基层农产品质量安全网格化管理现状及对策

兰腾芳,杨 佩,廖军利,万 聪,廖少龙,高汉红

(1.天门市农产品质量安全管理局,湖北 天门 431700;2.天门市植物保护站,湖北 天门 431700)

农产品源头监管直接影响农产品的质量安全,一直是农产品质量安全监管的重难点[1]。网格化监管已成功应用于城市社区管理、疫情防控等领域[2]。为解决基层监管难题,农业农村部发布了《关于加强乡镇农产品质量安全网格化管理的意见》,提出区域定格、网格定人、人员定责,将每个乡镇、村、生产主体合理规范的囊括进相应的网格里,这不仅实现了监管无漏洞、无盲区、全覆盖,而且进一步落实属地管理责任,使各监管员职责更清晰明确[3]。十四五期间要实现基层农产品质量安全网格化管理横向到边,纵向到底,监管服务全覆盖的目标[4],当务之急应快速找出基层农产品质量安全网格化监管的困难和问题,健全工作机制,下移工作重心[1],确保基层农产品质量安全网格化监管顺利开展。

1 农产品质量安全网格化管理现状

1.1 构建农产品质量安全网格化管理责任体系

以天门市为例,市级和乡镇两级政府成立了农产品质量安全工作领导小组,行政主要负责人负总责。市农业综合执法支队和市农产品质量安全管理局为一级网格,共设2个一级网格;各乡镇为二级网格,共设26个二级网格;各村为三级网格,市农安科、种植科、执法支队、农安局各1名督导员,主要负责统筹协调、指导、督导、考核辖区网格化管理工作落实及完成情况。各乡镇分管领导任网格化监管负责人、农安所人员任监管员,村支书(主任)任协管员,共有执法监管97人,乡镇监管员91人,村级协管员742人。天门市2022年农产品质量安全工作占政府目标绩效考核1.5分,乡镇与各村签订承诺书,乡镇农安所与农产品生产企业、合作社及生产基地签订农产品质量安全承诺书,建立起了“层层抓落实”的农安工作格局。近两年,市级财政累计投入338万元用于加强农产品质量安全监管。其中,140万元市级农产品质量安全专项检测资金,40万元市级农产品质量安全监管的专项工作经费,158万农产品质量安全体系建设经费。

1.2 构建农产品质量安全网格化管理能力

1.2.1 监管机构基本建立

2010年市农产品质量安全管理局从市农业行政执法大队划出单设,2012乡镇农产品质量安全监管所挂牌成立[5],与乡镇农技服务中心实行两块牌子、一套班子合署办公,由乡镇农技服务中心1～2名在职在岗人员兼任。目前,全市26个乡镇进行了以“八有”(有正规的办公场所、有标准化的检测室、有检验检测技术人员、有健全的规章制度、有规范的操作流程、有科学的抽检计划、有真实的检测报告、有应急处置预案)为主要内容的乡镇农产品质量安全监管所标准化建设[4]。

1.2.2 检测体系不断完善

每年接受部级随机抽检和省级定期抽检,市级抽检由农药残留快速检测转变定量检测。2022年协助湖北省农业农村厅开展1次例行监测和2次监督抽查,抽检蔬菜、水果、食用菌、茶叶、禽蛋、鱼类等样品348个。市农产品质量安全管理局组织例行监测和监督抽查2次共抽检样品1 800个,合格率为99.4%(抽检蔬菜样品1 488个、畜产品282个,水产品30个)。乡镇农药残留快检蔬菜、水果、食用菌样品26 308个,合格率为99.8%。除定期开展的农产品质量例行监测和监督抽查外,还加大元旦、春节、两会、高中考、国庆等重点时段的农产品质量抽检力度。

1.3 构建农产品质量安全网格化监管学习氛围

在电视、报纸等媒体广泛宣传乡镇农产品质量安全网格化管理工作和新《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律法规,在农贸市场等人流多的地段,采取挂横幅、贴标语、印发普及农产品质量安全基本知识,利用春季农资打假专项治理行动、3.15活动、12.4法制宣传日、农产品质量安全宣传周等专项行动大力宣传农产品质量安全监管知识。组织网格化监管员、协管员学习《乡镇农产品质量安全监管机构日常巡查工作规范》,连续参加四届由湖北省农业农村厅主办的农产品质量安全监管培训和农产品质量安全定量检测技能比武。组织乡镇监管人员、企业检测人员轮流学习检测仪操作。

1.4 抓好网格化监管工作重点内容

1.4.1 农产品质量安全日常巡查

采用查制度、查台账、查记录、查投入品和农产品抽检“四查一检”的监管方法对农产品生产企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户在农业投入品使用环节以及收贮运等环节进行有无违规违法使用禁限用高毒农药、添加违禁物质和不遵守农药安全间隔期规定的风险排查。

1.4.2 农业投入品市场监管

分片划块,责任到人,实施工作目标责任制,密切联系乡镇农技服务中心,不断延伸农业投入品市场监管的深度和广度。严格农药市场准入机制、农药经营许可制度、高毒农药定点经营制度、加强农药产品质量抽检,推动农业投入品良好经营规范。对临街农资店进行了突击检查,特别是对下发整改通知书的农资店的销售台账、违禁农药品进行严格查验。

2 存在问题

2.1 网格化管理责任意识有待提升

大多数乡镇政府没有真正把农产品质量安全和关系农产品质量安全的农业标准化工作纳入政府工作重要议事日程。虽然它关系到每一个人的身体健康,却没有像粮食生产、精准扶贫工作那样引起乡镇政府主要领导的足够重视。大多数还停留在口头上重视,实际关注较少、投入较少[6],造成一些乡镇农产品质量安全监管落实不到位,无法保证农产品质量,制约农业的可持续发展。

2.2 网格化监管队伍建设有待提升

近年来,农产品质量安全监管外部环境给乡镇农产品质量安全监管体系带来了一定的冲击[7]。监管员队伍不够壮大,监管和检测人员都由农技服务中心人员兼任,无财政编制,农技服务中心一方面要服从乡镇政府安排的中心工作,另一方面还要落实农业主管部门及其9个二级单位安排的各项任务,加上70%的人员年龄在50岁以上,工作不能创新,只能疲于应付。乡镇网格化管理监管员、村级协管员在农产品质量安全和检测方面的知识面比较窄[7],人员经费难以落实,专业人才不愿来、留不住,影响了队伍整体素质的提高。乡镇的农残速测设备检测参数少、假阳性多。

2.3 网格化监管工作内容有待创新

2.3.1 监测计划不够详实

市级农业农村部门主要以定量检测为主,乡镇农安所主要以农药残留速测为主,按照年度1.5批次/千人定量检测任务,天门市要完成农产品定量检测1 800批次。农业部门职能要求抽检多以种养基地为主,而一个生产基地至多能抽取3～5批次样品,现场填写样品信息、拍照、封样等事项耗时,导致全天只能抽检基地样品8～15批次,再加上一年中有几个月蔬菜苗期,导致定量检测任务不能按时完成。因此,在抽检前需指导各乡镇网格监管员、协管员开展生产调查,摸清辖区内种养殖生产基地面积、品种、产量、病虫害发生、用药习惯、农产品上市等情况,及时更新农产品质量安全抽检名录,合理规划抽检时间和路线,提高抽检效率。

2.3.2 农产品达标合格证制度未完全与市场准入衔接

自全国食用农产品达标合格证制度实施以来,已有大部分省市要求农产品进入超市、市场的须附带合格证。但乡镇农贸市场还未建立农产品质量安全市场准入衔接机制,没有严格的市场管理机制,农户自产自销,售卖随意[8]。

2.3.3 追溯管理积极性不高

近年来,天门市为194家生产经营主体提供国家农产品追溯平台用户注册账号,并将其纳入追溯信息平台管理。按照国家农产品追溯平台的技术标准和数据规范,建立了20个监测点,统一配置了电脑、二维码、打印机、速测仪等追溯设施。但追溯系统需要长期对农产品信息进行录入,对人员和设备技术要求较高[9],农产品生产记录难,标准化生产不规范等因素,造成企业生产管理成本增高,导致追溯管理推广困难。

3 对策建议

3.1 强化地方政府属地管理责任

要强化责任感和紧迫感,严格落实政府属地管理责任、部门监管责任[10],明确监管部门及人员的职责[11]。乡镇农安所应制定年度监管巡查、检测计划,制定考核制度,明确不同规模的农产品生产经营主体日常巡查次数,要有全面的巡查事项。

3.2 加强基层网格化管理队伍建设

网格定人,要让每个生产主体都应责任到网格化监管员和协管员,将网格化管理服务经费列入同级财政预算[1],落实基层监管人员工资和福利,吸引人才。按照乡村振兴战略要求,培养农业专业技术人才队伍,按照公益性事业单位性质定岗定编,对在岗人员通过考核择优录用,用5～10年时间培养一批乡镇农业专业技术人才。调整农业事业编制人员岗位设置比例,增加高级、中级岗位,优化事业单位人才晋升通道和奖励政策,增加优秀事业单位人员转变对口单位科室公务员身份机会,提高基层农技人员的积极性,鼓励大家沉在基层干事创业。

3.3 明确网格化监管员和协管员农安监管工作职责

一级网格重点对辖区龙头企业、重大活动保障基地、全产业链标准化示范园区、优级农业标准化基地、绿色有机生产基地等重点生产主体进行巡查检查。二级网络乡镇网格长,负责统筹协调乡镇网格化管理工作落实,网格监管员主要负责审核乡镇生产主体名录信息动态更新,开展质量安全控制技术指导服务及培训宣传,开展农产品质量安全日常巡查检查及风险监测,推进承诺达标合格证试行、质量安全追溯、绿色有机认证等重点工作落实,配合完成上级抽样等工作,并重点督导巡查农业生产企业、农民专业合作社、家庭农场等规模化生产主体。三级网格村级协管员主要负责网格内生产主体信息动态核查更新、技术宣传引导、信息报送和问题反馈,并对网格内所有农户进行日常巡查、用药指导,协助乡镇监管员组织开展风险隐患排查、检测抽样等有关工作。

3.4 突出工作重点,狠抓落实

3.4.1 提高农产品生产经营者质量安全意识

部分生产经营单位主体责任意识不强,从业人员文化程度不高,集中组织农兽药生产经营主体和农产品生产经营主体进行农兽药销售、使用知识培训[12]。利用农业投入品专项整治,“利剑”、“治违禁控药残促提升”等行动大力宣传《国家禁限用农兽药名录》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、食用农产品达标合格证、农兽药最大残留限量、安全间隔期等农安知识。严厉打击各种违规违法行为,对监测发现的问题进行溯源,不仅要对不合格农产品的生产者进行查处,同时也要对其销售禁用农药的销售门店进行查处。

3.4.2 健全和完善各类农产品和农业投入品生产经营主体档案

结合日常监管检测对监管对象进行信用等级评价分类[9]。将生产销售不合格农产品的生产经营单位列入黑名单,进行重点监管,约谈其法定代表人,集中剖析问题产生的原因,研究提出切实可行的整改措施,消除农产品质量安全隐患。

3.4.3 强化标准引领

目前,天门市蔬菜产业形成了十大特色板块,初步完成了“天东双水双绿”、“天西蔬菜药材”、“天北四季果茶”三大特色农业板块布局[13]。按照“有标采标、无标创标、全程贯标”的要求,建立生产、加工、流通等关键环节的标准体系。制修订农业地方标准,争取国家全产业链标准化试点。以种植业的重点品种为突破口,构建全产业链标准化体系及标准综合体,巩固提升相关技术标准的引领地位,推动全市农业高质量发展。

3.4.4 制定详实的农安监测抽样计划

要重新核实每个乡镇农产品生产主体数量,摸清种植品种、种植面积、坐标、销售情况,监测范围覆盖所有农产品生产基地和收储运输环节。按照市级全年定量抽检农产品1 800个,每乡镇全年定性抽检不少于1 000个来确定抽样时间和路线。对于有机磷和氨基甲酸酯类农药的快检,要在快检报告单上明确检测指标,要探索常规用药快检,对本地重点品种或高发问题有针对性地快速检测,快速检测检出阳性药品,应形成固定问题的处理机制,及时报市级监管部门。

3.4.5 加强农业投入品的监管

按照种子、农药、肥料、饲料、兽药有关法律法规,严格资质条件审查,把好市场准入关。加强行政许可事后监管,坚持谁发证、谁负责监管,对已丧失相关资质条件的要进行清理。在春耕备耕、夏收夏种和秋收冬种等农资购销、使用为重点时节,以农资生产经营企业、农资一条街、粮食主产区、农资批发市场、集散地和个体经营门店作为重点监控区域。制定了种子、农药、兽药、肥料、饲料抽查方案,加大农资质量抽查。加大对群众反映较多、问题突出的经营主体的抽查力度,依法处理不合格产品和违规主体。及时整理工作监测结果,引导广大农民购买放心农资产品。

3.4.6 加大追溯管理扶持力度

对开展农产品质量安全追溯管理的经营主体给予适当资金补助和政策倾斜,与各类展示展销、评奖、项目申报相挂钩,使企业看到追溯管理的市场前景,激发生产者主动实施追溯管理[9]。先对优质农产品和工作基础好、积极性高的生产经营主体引导示范,再逐步推广。要加大对可追溯农产品的抽查,将追溯纳入对公共区域品牌申报的考核项目,在媒体上宣传,提高可追溯产品的知名度,引导公众消费。

3.4.7 健全产地准出与市场准入制度

从农产品生产、销售环节全面督促相关生产经营单位严格落实农产品安全查验责任,督促农产品批发市场开办者和农产品销售者、查验并留存凭证,对无法提供可溯源凭证的禁止入场销售,对无法提供食用农产品达标合格证的要求进行快检,检测合格后进入市场销售。

3.4.8 增加资金投入和政策支持

安排食用农产品达标合格证、追溯体系建设、乡镇农产品网格化监管工作专项经费,购置必需的设备,落实工作保障机制。各乡镇也要将农产品质量安全监管工作经费纳入同级财政预算,为监管工作的有效开展提供资金支持,奖励农产品质量安全监管优秀工作者,项目扶持一批高度配合农产品质量安全监管工作的农产品生产经营主体。