基于研究型审计思维对基层央行经济责任审计的思考

杨 晨

一、前言

研究型审计是新时代审计工作的新定位、新路径、新发展，是当前阶段摆在每个审计人员面前的新课题。近年来，基层央行经济责任审计取得了一定的发展成效，但在实施审计的过程中仍存在着一些问题。为进一步促进基层央行经济责任审计发展，本文基于研究型审计思维，对当前基层央行经济责任审计过程中存在的问题进行了探索与思考，提出了若干建议。

二、研究型审计的内涵

研究型审计是指运用研究的思维与方法开展审计项目、提升审计质量、指导审计实践的一种审计方式。审计机关在审计实务中曾提出过“课题式审计”，后来统一称为“研究型审计”。中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》，明确提出要“积极开展研究型审计”。研究型审计与其他审计方式相比，内涵更为丰富，不仅包括了对审计理论的研究，更是提出了要结合审计实践，推动审计工作的创新性发展。可以说，研究型审计不仅是现实客观的要求，更是审计理念的提升、审计工作的深入和不断提高审计质量的一种引领[1]。

正确认知研究型审计的内涵是有效开展研究型审计的前提[2]。研究型审计目前没有统一的概念，根据相关研究，主要包括三层涵义：一是将审计项目定位为一项课题，对该课题进行深入、细致地研究；二是从审计现象中归纳出一般性的规律，以此指导审计实践；三是在研究中开展审计，在审计中进行研究，研究与审计深度融合，进而促进审计工作高质量发展。概而言之，研究型审计应该成为新时代审计人员的一种工作方法、一种工作态度、一种思维习惯。

三、现阶段基层央行经济责任审计的困境与不足

经济责任审计是在我国特有的治理体系背景下产生并发展起来的，在规范领导干部对公共权力的使用与管理方面发挥了重要的监督作用[3]。结合研究型审计思维及审计实践，现阶段基层央行在开展经济责任审计的过程中仍然存在着一些需要改进的地方。

（一）审计定位存在偏差，与专项审计区别不明显

经济责任审计是对“人”的审计，审计对象是作为“关键少数”的领导干部，审计重点是关注领导干部行为的合法合规性、权责一致性、主观能动性等，以客观、公正的方式评价领导干部“履职尽责、担当作为”的履职成效。但近年来，经济责任审计却暴露出一些问题，其更像是对领导干部所在单位进行预算管理、依法行政、安全保卫、货币发行等专项审计的集合，其比任何一项专项审计所包括的审计业务范围都全面，导致重点不够突出、定位不够清晰。

（二）审计内容与审计对象的职责联系不够紧密

在审计工作中，审计人员习惯于从某项业务是否规范的角度去实施审计监督，审计发现多为操作性问题或表象问题，并没有深入思考具体业务中审计对象应该做什么，导致经济责任审计报告缺乏总体概念、问题较为零碎、一些性质比较严重的问题在定责时却缺乏与领导干部责任关联的依据。如何做好个别问题与整体工作成绩之间的区分，如何看待问题性质的“大”与“小”、与领导干部关系的“远”与“近”，这些问题需要审计人员在经济责任审计理论与实践中进一步突破。

（三）审计评价客观性不足

从当前的审计实践来看，经济责任审计评价大多是定性的，定量评价几乎没有，或者很少。在此情况下，审计组织的评价会有失客观、公正。如经常会遇到这样的情形：审计人员列举了几笔应由审计对象审批而实际未审批的大额财务支出，就作出了“大额财务支出审批制度执行不严格”的评价。但如此评价遗漏了很多要素，难免有时会出现以偏概全，如审计期内应该由审计对象审批的大额财务支出有多少笔，累计审批多少笔，应审批而未审批的比例有多少等。

（四）经济责任审计队伍建设仍有待加强

2022 年，总行经济责任审计方案进行重大调整，增添了外汇管理相关审计内容，审计内容大范围扩展。但基层央行内审部门以往较少对外汇管理业务进行检查，缺少外汇专业审计人员，大多数审计人员未接触过外汇管理业务。虽然各级内审部门采取与外汇部门同时进行进场检查的方式，暂时解决专业审计人员不足的情况，但受制于基层央行外汇部门自身工作限制，其难以长时间、大范围、高质量保障与审计部门的联合检查，必将在一定程度上降低审计工作质量。

四、基于研究型思维完善经济责任审计的建议

（一）研究的定位：把握经济责任审计目标

运用研究型思维开展经济责任审计，应明确研究的定位，即把握经济责任审计的目标。实施领导干部经济责任审计，应将“服务于本行党委对领导干部的管理”作为工作目标，用该目标引导经济责任审计发挥监督、评价、建议三大职能。紧密围绕基层央行工作实际，统筹实施非现场审计与现场审计两种审计方式，以“应审尽审、凡审必严”为原则，实现审计内容全覆盖。创新定量与定性相结合的审计方式，客观、公正地评价领导干部履职尽责成效，针对审计发现，区分问题性质，及时提出相关的责任追究建议，强化审计成果运用，实现“审”与“用”的有效结合[4]。

（二）研究的重点：分析审计发现的问题

开展经济责任审计，需要充分发挥审计的职能作用，而这一作用发挥的过程，即发现问题、研究问题的过程。审计人员应提升分析研究问题的能力，聚焦基层央行业务重点领域，盯住关键环节，将有关审计发现进行归纳、综合、分析、判断，透过现象看本质。坚持把审计发现问题背后的体制、机制、制度性问题作为研究的重点，对领导干部履行岗位经济职责的优与劣、功与过、是与非进行全面、客观、深入的评价。准确界定领导干部应当承担的直接责任或领导责任，并根据责任认定情况，对症下药，提出有利于克服弊端、改善管理、增加价值的意见建议，推动问题整改。

（三）研究的方式：完善非现场和现场审计模式

审计的模式，即研究的方式。完善非现场和现场审计模式，将促进审计成效的提升。一是充分利用信息化手段，创新非现场审计。非现场审计打破了传统审计模式“点对点”的审计思维，更加注重全局性和宏观性[5]。做好经济责任审计，需获取大量、真实、全面、最新的调查数据，推动审计过程和审计结果更加客观。审计人员可利用数据分析开展非现场审计，对数据开展综合比较、预测分析等工作，对整个审计工作过程、重要环节形成预判。二是审计现场实施阶段是审计人员发现问题、碰到难题最多的环节。审计人员应从“量”和“质”两个方面做好审计实施，丰富知识结构、专业范围，特别是在当前重大政策贯彻落实、外汇管理等方面审计任务日趋繁重的形势下，更是需要与审计需求同频共振，运用专业的判断标准确定审计证据的可靠性和相关性，提升审计实效。审计组可建立集体研究机制，以召开审计专题研讨会和阶段工作交流会的方式，动态介入审计实施过程，对疑难杂症问题专题研究、共同商议，确保审计查出问题“事实清、证据实、定性准”。

（四）研究的关键：梳理领导干部责任清单

运用研究型思维开展经济责任审计，需要明晰研究的关键。在经济责任审计中，不管是审计监督，还是实施审计评价与建议职能，都应理清审计对象的责任清单。否则，就会出现审计内容与审计对象履职联系不够紧密、审计评价不够客观等问题。以××市中支下辖县支行为例，尝试理清县支行行长的责任清单，初步统计有18 项（详见表1）。通过将责任清单与经济责任审计方案内容的有机结合，可以全面、客观地反映审计对象的日常履职情况，为实施有效评价和研究奠定了基础。

表1 县支行行长直接责任清单

（五）研究的层级：建立定量与定性相结合的审计评级体系

在审计工作中，审计人员应遵照相关性、可行性、可比性以及成本效益性原则，合理选择定量评价与定性评价方式，提高经济责任审计水平，保障审计工作的公平公正性[6]。例如，对内控情况、财务情况、问题整改情况等较为容易进行量化评价的事项，可先统计总体业务量或抽查业务量，然后核实规范办理多少笔，并计算未规范办理业务的比例。进而，根据未规范办理的比例高低，设定评价等级，以此评价审计对象的履职成效。这种定量与定性相结合、逐步推进、分层分级的综合评价方式，也是开展研究型审计的着眼点和关注点。

（六）研究的要素：创新经济责任审计的“地域特色”

经济责任审计应充分体现领导干部所在地域的特点，防止审计报告和评价如出一辙。在审计中，既要结合领导干部任期内贯彻落实上级战略部署的情况，又要关注该地域特有的政策任务落实情况，这是区分不同领导干部、不同区域的重要标准，也是评价领导干部经济责任履行是否到位的重要指标。如在实施稳健的货币政策上，不同地区的基层央行领导干部会结合当地的金融生态环境、经济产业结构，实施差异化的货币政策调控措施。经济责任审计可针对不同的域情特点，确定审计重点内容，进行特色评价，从而更为全面、客观地展现审计对象的工作特色及工作成效。

五、结语

新时代、新特点、新要求，审计工作面临的发展环境发生了深刻变化。为更好地履行审计职责、践行审计使命，审计人员应深入开展研究型审计，寓研究于审计，将研究型思维贯穿于审计工作的始终，以研究赋能审计。可以说，这是形势的使然，也是发展的必然。基于研究型思维开展经济责任审计，将推动审计事业向着更高质量、更高水平的方向不断迈进。