慈善的制度环境，必须注重设立能落到实处且行之有效的具体法律法规。针对前文所述《慈善法》实施现状及所暴露的问题，必须加快相应的法律配套制度建设，尽快明晰模糊不清的法条，确立统一规范判定的标准，扫清制约和影响网络慈善发育和成长的障碍，切实加强其法律规范性。除此之外，针对诈捐、骗捐等乱象，须明文列出相关的惩罚措施，以切实保障弱势方的合法权益，为网络慈善的健康发展筑牢合法合理的根基。另一方面，依据法律法规，政府须明确监管主体的行政权力，建立联合监督机制。民政部、审计机关、电信部门以及公安机关，在监管权力上要有区别[7]。政府要设立规范网络募捐活动的规制制度，设立运营准则，以高标准严要求对募捐主体进行审核，使网络募捐活动有章可循，不负公众对慈善事业的爱心。

（二）建立多元主体监管机制

在网络慈善平台监管中，要确保建立一套落实制度执行的监督机制，既要准又要广还要严，准确把握营造良好网络慈善生态的出发点和落脚点，仔细梳理网络慈善募捐的每一个环节，严打网络欺诈行为。第一，政府要落实好掌舵人的角色，不仅要了解筹款平台监管的大方向，还要在政策、技术、税收等方面鼓励平台的良性发展。在微观层面，须明确政府监管的关键信息节点，分析网络信息公开与政府监管的协同作用机制，适时界定和调整监管职责，从而提高政府监管的水平。第二，实施智能监管，引入云计算、区块链等互联网技术，开发建设捐赠、捐助和受赠、受助双方资料采集和保送平台，提高信息审核效率，增强网络慈善捐赠的针对性和实际效果，助推慈善活动的质量变革。第三，重视社会监管能力，为社会大众搭建监督平台，建立和开放网上监督举报平台，实行阳光慈善捐赠；提升捐赠者的监管意识，树立网络慈善募捐平台的社会公德和责任感。

（三）规范网络慈善平台运营方式

官方平台的自我监管作为网络慈善募捐的第一道程序，要规范运营方式。提升自我监管能力是网络慈善平台长久发展的基础，在追求注册用户数量的同时也应追求质量，审慎筛选募捐项目，将真实性落到实处。一方面，重视完善网络慈善募捐的反馈制度。反馈制度对个人求助有非常重要的意义，可以辅助建立求助者与捐赠者之间的沟通桥梁，消除对个人求助项目的不信任感。因此，建立定期的、大额消费的回馈制度势在必行[8]。通过对募捐资金的有效性进行反馈，网络慈善工作的效果特别是其反馈的深层影响便是最有说服力的动员理由，以此获取社会公众对网络慈善事业的支持，培育滋养良好的网络慈善募捐净土。另一方面，保证慈善信息披露的完整性、及时性与准确性。依《慈善法》规定，慈善项目应至少每三个月公开一次项目的实施情况。慈善信息公开内容不应流于形式，要落到实处，不仅要将捐赠信息、财务信息、活动信息等公众普遍关心的基本信息进行彻底公开，还要做好募捐项目效益的控制与评估。在问责意识迅速提升的信息时代，恪守红线，加快网络慈善组织透明度建设，规范网络慈善平台运营方式，将会为我国慈善事业注入一股健康、有力的道德力量。

参考文献：

[1]   舒迪.二十大报告为慈善事业发展指明了方向与路径[N].人民政协报，2022-11-08（009）.

[2]   汪国华，张晓光.中国网络慈善运作模式比较研究[J].社会科学研究，2014（3）：104-110.

[3]   赵立勇.浅析互聯网时代下的网络募捐监管问题[J].法制与社会，2018（32）：180-181.

[4]   刘丹.微公益时代的公民慈善及其实践模式研究[M].北京：中国社会科学出版社，2022.

[5]   谢琼.中国网络慈善的创新价值与未来发展[J].社会保障评论，2022（3）：135-147.

[6]   陈梦虎，曹海娟.“互联网+”背景下网络慈善发展存在的问题及对策[J].产业与科技论坛，2021（3）：16-17.

[7]   崔蓥.网络募捐的政府监管问题研究[D].长春：吉林财经大学，2021.

[8]   袁少杰.网络募捐法律制度缺位与完善研究[D].大连：东北财经大学，2016.

[责任编辑   兴   华]