浙江省小水电站生态流量监督管理的探索与实践

孙 娇，郑 城，王晓飞

(浙江省水资源水电管理中心(浙江省水土保持监测中心)，浙江 杭州 310000)

0 引 言

小水电是国际公认的清洁可再生能源，是我国水电能源的重要组成部分，在解决农村供电、推动节能减排、促进乡村振兴等方面发挥着不可替代的作用。由于开发理念、管理水平、监管措施落后等原因，一些小水电站存在过度开发现象，对河流生态环境造成了破坏[1]。党的十八大以来，生态文明建设力度空前，为消除重点地区小水电无序开发建设造成的生态环境负面影响，浙江省实施了小水电清理整改、绿色小水电示范电站创建等工作，小水电也逐步向绿色发展转型。

生态流量泄放不达标是部分引水式小水电站造成生态环境损害的核心问题，也是引发部分专家学者对小水电争议的焦点。十四五以来，浙江省针对小水电站生态流量监管开展了大量的探索与尝试，包括出台管理办法、建立监管平台、完善监管机制等，逐步形成了有效的生态流量监管模式。

1 小水电生态流量泄放及监测现状

1.1 小水电建设现状

浙江省小水电开发较早，水能资源较为丰富，全省可开发水能资源862万kW，其中农村水电462万kW。截至2022年底，全省共有农村水电站2 842座，总装机容量419万kW，资源开发率达88%。浙江省小水电站有小微电站占比大(1 000 kW以下电站约占70%)、投产年限较早(2000年前投产约占66%)、所有制形式复杂等特点，导致泄放生态流量的过程中出现不少问题，给主管部门生态流量监管带来了难题。

1.2 小水电生态流量

小水电生态流量是指满足水电站厂、坝(堰、闸)间及下游河段保护目标生态需水基本要求的流量及过程。一般按不同地区、不同河流特征，综合考虑气象、水文、生境、下游用水需求等因素进行核定。浙江省于2020年9月完成小水电清理整改，全域内3 083座电站(当时需要开展清理整改的电站)遵循科学合理的原则分类核定生态流量，基本采用多年平均流量法、最枯月平均流量法及流量历时曲线法，解决了“放多少”的问题。

1.3 小水电生态流量泄放设施及监测现状

生态流量核定后，小水电站需根据核定的生态流量进行泄放，现有泄放设施主要包括兼用泄放设施和专用泄放设施。小水电站本身引水、泄水、冲沙、放空等永久设施有改造条件的，可改建兼作生态流量的泄放设施；无改造条件，且通过优化运行调度仍不能满足坝(堰、闸)下游河道生态用水需求的，需新增生态流量专用泄放设施。经过清理整改，浙江省内所有小水电站通过增设或改建泄放设施，实现了生态流量下泄，解决了“怎么放”的问题；但生态流量泄放本身对于电站业主存在利益损失，有一定的抵触情绪，对泄放设施的日常维护存在不到位的现象，易发生堵塞或损坏等问题[2]。

建立生态流量监测设施是解决“放了多少水”的有效手段，一般包括实时流量、动态视频及静态图像。通过现场调查发现，监测设施存在以下几方面问题：一是监测设施选型不合理；二是监测设施安装位置不恰当，无法最有效监测泄放情况；三是监测设施质量参差不齐，日常维修养护频繁；四是山区信号较差，存在数据丢包现象。

监测设施采集到的数据、视频及图像传输至平台，监管部门根据数据传送的及时、完整及达标情况进行考核，发现问题反馈、整改、完善，形成了较为系统的精准监管模式。截至2023年4月底，浙江省纳入生态流量监测的2 713个生态流量监测点中，共有实时流量监测1 080个，动态视频监测1 044个，静态图像监测588个；实时流量监测占比为38.5%，在线监测率(实时流量监测与动态视频监测个数之和与总监测个数的比值)为83.8%；具体监测情况如表1所示。

2 小水电生态流量监管手段及现状

2.1 出台监管办法

为巩固小水电清理整改成效，加强小水电站生态流量监督管理，浙江省水利厅会同省生态环境厅出台了《浙江省小水电站监督管理办法》(浙水农电〔2021〕21号)(以下简称《办法》)，针对生态流量核定、泄放、监测监控、责任主体、监督检查等方面做出具体规定，明确生态流量监督管理应当遵循“合理定量、科学调度、分类监测、数字监控、人机复核、闭环管理”的原则。《办法》规定县级以上水行政及生态环境主管部门是小水电站生态流量监督管理的责任主体，小水电站业主是生态流量泄放的责任主体，各级水行政主管部门是生态流量监测监控设施的责任主体，各司其职保障生态流量科学规范泄放。《办法》的出台，为省、市、县三级开展生态流量监督管理提供了有力抓手。

2.2 建立监管平台

按照水利部智慧水利建设要求和浙江省水利厅数字化转型统一部署，为做好生态流量监督管理，浙江省水利厅于2020年开始着手搭建浙江省农村水电站管理数字化应用(以下简称省级监管平台)，并于2021年9月完成建设，详见图1。省级监管平台依托浙江省浙里“九龙联动治水”“四横三纵”框架体系，围绕农村水电站安全、生态两个重要关键环节，主要包含安全监管、生态流量、专项工作、检查与反馈、系统管理等模块；其中生态流量模块包括监测方式、监督管理、统计分析及预警中心四大子模块，涵盖生态流量监管全流程。省级监管平台具备接收来自市县平台数据的功能，可实现保存、导出、统计、查询等功能。对于生态流量泄放不达标的情况，具备自动报警和报警信息推送等功能；对于因不可抗力因素或防汛抗旱、应急调度、生态流量泄放有关设施检修等特殊情况无法进行生态流量泄放的，具备报备免考核功能。针对生态流量泄放情况考核，浙江省提出泄放“三率”数据及不合格电站考核，均可在平台上完成；其中泄放“三率”数据包括完整率、及时率、达标率，不合格电站为泄放“三率”数据均低于80%的电站。

图1 浙江省农村水电站管理数字化应用界面

为规范省内各地小水电站生态流量监管平台建设，浙江省于2020年出台了《浙江省小水电站生态流量监管平台建设技术指导意见》，对前端监测设备设施、数据采集、数据传输和监管平台建设要求进行了明确。截至2021年底，有7个设区市建立了市级生态流量监管平台，30个县(市、区)建立了县级生态流量监管平台(浙江省有农村水电站的共有9个设区市、60个县(市、区))。7个市级监管平台可将所辖县(市、区)的所有生态流量监测数据直接传送至省平台；杭州市、湖州市未建设市级监管平台，其所辖的县(市、区)基本均建立了县级监管平台，由县平台将生态流量监测数据直接送省平台。通过各级监管平台建设，利用数字手段对辖区内的小水电站开展监督管理，形成了省、市、县三级齐抓共管的格局。

2.3 完善监管机制

根据《办法》，浙江省各地建立了常态化监督检查机制，监督检查采用线上核查和线下现场检查相结合的方式；线上核查通过省级生态流量监管平台开展；现场检查采取“四不两直”的方式，并填写小水电站生态流量检查表。监督检查比例省级每年不少于10%，市级不少于15%，县级每年每座小水电站不少于1次。结合年度生态流量泄放评估，建立重点监管名录，将省、市、县三级河道上下游存在生态保护对象、厂坝间减水河段较长、历次监督检查中发现问题较多、群众举报或媒体曝光、临近村庄集镇景观、主管部门认为需要重点监管的小水电站纳入监管名录。目前，浙江省级生态流量重点监管电站有36座，市县重点监管名录电站有435座。

为更精准地开展生态流量监管，浙江省水行政主管部门建立了月度通报机制。每月开展农村水电站生态流量泄放及监管情况通报，内容包括生态流量数据上线及达标情况(含各地生态流量泄放完整率、及时率、达标率)、实时流量监测监控情况、不合格电站情况及生态流量线上线下检查情况，并对各地泄放“三率”数据进行排名。针对生态流量线上线下检查发现的问题，要求各地在当月月底前完成整改，整改情况年底汇总纳入考核。月度通报情况与年度生态流量监督考核挂钩，成为年度农水奖励资金安排的重要考量，且生态流量监督考核已列入省最严格水资源管理考核、年度综合绩效考核等。通过通报、排名、考核等手段，提高各地对生态流量泄放及监管的重视。

2.4 监管现状

小水电站生态流量泄放监测数据的好坏，可以充分体现监管工作的到位程度。截至2023年4月，浙江省水行政主管部门共发布农村水电站生态流量泄放及监管情况通报22期，根据每个月通报农村水电站泄放“三率”数据可知，2022年完整率98%，及时率97%，达标率96%，各月生态流量泄放“三率”情况如表2所示，其变化趋势如图2所示。随着省内各地小水电站生态流量监管工作的持续推进，生态流量泄放“三率”基本呈逐月上升的趋势。目前，各市完整率、及时率、达标率总体情况较好，均达到90%；全省实时流量监控率超60%，实时流量达标率均达到90%。

图2 浙江省2022年度各月生态流量泄放“三率”变化趋势

此外，各级生态流量监管平台均由财政资金支撑，委托专业的运维单位开展维护，签订相应的平台运维合同，以维持监管平台的正常持续运行，满足小水电站生态流量调度管理和主管部门监督管理需要。

3 存在的问题

3.1 生态流量监管机制不完善

浙江省现有的生态流量监管机制及各类办法着重于考核、通报、处罚等，以惩为主，奖励较少，现有的年度奖励资金也是包含于农水奖励资金中，没有单独列支的资金。随着地方小水电管理人员的减少以及政府购买服务的增加，资金来源不足、奖励措施缺乏，促使管理人员在日常监管中缺少主动权。

3.2 生态流量监管措施不力

按月通报的生态流量泄放“三率”数据一定程度上展现了地方监管工作的成效。但现有“三率”中的达标率计算方式设计部分不合理，采用实时流量监测方式开展生态流量监测的，需通过“比对监测数据和核定生态流量值大小”判定其达标率；采用图像监测类监测方式开展生态流量监测的，按照“上传照片即达标”判定其达标率，造成不同监测方式的达标率判定不公。再者，目前的监管措施没有形成强有力的制约，没有对小水电业主及时纠正违法行为并在以后的运营过程中遵守法律规定产生激励，导致了对小水电生态流量下泄不足的纵容。

3.3 县市级监管水平参差不平

自2020年完成小水电清理整改以来，浙江省各地的小水电站积极开展生态流量泄放，但鉴于各地财政水平、重视程度不同，泄放及监管存在不到位情况。每月生态流量监管“三率”数据存在少部分县市低于80%以及不合格电站依旧存在的现象，且各设区市监管平台的数据采集和存储情况仍存在频次不达标、存储不合规等问题，暂不能满足在今后生态流量监督检查中对历史数据的查阅需要。

3.4 电站业主存在抵触情绪

生态流量监管工作开展好坏与否，与电站业主息息相关。现有电站业主依旧存在一定的抵触情绪，特别是自2022年以来，浙江省遭遇极度干旱天气，电站效益一直不好，泄放生态流量后使得部分电站无法运行，多是亏本运营，业主对于生态流量泄放不积极、不主动，擅自关闭或调整生态流量监测设施的现象偶有发生，给地方水行政主管部门开展工作带来了难处。

4 对策与建议

4.1 推进生态流量执法监管，形成工作合力

充分发挥省、市、县三级水行政主管部门联动机制合力，根据《浙江省小水电站监督管理办法》要求，会同生态环境部门开展联合执法，按职责实施分类监管；同时督促各乡镇落实属地管理责任，加强日常巡查检查，确保下泄流量按照生态流量核定值足额足量泄放。

4.2 科学优化监管措施，提升监管效能

为科学、公正、合理判定不同监测方式的生态流量泄放达标率，积极探索具有人工智能的图像识别技术，在人为辅助的基础上用快速科学的方法确定监测图像显示的生态流量值，并判定其泄放水量达标情况。针对各生态流量监管平台上不同监测方式的监测数据采集、存储、上报和规范要求不一致的问题，进行逐一排查，并限时整改，规范设置采集频次、存储要求等，进一步提升监管效能。

4.3 出台优惠政策，激发电站业主内生动力

小水电站多处于欠发达的山区，前期改造已投入不少，后期日常维护成本也不低，需要通过制度创新，解决“钱从哪里来”的问题。可针对日常生态流量泄放按规定泄放，且改造投入成本高的电站，分析小水电站生态流量泄放对发电造成的影响，综合考量影响，给予合理补偿和优惠政策，激发小水电站业主泄放生态流量的积极性。

4.4 加强宣传教育 引导公众参与

经过近两年的小水电清理整改工作，电站业主对生态流量有了一定的认识，但依旧是不系统、不深入的，时常会在实际运行中因眼前的经济利益诱惑忽视了长远的环境利益。因此，要重视宣传教育工作，普及生态流量对生态环境保护的重要性，普及保障生态流量的知识、技术、手段与技能，宣传国家的法律法规政策，减少小水电站业主因不知情而违反法律造成生态破坏的可能性。此外，要鼓励小水电生态流量执行过程中的公众参与，及时传递小水电站生态流量动态情况，对于公众提供的意见及时吸纳处理，对于公众举报的违法行为，依法追究相关责任人的法律责任。

5 结 语

小水电作为重要的民生水利基础设施和清洁可再生能源，在节能减排、保护和改善生态环境方面优势凸显；同时对于加快区域经济增长、结构调整、产业升级等方面也发挥着重要的作用。虽然近年来小水电因生态流量问题饱受争议，部分公众将小水电妖魔化，主张大面积退出，但可以通过完善小水电站生态流量的监管机制、优化监管措施、加强公众参与，建立统一生态流量监管体系，实现生态流量从“放没放”的粗放监管向“放多少”的精确监管转变，保证小水电站下泄足够的生态流量，促进人与自然和谐相处。