城市社区托育服务建设的契机、挑战及思考

聂秋月

摘   要：2021年全面三孩政策出台，这标志着我国生育政策的又一次重大改革，其中婴幼儿的托育服务作为最重要的配套支持措施项目之一，再一次获得了关注。社区托育服务是托育公共服务的重要载体和基本落脚点，在托育服务中有着举足轻重的作用，成为全国很多城市开展托育服务的优先选择。上海市作为较早开始试点的城市，在托育服务中进行了有益的探索和实践。基于此，以上海市为例，探讨上海市开展社区托育服务的契机与挑战，并结合具体情况提出了一些思考。

关键词：三孩政策；社区托育服务；契机；挑战

中图分类号：C９１３        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）13-0058-04

一、研究背景

近年来婴幼儿的托育服务成了重点关注的话题，“幼有所育”成了婴幼儿家庭的广泛诉求，党将其写入了十九大报告中，并把它作为增进民生福祉的重要抓手。2019年5月，国务院办公厅颁布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下文简称《指导意见》），其中明确提出应该加大社区层面婴幼儿照护服务的支持力度，这一政策是我国社区托育兴起的标志之一[1]。2021年5月31日，中共中央政治局审议通过了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下文简称《决定》），《决定》旨在通过优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，来促进人口结构的改善、人力资源禀赋的保持及缓和生育率下降的趋势，其中社区托育作为三孩生育的重要配套支持措施受到了空前的重视[2]。社区是社会治理的基本单位和日常生活的基本场所，同时它也是公共服务的平台，社区的独特性质决定了其成为就近提供便捷的养老及托育等公共服务的重要载体。因此，社区托育服务的重要性不容忽视。

目前许多城市开展了托育服务的实践探索，还将社区托育服务作为优先选择，上海市作为较早进行托育服务试点的城市之一，对社区托育服务有着一定的探索，本文通过分析上海市当前社区托育服务建设的契机与挑战而提出了关于建设社区托育服务的思考，旨在为促进上海市社区托育服务的完善提供一个可行路径，在一定意义上也为其他城市社区托育服务的建设提供一些参考。

二、上海市社区托育服务建设的契机

上海市社区托育服务建设顺应了建设发展托育服务的潮流，也符合人们对于托育服务的渴求，除此之外，上海市强大的人力、物力和财力基础是社区托育服务建设强大的保障。上海市的社区托育服务建设可谓是“天时地利人和”。

（一）顺应了托育服务建设的潮流

1.政策倾向。社区是社会治理的基本单元，也是日常生活的基本场所，它作为公共服务的平台成为就近提供便捷的养老、托育等公共服务的重要载体。自党的十九大以来，我国就开始了“幼有所育”的探索与实践。2019年国务院在《指导意见》中明确指出要加大社区方面的婴幼儿照护支持力度。2021年5月，中共中央政治局审议通过的《决定》中甚至还对社区托育建设的细节进行了阐述，指出要建设社区托育服务，加强社区托育服务设施建设，完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施。当前许多城市也将社区托育服务作为托育公共服务的优先选择，其中上海市政府还印发了《上海市托育服务三年行动计划（2020—2022年）》（下文简称《行动计划（2020—2022年）》），《行动计划（2020—2022年）》还明确指出要充分发挥社区服务功能，整合社区综合资源，打造15分钟社区托育服务圈[3]。

2.实践倾向。当前社区托育服务作为托育公共服务的重要落脚点得到了许多国家和地区的认可。国外社区托育建设历史深远，目前已经呈现出保育、教育一体化的态势。在刘丽伟和修钰颖的研究中可知美国地方政府的多数婴幼儿照护的具体实施都是在社区范围内进行的，它们的服务体系层现出因地制宜的特点，并且其财政支出也是灵活多样的，除此之外，托育服务对象覆盖也较为全面[4]。澳大利亚的托育服务也是以社区为轴心的，它以家庭与社区的需要为切入点来提供育儿支持，政府还提出希望通过信息平台的建设来促进个人和家庭通过多种方式参与社区生活。日本则是强调了家庭、社区和学校的各环节的教育，而且目前还出现了两种以社区为基础的早期教育整合性服务机构，即“社区育儿支援中心”和“幼儿教育中心”。而在国内，香港和台湾地区是我国较早尝试社区托育服务的地区，香港的邻里支援幼儿照顾计划是社区托育服务的雏形。台湾地区的社区公共托育家园是按照小型化和社区化的托育照顾模式开展，托育服务形式更加灵活。上海在《行动计划（2020—2022年）》的指引下也开始探索社区托育服务的建设，但是相对于国外和港台地区较晚，并且还很不成熟。

3.学术研究倾向。当期国内学术界开始关注于社区托育服务的探索。杨菊华指出，“以政府为主导，以市场为主体，以社会为补充，以社区为依托，以家庭为基础”的托育服务体系应是我国托育服务业的发展思路，社区是家庭的落脚场域，因此在形成托育服务体系时，必须鼓励依托社区建立托育机构[5]。潘鸿雁在对上海市普惠性托育点的研究中指出，以社区为依托的托育服务其载体更加灵活、参与主体更加多元化、参与的形式也更多样化，因此她认为重视社区托育服务建设是非常必要的[6]。庞丽娟还指出，应该充分挖掘和支持社区举办0—3岁普惠托育服务，以满足社区内适龄儿童与家长的需求[7]。当前学者们对于社区托育服务的认识更加深刻，研究也越发具体，这为社区托育服务的建设奠定了基础。

（二）上海市具有独特的发展优势

上海市是我国经济最发达的城市之一，在全国GDP的排名中经常是第一名。由此可见，上海的财政实力是非常雄厚的，在雄厚的财力保障下，上海市的物力资源得到了有力的保障。上海市作为经济社会元素最活跃的城市之一，其经济体量、职业发展前景、薪资报酬等因素吸引了大批人才的集聚，并且上海市還强势推出了“人才强市”战略，实施了“万名海外人才集聚工程”“浦江人才计划”“诺奖大师论坛”、上海“千人计划”等外引内联的人才吸引措施，推进了人才国际化，为建设“国际人才高地”做出了巨大的努力。强大的人才储备对社区托育服务建设有着积极的促进作用。

（三）市民对社区托育服务需求强烈

当今社会中，“双职工”家庭越来越多，家庭中父母工作忙、工作压力大成为普遍现象，再加上延迟退休政策导致长辈无法照料孙辈及隔代抚养的矛盾激化，育儿家庭中对于3岁以下幼儿的照护成为其“最大的烦恼”。在救助儿童会公布的《上海市0—3岁婴幼儿照护服务现状分析研究报告》数据可以看出，截至2019年底，上海市0—3岁婴幼儿数量约为60万人，但是3岁以下婴幼儿的入托率仅为19.8%，而在未入托的家庭中94%的家长对于托育服务机构的期望是在居住社区或者邻近社区附近。由此可见，社区托育已成为家长们美好愿景，社区層面的托育服务建设逐渐成为当前托育服务最重要的落脚点。

三、上海市社区托育服务建设的挑战

自2019年以来，我国正式启动了3岁以下婴幼儿的照护服务，全国各地省市、地级市正陆续出台具有本地特色和要求的托育政策，托育服务的政策开始呈现“井喷”现象，整个托育行业也正在迈向规范化和标准化，因此2019年也被称为“托育元年”。上海市在《行动计划（2020—2022年）》及《决定》的指引下有条不紊地开展着社区托育服务建设，当前已经开始有了一些成果，其侧重点也越发细化。但需要注意的是，上海市社区托育服务仍然存在着供需不匹配、托育服务人才储备不足且可持续发展潜力不足等问题。

（一）供需不匹配

1.供需数量不匹配。2016年国家卫计委家庭司开展了“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”，调查结果显示，我国城市中3岁以下婴幼儿入托率为4.1%，远低于发达国家50%的入托率，可见我国的婴幼儿的托育还存在着很大的上升空间。在2019年救助儿童会为了精准定位婴幼儿托育的需求及提供有针对性的儿童早期发展服务，而对上海市婴幼儿照护服务相关政策、服务利用和供给现况及其影响因素进行了深入的研究和分析，在其公布的《上海市0—3岁婴幼儿照护服务现状分析研究报告》（下称《研究报告》）中可知，截至2019年年底，上海市0—3岁婴幼儿数量约为60万人，全市可提供托育服务的机构近700家，各类托育机构共提供托额仅2.9万个，3岁以下婴幼儿的入托率仅为19.8%。上海市的托育服务相对全国平均入托水平有了很大的进步，但是却仍然存在很大的缺口。《研究报告》还对未入托家庭托育服务的倾向性做了调查，数据显示，在未入托的家庭中94%的家长对于托育服务机构的期望是在居住社区或者邻近社区附近，由此可见社区托育服务现已逐渐成为“刚需”，目前社区托育服务供需数量还存在很大的鸿沟。

2.供需内容不匹配。当前政府对于托育服务的定位为民生项目，主要是为具有托育刚需的家庭提供服务，这些家庭通常为双职工家庭或者无法承担托育支出的低收入家庭，其起到的是兜底的作用，因此对于托育的内容定位较低，主要是以生活照料为主。但是当前家长们对于托育服务的期待却不仅限于日常生活的照料，而是期待更多的早教内容。根据《研究报告》对上海市的调研可知，当前家庭对于幼儿的早期教育需求非常旺盛。调查显示，98.41%的家长都希望孩子能够得到早期教育方面的专业指导，而45.42%的家长对于科学照护孩子的专业化指导非常渴求。除此之外，潘鸿雁对上海市普惠性托育点的托育内容调研中也同样显示出家长们不满足于单纯的保育，而更倾向于能够获取更多的早教内容[6]。

（二）托育服务人才储备不足

1.托育服务人才短缺。托育服务面向的是0—3岁“最柔软的群体”，这类群体在以往总是被默认为是家庭权责，很少有人寻求家庭以外的区域进行婴幼儿的照护，这也直接导致了市场上对这类群体服务意识的薄弱，对其关注度不高。但是随着双职工家庭的增加和退休年龄的延迟，婴幼儿的养育成了家庭中的难题，因此他们开始寄希望于托育服务机构来缓解托育焦虑。但是托育服务机构往往存在滞后性，它们的工作重心仍然还是偏向于3岁以上儿童群体，相对忽视了0—3岁婴幼儿群体，在这样的背景下导致了0—3岁服务人员队伍的严重短缺。

2.托育服务人才整体素质欠佳。当前托育机构的从业人员大多是由家政服务队伍转制而来的，这类从业人员的普遍特征是服务经验丰富，但年龄偏大且学历较低。学历水平和专业知识的欠缺难以保障和提高托育服务的质量。托育机构有着少量的具有专业知识能力的从业人员，他们大多是由持有幼儿教师资格证的幼教专业毕业生，但是总体看来，专业化的托育服务供给还正处于起步阶段，面对公共和社会化组织供给的扩大，在短期内会对托育服务人员形成巨大需求，当前具有良好技能和经验的从业人员规模远远不能满足市场需求。

（三）可持续发展潜力不足

1.资金投入的可持续性不足。上海市社区托育服务建设的目标是普惠、安全、优质，这就意味着其特点是标准高、要求严且投入大，在建设中过程面临着巨大的前期资金投入压力。但无论是硬件设备设施还是软件投入基本上都是依靠街道的公共财政支出来承担，街道的前期投入压力巨大，因此在后续的托育服务建设中很难提高服务的水平，加上当前政府提出普惠性的托育服务后，对于托育点的定价有着严格的限制，这使得社区托育服务很难维持生存的基本价格，而且前期投入过高、后续的补贴不足很容易影响低收益下的社区托育服务经营主体积极性，继而为可持续性发展带来压力。

2.人才队伍的可持续发展潜力不足。薪资水平及职业晋升是影响人才可持续发展的重要因素。根据统计可知，当前上海市幼师的平均月薪为4 500元，其中托育服务行业中的保育人员平均薪酬又普遍低于幼师，他们不属于严格的教育系统人员，因此这类群体的薪酬也得不到政府的财政补贴。而且在普惠性质的影响下，托育收费受到了严格的限制，加上政府财政补贴不足，其整体从业人员的薪资水平更加不容乐观。由于这类群体没有教师编制，因此也不能够参与职称评定，其职业的晋升通道暂无。人才队伍的可持续发展受制于这两方面因素的打压，从而造成离职率和流动率过高，这也导致了人才队伍的不稳定及社区托育服务发展的不可持续性。

四、完善上海市社区托育服务的思考

（一）精准识别家庭托育需求，提高社区托育供给能力

1.考察家庭托育服务需求特点。当前“育儿难”“育儿贵”及“育儿优”成为家庭托育的三大挑战[8]。开展高效托育服务的前提在于如何精准识别家庭的异质性要求。可通过访谈法和问卷调查法的方式来整理归纳家长托育服务的具体需求，这两种方式可以广泛获得婴幼儿家庭托育服务的内容信息，为了解其需求现状提供了媒介。在调查中可根据杨菊华提出的“5W”原则为主线来进行调查，即婴幼儿家庭中的服务对象集中在哪个阶段（即：为谁服务whom）？其所倾向的服务提供主体是什么（即：谁来服务who）？家庭所需服务的核心内容是什么（即：服务什么what）？家庭所倾向于哪种服务的提供方式（即：怎么服务when）？和家庭的服务的提供场域倾向是什么样的（即：何处服务where）[9]？

2.提高社区托育供给能力。社区是各类性质托育机构的主要落脚点，也是服务的直接提供者[10]。它在托育服务中有着举足轻重的作用，为了满足婴幼儿家庭的托育需求，社区托育必须加强其自身供给能力的建设。首先，政府应该鼓励社区利用其场域开展托育服务，积极开展家门口托育服务，完善15分钟社区托育圈的建设；其次是社区应该加强与家长的沟通，动态把握其托育需求，并将其需求作为行动指南，提供多种形式的育儿服务；再次是社区可采用PPP的经营模式，加强与市场上的托育服务机构的合作，一方面社区能够保持着自身的独立性，另一方面社区又能够提高其专业化水平。除此之外，社区还应该与多部门形成良好的互动关系，不断整合社区的托育服务资源。

（二）加强托育服务人才建设

人才是推动行业发展的原始动力，我国托育事业的发展必须依靠高层次技能型托育人才[11]。当前托育服务人才还很短缺，其整体素质也有待提高，因此当前最紧迫的事情在于如何去发掘和培育人才。

托育是教育的一种形式，师资是其核心竞争力，换句话说，加强社区托育服务人才建设也就意味着社区托育师资力量的提升。首先是要加强人才储备，人才资源是开展社区托育的底气，通过依托高校开设托育或者早期教育专业是人才储备最重要的方式之一。除此之外，还可以发展社会化托育人才的建设以提高其储备，可鼓励有条件的学校或者机构来提供保育相关的专业技能培训，以提高社会化托育水平[12]；其次是要切实提高托育人才的专业化素质，由于早教专业兴起较晚，其专业基础薄弱，因此应该将重点放在实践上，以实践来弥补专业基础的不足，高校可以与社区形成合作，通过实习或者公益及半公益的形式推动学生深入社区，使其在校学习期间就能够积累相关托育经验；最后是要保障托育服务的质量，社区引进人才不能够唯学历论，也不可以唯经验论，而是考虑人才的综合素质。同时，为了保证人才质量，还要不断开展职后培训。

（三）探索可持续发展道路

1.鼓励多元主体共同参与。当前街道在社区托育服务的前期投入压力巨大，并且后续的补贴不足，这将会导致社区托育服务的经营主体积极性不高，从而引发可持续性危机。家庭永远是婴幼儿抚育的主力，而社区托育服务则是家庭服务功能不足而提供的补充性服务，婴幼儿的养育不仅仅是家庭的全部责任，它也是社会问题，社会力量的加入能够为社区托育的发展注入新的活力，同时还能够减轻政府的负担。政府可通过多种方式来降低托育机构的运营成本，例如提供场地、减免租金、税费优惠、财政补助等。除此之外，政府还可以采取公建民营、民办公助、公办民助等方式多渠道增加供给，鼓励民营资本、社会力量参与社区托育服务，增加社区托育服务机构的供给。

2.完善薪酬及晋升体系。构建完善的托育服务行业薪酬体系和晋升制度是该行业可持续发展的重要方式。托育服务从业人员的离职率和流动率高，归根结底是因为其职业发展前景不明朗及薪资水平低，而福利待遇低及缺乏社会保障也是托育行业留不住人才的关键因素之一。为保证行业的可持续发展，有关部门应该尽快制定托育服务行业的最低工资标准，完善其薪酬体系，推动岗位晋升制度和职称评聘制度的制定与实施[13]。除此之外，托育机构还可以通过为从业人员缴纳足额的“五险一金”或采取人性化的管理方式，用情感留住人才。

参考文献：

[1]   国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见（国办发〔2019〕15号）[EB/OL].（2019-05-09）.http：//www.gov.cn/zhengce/

content/2019-05/09/content_5389983.htm

[2]   中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定[EB/OL].（2021-07-20）.http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/20/content_5626190.htm

[3]   上海市人民政府办公厅关于印发《上海市托育服务三年行动计划（2020—2022年）》的通知[EB/OL].（2020-10-27）.https：//www.shanghai.gov.cn/nw5002/20201027/7f90e9e8480143648358757cd62b46dd.html

[4]   刘丽伟，修钰颖.美国0—3岁婴幼儿照护服务体系及借鉴[J].学前教育研究，2020（12）：16-25.

[5]   楊菊华．理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学，2018（9）：89-100.

[6]   潘鸿雁.我国普惠性托育服务的发展与思考：基于上海市普惠性托育点的调查[J].福建论坛（人文社会科学版），2020（1）：178-188.

[7]   庞丽娟.发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系[J].教育研究，2021，42（3）：16-19.

[8]   张燕.城市地区0—3岁婴幼儿家长托育服务需求调查[D].金华：浙江师范大学，2019.

[9]   杨菊华.论3岁以下婴幼儿社会化托育服务中的“五W服务”[J].福建论坛（人文社会科版），2020（1）：167-177.

[10]   杨菊华.托育服务体系建设的意义、问题和路径[J].人民论坛，2021，（28）：60-64.

[11]   陈敏，李静.托育人才供给现状及改进对策[J].陕西学前师范学院学报，2021，37（7）：18-24

[12]   葛琳.0—3岁婴幼儿普惠性托育服务发展分析：以上海市为例[J].社会福利（理论版），2020（9）：34-40.

[13]   王默，洪秀敏，庞丽娟.聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议[J].教师教育研究，2015，27（3）：36-42.

[责任编辑   立   夏]