陶然：为什么要打破地方政府供地垄断

陈洋

2023年6月21日，山西太原，民众在售楼部查看商品房户型。图/视觉中国

陶然

采访开始前，经济学家陶然坦言自己有些疲惫。为了宣传他2023年出版的新书《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》（下称《人地之间》），几个月来他一直在高密度地接受媒体采访，参加各种直播分享。他把这视作学者的“本分”，“认真研究自己感兴趣的话题，把研究发现与学界、社会大众、政府部门分享。”陶然是香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。起笔时，他设想的读者是研究者和政府相关工作人员。如今，他更期望这本书能抵达一个个关心中国前途的普通人。

《人地之间》的缘起可以追溯到2003年，时任中国科学院副研究员的陶然赴浙江多个地市县调研。在浙北时，他询问一位市级土地整理中心负责人，“地方征来的土地虽然可以吸引不少制造企业，可企业向地方缴纳的所得税往往减免多年，绝大部分增值税要上交中央，地方政府拿到的比例并不高。考虑到征地补偿、基础设施建设、开发区污染治理，乃至维稳等多方面成本，好像并不划算？”

这位负责人说，“如果不搞开发区，不把制造业引进来，没有大规模的工业发展，谁来买政府出让的商住用地，谁会买那些商品房呢？”

陶然豁然开朗。他意识到，这正是地方政府大搞逐底竞争来招商引资的关键激励所在，“只有制造业发展起来了，才会带来高收入人群，后者才会在本地购买住房，并增加服务业消费，政府才可能通过垄断供应商住用地，获取高额土地出让金。”由此出发，经过多年研究，他提出了分析中国增长模式的“三二一”框架，即国企在上游部门、国有银行在金融行业、地方政府在商住用地出让上的“三领域行政性垄断”，各级政府的国际、国内“两层逐底式竞争”，以及民营企业在下游制造业的“一类市场化竞争”，并写进了《人地之间》。陶然认为，这种模式的优势与弊端导致，虽然过去25年中国取得了与日韩快速成长期相当的增长率，但在收入、财富分配、环境和劳动保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业和农村发展等方面的表现落后。

在陶然看来，要了解真实世界发生了什么，以及为什么会这样发生，不能仅从理论出发，更需要扎实的实证研究。2002年从美国芝加哥大学经济学博士毕业，陶然便扎身于基层调查，“好的研究是在实践中观察现象，提出理论假说，再用现实数据检验理论框架的解释力，并不断调整。”后来，他开始参与相关部门和地方政府关于土地、户籍、住房改革的政策讨论和制定。他主持过两项国家自然科学基金重点项目，目前正在主持一项国家社科基金重大项目，2020年和2021年连续入选全球性信息分析公司爱思唯尔发布的中国高引用学者“理论经济学”榜单。陶然认为，他们这些经历了中国转型发展过程的社会科学研究者肩负着重大责任，有一系列“实然”的问题亟待很好的回答。

撰写包括《人地之间》在内的中国转型发展“三部曲”便是他提交的其中一份答卷，三部曲致力于为中国过去70年的转型发展提供一个系统性的理解框架，并提出未来变化的可能方向和解决问题的潜在思路。

访谈中，陶然分享了他对“中国模式”、“拼经济”、地方债、房产泡沫、城中村改造等时下热门话题的看法，以及一个社会科学研究者如何看待改革的前景和自己研究的初衷。

人：人物周刊 陶：陶然

“中国模式”是存在的

人：为什么围绕“中国模式”，学界一直有诸多争议？

陶：学界不仅对“中国模式”的提法意见不一，甚至对是否存在“中国模式”都争议巨大。

那些同意中国政府在过去40多年发挥了重要作用的论者，一般倾向于认为存在“中国模式”。从“制度决定经济发展”的立论出发，部分学者热衷于探寻各种可能引发中国转型期高增长的特殊性制度安排，比如“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”等等。然而，上述理论框架既不符合实际，也是对主流制度經济学理论的误用。

主流“制度决定发展”理论指的是具有稳定性和包容性的制度，尤其是政治和经济制度，有助于国民经济实现长期繁荣。事实上，一些后发经济体完全可以利用其“后发优势”，在只学习先发国家技术和部分（市场经济）制度的情况下，实现短期乃至中长期的高增长，而要长期维持高增长则有一定难度。40多年来，中国已实现中期高增长，这正是利用后发优势学习他国技术和部分市场经济制度的产物。

“制度决定发展”理论的另一层含义在于，政策稳定性越高，经济参与各方越能形成相对稳定的预期。在我国，许多特殊性制度安排通常是对特定经济、政治环境作出的反应性政策组合，是多方博弈的结果，中央既有意愿也有能力对其不断调整。比如“财政承包制”始于1980年代，此后几乎每三年都会调整央地分配方法。每次调整后，各省固定上缴额都会提高。当这些特定的体制安排本身都不稳定时，学者贸然归因可能会漏洞百出。

市场派、自由派学者则倾向于否定存在任何意义上的“中国模式”。这种否定背后，其实是将“模式”等同于“模范”。若要这么说，“苏联模式”都不应该存在。因为不喜欢政府在经济发展中的角色而否定“中国模式”的存在、不去研究中国和作为参照系的相似国家经济体制的异同，是一种学术偷懒。

总之，关于“中国模式”的争论多少都存在着以先验价值判断，甚至是意识形态站队决定立场的问题。正确的态度是把“模式”当作一个中性词，先“实然”地分析特定初始条件和关键历史节点间的互动如何诱发特定的转型路径和发展模式，再仔细辨析其背后的结构性机制和偶然性因素。

人：你怎么定义“中国模式”？

陶：我认为转型发展的“中国模式”这个概念是成立的，且存在多个“中国模式”。不同时期的“中国模式”对应的参照系在变化，但前后具有延续性。

首先是“计划经济的中国模式”，该模式与苏联计划经济模式非常类似、但因两国资源禀赋和政经互动模式不同而相互区别。1970年代末到1990年代中，中国面临和苏联、东欧国家在相应阶段遭遇过的相似挑战。但无论是转轨路径还是增长绩效，中国都呈现出重大差别，这一阶段出现的是“经济转型的中国模式”。从1990年代中期到现在，又逐步演化出了一个与传统“东亚发展型经济体 ”有诸多相似，但仍存在多方面结构性差别的“经济增长的中国模式”。

“不要用太古老的东西诠释当下”

人：一些观点会从深厚的政治文化土壤角度来解释踏上某条道路或某种模式的必然性。

陶：这个世界上没有任何事件是必然的。政治文化土壤会对某种模式的产生施加一定的影响，但这里的“政治文化土壤”究竟是中国古代还是近现代的土壤，难以评估。我不太倾向于用太古老的东西诠释当下。

此外，即便是过去70年，中国的政治、经济发展路径也出现了多次转向。比如1972年因为苏联的压力，中美关系缓和。在国际军事压力减缓的同时，央管国有企业大规模下放。地方政府掌握了更多资源，为增加消费品生产创造了条件。也是那时起，中国从主要关注“大炮”逐步转向更多生产“黄油”，即将部分机械装备、能源、原材料等重工业中间产品从为军工制造服务，转向为消费品生产服务，尤其是农业生产实现了一定的增长。这种转变为1978年后的市场化改革创造了条件。

2023年6月29日，广东深圳，福田下沙城中村。图/视觉中国

“中国经济模式本质上是‘苏南模式扩展版”

人：在你看来，为什么是“苏南模式”，而不是“温州模式”或“珠三角模式”，会成为“中国模式”的主流？

陶：中国经济模式本质上是“苏南模式”的扩展版，苏南地区启动的工业化模式在很多其他地方被复制。“苏南模式”本身也在不断演化。1980年代，中国开始从计划经济转向市场经济。随着战略目标从“大炮”转向“黄油”，江苏南部的地方政府抓住机会，努力发展日用和工业消费品生产为主导的乡镇企业。当时，政府虽在一定程度上放开了个体户经营，但私营企业多少仍是禁忌。

而同一时期，温州等少数地区开始出现“戴红帽子”“借红帽子”的私营企业，也就是把企业登记成乡镇企业，或是挂靠在乡镇企业下，作为子公司，实际股份结构是私营企业。这就是“温州模式”的雏形。

“温州模式”的出现有很特殊的历史和地方政治基础。当改革早期私营企业还是禁忌时，当地干部就愿意保护本地私营企业的发展。其他大部分地方并不具备温州这样的政治条件，自然会仿效以地方国有和集体所有企业为主导的“苏南模式”。1980年代，“苏南模式”和“温州模式”都发展得不错，而前者因能得到更多信贷资源和行政支持，早期还具备一定的规模和技术优势。

1990年代早期，“苏南模式”的问题逐步暴露。随着市场上很多消费品產能过剩，制造企业利润开始缩水，地方政府倾向于为自己创办的国有企业和乡镇企业担保，从银行借钱出来支持很多亏损的企业继续运作。直到1990年代中后期积重难返，中央政策也要求停止向“僵尸”企业贷款，苏南地区大规模的破产改制就开始了。需要指出的是，1990年代早中期，“温州模式”下的民营企业虽同样因产能过剩大批倒下，但能挺过市场竞争大关的都是私营企业中的强者。所以当苏南乡镇企业大规模改制时，温州的大批私营企业恰恰迎来了真正的崛起。

也正是1990年代中后期本地企业大规模倒闭后，苏南开始学习新加坡大建工业开发区。新时期的“苏南模式”逐步建立起来，即政府主导的“自上而下”的园区工业化模式。这种模式下，地方政府会先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动包括房地产业在内的第三产业发展，最后从第三产业取得商住用地出让金和税收收益并还债。这个模式逐步扩散，也成为本世纪初以来中国工业化和城市化的主要模式。

与新时期“苏南模式”形成对比的，是1992年邓小平“南方讲话”后逐渐发展起来的“珠三角模式”。珠三角地区，地方政府相对弱势，社会以及民间力量较强，该模式的特征是“自下而上”的农村工业化。

那个时期，由于本地乡镇和国有企业大面积破产，苏南新建的工业园区需要引进新企业。很多新进驻园区的企业都是从珠三角那边“挖”过来的。在珠三角，这些企业需要按年付地租，而苏南不仅工业用地价格低廉，还会附带其他优惠条件。出于落后于苏南的担心，珠三角的一些地方政府也曾尝试将土地利用与开发权收回自己手里，但其大规模搞工业开发区的计划很难落地。因为村集体早就把地租给港商、台商办企业了，村民也会因土地利益强力抵制政府征地。

当然，“苏南模式”在全国扩张也带来了一些问题。比如基础设施过度建设，地方政府债务高涨。又比如虽然长三角和珠三角的经济同样繁荣，但后者的收入分配情况会更好，本地老百姓乃至一些打工者里都诞生了不少中小企业家。老百姓的整体富裕程度要比浙北、苏南有相似人均GDP的县市高得多。此外，珠三角的很多农民工可以住在城中村、城边村，实现一家团聚，这对于家庭维系和子女成长都很有益。而在长三角，农民工更多是单身迁移，虽然园区配套的住宿条件可能比城中村好，但牺牲了家庭团聚，这种工业化的个体代价很高。

2023年7月11日，江苏太仓港国际集装箱码头，一批新能源汽车即将通过专用框架运输方式出口。长江经济带是汽车产业的重要聚集地，汇聚了大量汽车品牌主机厂及各类汽车零部件厂商。图/新华社

“拼经济”不是蛮干一气

人：在“拼经济”背景下，2023年各地拼抢项目的竞争愈发激烈。应警惕哪些乱象？

陶：当前内需不振、外需日益萎靡，中国制造业再度处于产能严重过剩状态。这意味着除了新能源车、光伏等少数行业，大部分新增制造业投资不会产生太多回报。所以，现在各地政府的招商引资更多是在拼抢存量企业，也就是对其他地域原有企业的争夺。这种“拼抢”很容易走向零和博弈，地方政府会更进一步卷入“逐底式竞争”。

“拼经济”绝不是蛮干一气。如果部分地方打着“拼经济”的旗号要求中央政府或者银行放宽条件，继续大举借债，沿用过去那套“过度投资-大搞基建-招商引资”的方法，不仅创造不出财富，还可能为已经很脆弱的金融系统再添负累。

人：那么人口净流出城市要怎么求发展？

陶：对这些城市来说，当务之急不是如何发展，而是如何有效处理地方债务，如何有效收缩城市发展规模，停止不负责任、甚至带来更多寻租现象的过度建设。

目前很多城市的地方债务，单靠地方力量肯定还不上。如果中央不得不掏钱帮忙还债，就需要规定相应的严格条件。第一，需要地方政府把还能卖的资产全部卖掉，先偿还一部分；第二，不准债务过高的地方再上任何新项目，财政收入除了还债，只能保基本运转；第三，各级政府，包括中央政府掌握的一些垄断行业企业还有一定的资产价值，可以把其中部分环节出售，并推动民营化和市场化。这样除了能帮助地方偿还部分债务，也能加强这些垄断行业的市场竞争程度，长期拉动经济、就业、税收增长。因此，对于当前大部分人口流出地的高负债城市，首要工作应当是财政重整。

泡沫已经很大时，不要盲目刺破

人：人口流入地主要城市的房价高企，该如何推动改革？

陶：大的改革方向是要打破地方政府尤其是人口主要流入地城市政府，在住宅用地供应上的垄断。若仔细考察近年的情况，不难发现地方政府对住宅用地的垄断在持续加强。这是因为多轮次财政信贷刺激后，地方政府的大规模借贷已经积累了相当高的显性及隐性债务，其反而有更强的激励去强化对商住用地的垄断用于还债，甚至还需要继续借债来推动各类新的基建项目。

参考日本房地产泡沫形成和破裂的过程，我们可以吸取的教训是，泡沫形成早期就应当采取果断的改革措施，一旦改革缺位，泡沫吹到很大时，就不要主动刺破泡沫，否则容易“满地鸡毛”。因此在当前形势下，还是要通过良好的顶层设计来逐步地、坚决地扭转现有“土地财政”的巨大惯性。这里的“逐步”，是指改革要适度考虑既有“土地财政”格局，既不能采取过于激进的政策措施去刺破泡沫，也不能放任现有模式，按现在的惯性继续狂奔，需要通过巧妙的机制设计来引导地方逐步跳出现有的运行轨道。

我在《人地之间》中提出，上级政府在允许地方政府继续利用“征地-收储”方式提供住宅用地的同时，还应要求下级（地方）政府必须通过挖潜城市存量低效用地，来提供部分新增住宅用地。同时地方政府需要确保一定比例（如40%-60%）的住宅用地出让金会被返还给存量低效用地的业主，来调动其供地的积极性。在返还方式上，应当在一个相对大的低效用地片区内，在绝大部分业主支持的前提下，由政府出面收回整个片区的所有存量低效用地，然后依据规划将其中一定比例（如30%-40%）的工业用地转化为居住用地，剩下的工业用地经整理后升级为高效能的新兴产业用地，用于新产业的招商引资。

分析表明，这种模式可以在不太损害地方财政利益的情况下，增加城市住宅用地的供应量，同时缓解房价泡沫，在拉动经济增长的同时，兼顾政府、业主、城市购房和租房者多方的利益。

人：当改革进入深水区，该如何面对那些过去推不动的改革？

陶：我们可以参考国际和历史经验，泡沫越大，垄断力量越强，改革的阻力就越大，能推动的改革越有限。往往是当危机到来、不得不改时，改革才出现。而风险在于，此时改革要成功，不仅需要极高的经济和政治智慧，可能还需要一定的运气。

用“两个竞争加一个腾挪”推进城中村改造

人：2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。可一旦要对很多老旧小区和城中村拆除重建，如何解决拆迁难题？

陶：最关键的是如何设计合理的机制破解“钉子户难题”，实现和谐拆迁。依据我的多年调研，尤其是对珠三角拆迁中各利益相关方互动的研究，我在《人地之间》中提出了“两个竞争加一个腾挪”的策略。

假定某（特大）城市的某下辖区有20个城中村（或老旧小区）。地方政府可以明确告知这些片区的所有业主，计划未来10年逐步完成所有片区的拆建，即每年约有 2-3个片区要拆建。政府将确保业主能原地或就近回迁，且给出一个对业主非常友好、非常稳定、基本不能讨价还价的统一拆迁补偿标准，以有效稳定业主的利益预期。

在此基础上，开始推动“第一个竞争”，即各个片区作为土地供应方的竞争。通过第三方服务机构发放问卷对所有业主进行调查。在相同的补偿标准下，支持拆迁的业主数量占比最高的两三个片区会被列入当年的政府更新计划，并对其给予规划、基础设施建设乃至部分现金等奖励。这样的机制设计既能有效调动业主的积极性，也能有效抑制片区少数业主“敲竹杠”的激励。

要拆迁的片区明确后，推动“第二个竞争”，即激发不同开发商之间作为潜在土地需求方的竞争。地方政府可以让有兴趣参与更新的多个房地产开发商都提出片区更新预案，分析整合不同预案，再经业主参与征求意见后定案。之后，政府可以将定案挂上招标平台，让各开发商就缴纳地价、公共设施及配套招商目标展开竞争，最终选定开发商推动更新。

此外，为充分发挥“两个竞争”的作用，还需要引入“一个腾挪”，即在取得更新片区大部分业主支持的基础上，充分利用与更新地段连片的一般农地，或更新地段内部及附近的集体产业用地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块，先行推动（全部或部分）安置物业和融资开发建设，尽可能降低少数“钉子户”对整体更新进度的干扰，最终成功完成更新。

一个重要建议是，城中村、城边村改造过程中，针对村集体的物业补偿应尽量多安排租赁公寓补偿。目前，集体物业补偿往往安排了过多的商业和办公物业，但这些在城市里已严重过剩。在中央积极鼓励利用集体土地建设租赁住房的大背景下，如果把开发商还建的集体物业主要安排为租赁住房或长租公寓，将有利于解决外来打工者和应届毕业生的可支付租赁居住问题，也能大幅降低地方政府提供保障性住房的压力。

改革应尽量通过“做大蛋糕”实现多方共赢

人：你在研究和提出对策的过程中，如何对抗无力感？

陶：学者的主要责任是研究现实世界，并找到各种问题出现的深层原因。研究清楚了，就基本达到了学术研究的目标。在此基础上，如果还能推动一些有益于社会的改革，就算是额外奖励了，这确实不是学者做研究应该期待的事情。

参与政策改革推动的过程也是学习理解现实世界的过程。你只有真正了解各个利益群体在现有利益格局下拥有了什么，如果改革可能失去什么，你才有机会提出一个可能推得动的方案。我在书中提到的各个领域的改革方案都是在朝这个方向努力。为了让改革面临的阻力较小，尽量不去过激地触碰潜在受损者的利益，或者即便短期损害了，也安排好相应的补偿方案，尽量通过“做大蛋糕”的方式来实现多方共贏。可即便如此，也并不意味着能够达成上述条件的改革方案就能实现。改革的实际过程会更复杂。对我来说，尽力就好。