“法维拉”的形成、现状及治理困境——以巴西萨尔瓦多市贫民窟社区为例

张亦瑄，田 丰

（1.中国社会科学院大学 社会与民族学院，北京 102488；2.中国社会科学院 社会发展战略研究院，北京 100732）

巴西作为拉丁美洲最大的发展中国家，长期以来给人以矛盾的印象：一面是热闹的狂欢节、足球赛、阳光和沙滩；另一面则是“上帝之城”下蔓延开来的贫民窟，在这里，黑帮横行、毒品泛滥，暴力案件频发。普遍认知意义上的巴西贫民窟在葡萄牙语中被称作“法维拉”（Favela），相对于“贫民窟”（Slum）而言，“法维拉”更蕴含了一种本土的社会文化认同，这与巴西近代以来的历史变迁和社会转型密切相关。在人们所熟知的巴西主要城市中，散布着形形色色的“法维拉”社区，不过各个城市的社区形成与发展的轨迹各不相同：一种是比较常见的“外缘型”，即贫民窟散落在城区边缘①参见 Ernst Griffin and Larry R. Ford，A model of Latin American city structure，Geographical Review，Vol. 70，1980，pp. 397-422；Larry R. Ford，A new and improved model of Latin American city structure，Geographical Review，Vol. 86，No. 3，1996，pp. 437-440；Larry R. Ford，Latin American city models revisited，Geographical Review，Vol.89，No.1，1999，pp.129-131.，典型城市包括圣保罗、福塔雷萨等；另一种被概括为“内部边缘型”（internally peripheral）②Anthony Leeds，The significant variables determining the character of squatter settlements，América Latina，Vol.12，No.3，1969，p.45.，特指里约热内卢、萨尔瓦多等，传统上，这类“法维拉”社区大多规模性地集中在城市中心的主干道沿线、河湾边缘，以及陡峭的山坡和海崖上，因区位条件的限制商业开发难度较大、价值较低，同时其社区文化传统也使得政府在治理时存在一定的难度。值得注意的是，虽然在形成缘由、社会背景和现实状况等方面存在显著不同，我国相关学者基于对巴西住房政策改革的深入解读，梳理出其对我国城市化改革、特别是“城中村”治理方面的可借鉴意义①参见刘佳燕：《1940年代以来巴西公共住房政策发展评析和启示》，《国际城市规划》，2012年第4期；王海峰：《“贫民窟”治理：巴西的行政实践与经验借鉴》，《兰州大学学报》（社会科学版），2018年第3期；刘明，蓝海：《发展中国家低收入群体住房政策——以巴西政府对里约热内卢贫民窟的治理为例》，《城市史研究》，2019年第2期；陈天，王佳煜，石川淼：《巴西贫民窟协作式规划对我国城中村治理的启示——以贝洛奥里藏特市为例》，《国际城市规划》，2022年第2期。，然而，国内外的研究主要聚焦于里约热内卢，对同为“内部边缘型”的萨尔瓦多市“法维拉”社区则相对关注不够。此外，根据巴西地理与统计研究所近年来公布的人口普查数据，萨尔瓦多市“法维拉”社区人口占比近33%，在巴西主要城市中的占比较高②根据巴西2010年人口普查报告数据，萨尔瓦多市“非正规社区”人口达882，204，经计算占当年城市总人口比重约为33%，同年，相较里约热内卢、圣保罗等主要城市更高。参见Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística（IBGE），Censo Demográfico 2010，Rio de Janeiro：IBGE，http：//cidades.ibge.gov.br/xtras/home.php.。因而，基于特征的典型性与研究的稀缺性，萨尔瓦多市“法维拉”社区的现状及治理难题具有较为显著的考察价值。本文拟在考察巴西及萨尔瓦多市社会变迁历史的基础上，结合调研所得③本文作者之一张亦瑄曾于2018年赴巴西萨尔瓦多市，参与了英国伦敦大学学院和巴西巴伊亚联邦大学联合开展的田野调查。，总结主要“法维拉”社区的现状及治理困境，进而通过梳理社区居民诉求，探究该市住房政策的实施成效与存在问题。

一、“法维拉”的历史背景及其形成原因

（一）何为“法维拉”？

何为“法维拉”？对此，学界尚未形成统一明确的定义。正如美国乔治敦大学历史学教授布莱恩·麦凯恩（Bryan McCann）所解释的，“法维拉这个词……很难定义，但长久以来它始终是公民权适用的‘法外之地’”④Bryan McCann，Hard Times in the Marvelous City：From Dictatorship to Democracy in the Favelas of Rio de Janeiro，Durham：Duke University Press，2014，p.16.。不少学者在研究拉丁美洲的贫民窟现象时，也经常使用“法维拉”这一特指。总体而言，国内外学者对于“法维拉”形成与变迁的社会史研究相对匮乏，这主要是受到了原始资料稀缺的制约。美国肯特州立大学的朱利奥·塞萨尔（Julio Cesar Pino）教授自20 世纪90 年代一直致力于巴西的“法维拉”研究，但是诚如他所言，由于“法维拉”至今仍是“官方不承认的、城市中非法的一部分区域”⑤Julio Cesar Pino，Sources on the history of Favelas in Rio de Janeiro，Latin American Research Review，Vol. 32，No.3，1997，p.111.，加上巴西深刻的阶级矛盾和种族隔阂的现状，因而具有一定的敏感性，故此相当一部分历史是“无法被公开的”。鉴于种种限制的存在，许多研究者认为，“法维拉”研究需要重视和依靠来自居民的口述，以获取真实的生活信息⑥公开的口述史研究，参见Lucien Parisse，Bibliografia cronológica sôbre a Favela do Rio de Janeiro a partir de 1940，América Latina，Vol. 12，No. 3，1969，pp. 221-232；Licia do Prado Valladares，Estudos Recentes Sobre a Habitacão no Brasil：Resenha da literatura，in Repensando a Habitacão no Brasil，Rio de Janeiro：Zahar，1982，pp.25-77.。

从词源上讲，葡萄牙语中的“法维拉”本是指一种生长在巴西东北部半干旱区的灌木，但其如何被用来代指贫民窟已无从考证。巴西本地学者根据收集到的书面材料及居民口述资料，考察梳理了“法维拉”的由来⑦参见Alfredo Queiroz Filho，Sobre as origens da Favela，Mercator，Vol. 10，No. 23，2011；Licia do Prado Valladares，The Invention of the Favela，Chapel Hill：University of North Carolina Press，2019.，其中得到广泛认可的说法是：这一概念最早出现于19 世纪末，与巴伊亚州内陆爆发的卡努杜斯农民起义有关①参见Euclides da Cunha，Rebellion in the Backlands，Chicago：University of Chicago Press，1957.。卡努杜斯农民起义爆发的根源在于土地分配制度的矛盾：自葡萄牙殖民时代遗留下来的大庄园制将土地集中在庄园主手中，广大农民需要忍受各种劳役压迫。同时，佩德罗二世在位期间积极接纳欧洲移民，1888年奴隶制废除后，广大新解放的奴隶和来自欧洲的自由劳动者的涌入加剧了底层人民的生存竞争，最终，19世纪90年代中后期，在自然条件较为恶劣的巴西东北部的巴伊亚州爆发了卡努杜斯农民起义。当时，执政的联邦政府以优渥的条件吸引大批青壮年参军②Marco Antonio Cunha，A Chama da Nacionalidade：Ecos da Guerra do Paraguai，Rio de Janeiro：Biblioteca do Exército Editora，2000，p.32.，政府军在巴伊亚州萨尔瓦多市以北一座长满了“法维拉”灌木的荒山上扎营。经过四次战役，政府军终于在1897年10月成功地镇压了这次农民起义。战后，约两万名士兵退回到当时的首都里约热内卢，在里约热内卢市中心的一座山坡上建造起低矮简陋的房屋作为临时居住点，等待领取政府所承诺的犒赏。有学者认为，可能是这个落脚点让他们联想到镇压卡努杜斯农民起义时长满了“法维拉”灌木的荒山，或是为了纪念那些战役，一些士兵开始将暂居点称作“法维拉山”（Morro da Favela）③参见Sérgio Rodrigues，De Canudos para o Brasil：A história da palavra Favela，Veja，May 2，2013，https：//veja.abril.com.br/coluna/sobre-palavras/de-canudos-para-o-brasil-a-historia-da-palavra-favela-2/.。然而，政府最终并没有兑现当初的承诺，这些退伍士兵不得已在里约热内卢市内定居下来。由于联邦政府也没能从根本上解决土地矛盾，以致于越来越多的无地的农民和被解放的奴隶涌入里约热内卢，加入并扩大了贫民社区，“法维拉”遂逐渐作为巴西贫民窟的代称而流传下来。

从历史形成来看，“法维拉”从一个普通名词演变成专有名词，如今特指巴西由低收入人口聚集而成的贫民社区，甚至其中还蕴含着一种身份认同的意蕴④Licia Valladares，A Gênese da Favela Carioca：A produção anterior às ciências sociais，Revista Brasileira de Ciências Sociais，Vol.15，No.44，2000，p.8.。在巴西的主要城市，无主的山坡与河岸、陡峭的海崖，乃至市中心的老旧危楼中存在着由众多棚户屋构成的“法维拉”社区。它们仿佛印证了其葡萄牙语的本义：几乎在任何一处足够搭建一间小屋的空地上，如野草般破土而出的“法维拉”都能够顽强地生存和蔓延。“法维拉”往往与贫穷、犯罪、死亡率等负面印象联系在一起，特别是20世纪40年代以后，进入其间考察的记者、作家和学者一定程度上将“法维拉”社区的形象“标签化”，“法维拉”遂变成了一种外部建构的、带有污名化色彩的集体想象⑤Licia Valladares，A Gênese da Favela Carioca：A produção anterior às ciências sociais，Revista Brasileira de Ciências Sociais，Vol.15，No.44，2000，p.12.。这种负面标签极大地阻碍了“法维拉”社区居民的社会融入，使得他们在教育、就业、社交等方面都受到了不同程度的不公正待遇。为了对抗外界的负面印象和评价，“法维拉”社区的居民逐渐形成了结构化的居民协会和自治组织。这些协会和组织一方面作为居民和政府联系沟通的桥梁，另一方面也负责承接政府所无法或无力深入社区提供的环卫、医疗、交通等公共服务。

（二）“法维拉”社区的治理与变迁

进入20 世纪以来，巴西的工业化进程对城市劳动力的需求不断增加，第一波农民向城市迁移的浪潮爆发⑥Janice E. Perlman，The Myth of Marginality：Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro，Berkeley：University of California Press，1976，p.13.。城市中大型基础设施的建设吸引了大批农村劳动力的涌入，同时工地周边开始搭建起一些临时的居住点；而当设施完工后，知识和技术的不足使得这些农民很难找到新的工作，更无法支付租赁或购买房产的费用，无奈之下，他们只能在这些临时定居点居住和生活，形形色色的“法维拉”社区于是逐渐在巴西的各大城市中出现。1922 年，时逢巴西独立百年，各个城市集中开展“美丽化”运动，通过强制手段迁移居民并拆除市中心成片的“法维拉”社区，取得了一定成效①Marcos D. Burgos，Development and Displacement：An ethnographic case study of Rocinha and other key Favelas in Rio de Janeiro，Ph.D.Thesis，City University of New York，2016，p.82.。1937年，政府颁布的《住房建设准则》，将大批“法维拉”划定为不合法社区，督促居民尽快迁出。但在城区内，即便是最便宜的单元住宅，其价格也远远超过了那些“法维拉”社区低收入家庭的支付能力②Rafael Soares Gonçalves，Favelas do Rio de Janeiro：História e direito，Rio de Janeiro：Pallas，2013，pp. 117-118.。这样的一种客观现实，注定了在当时完全和迅速取缔“法维拉”社区终究是纸上谈兵。

20 世纪60—70 年代是巴西经济的腾飞时期，第二波农村人口向城市迁移的浪潮随之而来，来自拉丁美洲其他国家和非洲的移民也潮水般地涌入巴西。1964—1985年军政府统治时期，政府继续采用行政化手段强制迁移并“物理”清除“法维拉”社区，致使大批居民流离失所。“法维拉”社区内的居民协会和自治组织不得不和当地的犯罪集团结成同盟，通过“以暴制暴”来保护自己的家园。可以说，政府简单粗暴的行政手段在一定程度上加剧了“法维拉”社区内的犯罪、暴力和毒品问题③Suzana Pasternak Taschner，Housing in Brazil：diagnosis and challenges，in Housing in the Third World：Analyses and Solutions，Leslie Kilmartin and Harjinder Singh （ed），New Delhi：Concept Publishing Company，1992，pp. 102-103.。

20 世纪70 年代末至80 年代初，巴西、墨西哥和其他一些拉美国家经历了大范围的经济衰退、通货膨胀和外债危机，直接导致城市贫困人口数量大幅增加。相当一部分低收入群体搬入“法维拉”社区以逃避缴税，这也是巴西各大城市贫民窟增长最快的时期之一④Suzana Pasternak Taschner，Housing in Brazil：diagnosis and challenges，in Housing in the Third World：Analyses and Solutions，Leslie Kilmartin and Harjinder Singh （ed），New Delhi：Concept Publishing Company，1992，pp. 103-104.。巴西民选政府执政后，在新宪法中强调社会公平和公正，摈弃了军政府专横、粗暴的强拆政策，试图将改造“法维拉”社区、提升人居环境纳入城市整体规划之中。1994年，在泛美开发银行资助下，政府提出了“法维拉”城市化水平提升计划，为每户居民补贴2500～4000美金以支持其开展社区改造。但是由于一些社区的区位条件比较恶劣，需要加固山坡或者疏导河道等，造成成本大幅增加，在相对有限的资金支持下，改造计划很难得以全面实施⑤Greg O'Hare and Michael Barke，The Favelas of Rio de Janeiro：A temporal and spatial snalysis，GeoJournal，Vol.56，No.3，2002，p.229.。2003 年，巴西劳工党执政后，“法维拉”社区改造和住房政策受到更多的关注。然而，政府的改造项目一旦被商品化，将很容易成为部分房地产商的投机对象。全国住房项目“我的家我的生活”（Minha Casa Minha Vida，MCMV）推行以来，逐利的地产开发商往往将楼盘选在了地价低廉的城郊，且房屋建设质量存在安全隐患⑥Michael Barke，Tony Escasany，and Greg O'Hare，Samba：A metaphor for Rio's Favelas？，Cities，Vol. 18，No.4，2001，p.269.。在安置过程中，面对不愿搬迁的“法维拉”社区居民，当地政府和开发商一般会以公共利益、重大事件（如2016年里约奥运会）、环境风险等名义或因由加以劝说，千方百计地动员他们迁居到城郊，但是与之配套的公共交通保障、基础设施建设、社区居民就业以及社会治安问题并没有得到有效解决。这些新移民即便迁移过去，不久之后也会因无法负担生活成本或出于躲避暴力风险的考虑而重新搬回城市中心的“法维拉”社区中。因此，尽管经过了近百年的治理改造，巴西主要城市的“法维拉”社区仍然顽固存在，贫困人口、贫富差距问题仍然较为尖锐。随着新的外来人口的不断涌入，“法维拉”社区的治理难度愈发加大，难以根除的“法维拉”成为干扰巴西城市化进程和社会发展的一个“毒瘤”。

二、萨尔瓦多市社会经济状况与主要“法维拉”社区现状

（一）萨尔瓦多市社会经济状况

萨尔瓦多市是地处巴西东北部的滨海城市，也是葡萄牙殖民者在巴西建造的第一座城市，1549—1763年一直是巴西的首都，见证了欧洲、非洲和美洲文化的融合历程。如今，萨尔瓦多市是巴伊亚州的首府。根据巴西地理与统计研究所数据显示，2021 年萨尔瓦多市的人口总量已超290万①Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística （IBGE），Cidades. Salvador-População estimada 2021，Rio de Janeiro：IBGE，https：//www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/ba/salvador.html.，其中大约79%的人口是非洲裔②Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística （IBGE），Características urbanisticas do entorno dos municipios，Rio de Janeiro：IBGE，www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php.，以黑人和黑白混血人为主。萨尔瓦多市服务业发达，经济活力较强，近十年中GDP 产值最高达22247 亿雷亚尔（约4197 亿美元）③Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística （IBGE），Produto Interno Bruto dos Municípios，PIB por Município-Salvador，Rio de Janeiro：IBGE，https：//https：//www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/ba/salvador.html.。根据巴伊亚州相关机构的统计，萨尔瓦多市常年贡献了全州四分之一以上的GDP 产值，在巴西各州府中排名也比较靠前④Superintendência de estudos，Econômicas e Sociais da Bahia （SEI），PIB e Estudos Correlatos，Salvador：SEI，2019，p.2，https：//sei.ba.gov.br/images/pib/pdf/municipal/boletim_tecnico/bol_pib_municipal_2019.pdf.。但是相对发达的经济产出似乎并没有完全转化为人民福祉，该市的社会贫富差距和不平等问题尤为突出。2017年世界银行曾对萨尔瓦多市开展了社会多部门服务项目的专项调查，发现该市基尼系数在2012 年已高达0.57，超出巴西全国的平均水平⑤World Bank，Brazil-Salvador Social Multi-Sector Service Delivery Project （P162033），Washington：World Bank，2017，p.4.。2020 年世界银行的追踪项目指出，在新冠肺炎疫情爆发之前，已有超过一半（56%）的萨尔瓦多市人口处于经济脆弱状态⑥指收入略高于贫困线或已经面临经济困难，尤其是易受结构性因素影响而陷入贫困状态的人口。按照购买力平价（PPP）计算，萨尔瓦多市36%的人口平均日消费在5.5～13 美元之间，20%的人口日消费低于5.5 美元。参见World Bank，Brazil-Salvador Social Multi-Sector Service Delivery Project II （PAD3957），Washington：World Bank，2020，p.8.。

财富分配的不平等催生了鲜明的社会阶层分化，在城市空间上体现为相互隔离的成片高层公寓与十多个破败的“法维拉”社区。就不平等的具体表现来说，一方面是针对“法维拉”社区的社会援助不足，尤其是医院和保健中心等设施极为匮乏⑦Maria Estela Ramos and Henrique Cunha Junior，Ambiances in “Black Urban Areas”，Salvador City，Bahia，Brazil，Ambiances en acte（s）-International Congress on Ambiances，Montreal 2012，p.315.，导致社区内人口死亡率相对更高⑧Shirley Andrade Cruz，et al.，Evolution of Inequalities in Mortality in Salvador，Bahia State，Brazil，1991/2006，Cadernos de Saúde Pública，No.27，2011，p.177.；另一方面是土著和非裔文化人口大多生活在“法维拉”社区中，他们的生存环境一定程度上受到文化和种族背景的污名化影响，帕尔玛比值高达2.4⑨帕尔玛比值是世界发展中心（Center for Global Development）在2013年提出的用来描述贫富差距的指标之一。其去掉了占比相对稳定的中间50%收入群体，尤其对于拉丁美洲中等或中等以下经济发展水平的国家来说，可以更好地反映高低收入群体间的贫富差距。巴西萨尔瓦多市的帕尔玛比值测算，参见Shirley Andrade Cruz，et al.，pp.177-178.，相比城市平均水平（1.4），表现出了更为悬殊的贫富差距。

（二）主要“法维拉”社区居民诉求

2018 年5 月，笔者对萨尔瓦多市七个具有一定规模的“法维拉”社区开展了为期一个月的实地调研，这七个“法维拉”社区分别是甘博亚（Gamboa）、路易莎玛欣（Ocupacão Luisa Mahin）、格雷罗马利亚（Ocupacão Guerreira Maria）、阿塞洛拉杰（Acervo da Laje）、佩洛尼奥（Pelourinho）、萨拉曼迪亚（Saramandaia）、阿马拉利纳（Nordeste de Amaralina）。调研发现，上述主要“法维拉”社区在形成和演变的历程上特征各异，基于社区及其居民的基础条件和社区构成形式，居民的目标诉求和表达策略也各有不同。

1. 社会住房供给的公平性

萨尔瓦多市内社区面貌与居民收入相对最差的“法维拉”社区，往往也是与政府搬迁和改造计划对抗性最强的社区。在有关社会组织，如“乡村、邻里和法维拉斗争运动”（Movimento de luta nos bairros vilas e Favelas，MLB）和“巴伊亚州失地斗争运动”（Movimento sem teto da Bahia，MSTB）的领导下，这些“法维拉”社区普遍采用“占领”闲置用地的策略，在关键区域组建新的贫民社区，阻挠市政开发并向政府施压。路易莎玛欣和格雷罗马利亚就是两个突出案例。

路易莎玛欣社区位于中心老城区的一幢三层老旧危楼内，约有10 户家庭在楼中居住，是“乡村、邻里和法维拉斗争运动”（MLB）组织成员通过“占领”闲置危楼而结成的新社区，因此他们通常自称为“占领路易莎玛欣”（Ocupacão Luisa Mahin）。社区内没有自来水、供电等相关生活设施，饮用水和生活污水都由妇女和儿童用旧油漆桶搬进和倒出。由于市政环卫的忽视，楼外业已形成了相当规模的垃圾场。格雷罗马利亚社区是在“巴伊亚州失地斗争运动”（MSTB）组织号召下通过占领市政规划空地而结成的新社区，他们亦自称为“占领格雷罗马利亚”（Ocupacão Guerreira Maria）。该新建社区地处城市边缘，住房大多为居民自建的棚户房，建筑质量堪忧，基本没有给排水、供气供电、交通运输和教科文卫等基础设施。

路易莎玛欣和格雷罗马利亚这两个新建社区的居民大多为MLB 或MSTB 的组织成员，“占领”是两个组织共同的核心策略，旨在通过占领城市关键区域作为居住点阻碍政府建设项目，以争取得到“有尊严的住房”。这种情况下，“占领”的地点格外重要。比如在路易莎玛欣社区，即使生活条件非常恶劣，MLB 组织成员仍旧将所占领的空置危楼视作关键区域，这是由于危楼所在的路易莎玛欣是一片历史悠久的老城遗址区，其中的大多数空置建筑都受到联邦法律的保护而不能私自拆除，因而政府和房产所有者往往会听凭历史建筑自然倒塌，以便能够合法行使房产的处置权，再将其出售给开发商。MLB 组织成员利用城市开发的空档期“占领”了这些区域，同时在游客较多、知名度较广的中心老城区组织抗议、声援等活动，以获得更高的曝光率和形成更强的社会影响力。如2018年5月1日，圣保罗市的拉戈德派桑杜广场一座被社区组织成员占领的建筑失火，造成多名人员伤亡。火灾发生后，巴西各地的社会组织纷纷向遇难家庭表示声援，并呼吁关注因住房政策失灵而不得不占领空置房屋人群的居住环境问题。笔者前往路易莎玛欣社区调研时，正值圣保罗火灾事件被广为报道，社区内MLB 组织成员当即录制了视频上传至YouTube、Facebook、Instagram等网络平台，表达对圣保罗占领区火灾遇难者的慰问和声援；格雷罗马利亚社区虽然远在城郊，远离基建和服务资源，但是紧靠政府“我的家我的生活”住房规划用地，居民也多是对拆迁和安置方案不满而聚集的失地、失所人群。社区居民通过频繁组织抗议活动阻挠市政建设，要求萨尔瓦多市政府提供更加公平的社会住房供给方案。

2. 拆迁补偿分配的合理性

一些“法维拉”社区的地理区位或历史传统随着城市发展而逐渐显露出商业开发价值，从而在市政改造计划中赢得了一定程度的议价空间。但是政府提出的拆迁补偿方案往往不足以覆盖居民的基本生活与经济再生产需求，在设定标准和分配执行上体现出不合理性，典型案例是佩洛尼奥社区和甘博亚社区。

老城区佩洛尼奥在1958 年被联合国教科文组织确定为世界文化遗产。随着老城区改造计划的推进，社区内大部分区域如今已被改建为文化旅游景区。由于社区原住民必须在旅游服务业上同越来越多的外来人口竞争①Thaís de Miranda Rebouças，O TAC Como Instrumento de Garantia do Direito à Cidade，UFBA，2012，http：//www.lugarcomum.ufba.br/urbanismonabahia/arquivos/anais/ex3_tac.pdf.，自20世纪90年代起，社区规模和人口密度一直呈显著下降趋势，且社区内原住民的收入水平持续下降②Eduardo AC. Nobre，Urban Regeneration Experiences in Brazil：historical preservation，tourism development and gentrification in Salvador da Bahia，Urban Design International，Vol. 7，No.2，2002，p.123.。甘博亚社区也面临类似的困境。该社区位于城区东南陡峭的海崖上，其入口隐藏在山顶海滨公路之下。它是一个传统渔业社区，由大约35户家庭组成，其中绝大部分是非裔居民。该社区依赖渔业形成了自给自足的经济体系，同外界交流较少，因而即使在萨尔瓦多市很多当地人眼中，甘博亚社区也几乎是隐形的。自2016 年起，政府将该社区的改造纳入新出台的旅游开发计划中，意图将其改造成为海滨俱乐部。但是对于原住民来说，搬离海边就意味着其渔业收入被切断，而迁移计划并没有为他们安排新的、可适应的谋生手段。同时，政府确立的拆迁补偿标准之一是评估社区的经济产值，长期以来边缘化的地位使得甘博亚社区及其居民被认为是“低产出和低价值的”③甘博亚社区自治组织负责人安娜·克里斯蒂娜（Ana Cristina）受访时的谈话（时间：2018年5月2日）。，因而政府所能给予的补偿相比其他社区的平均水平明显更低。在多年协商无果后，甘博亚社区开始加入周边区域的社会组织，以提升同当地政府重建计划抗争的话语权。

3. 社会认同的“去标签化”

“法维拉”社区的居民往往遭受着来自社会的污名化问题。比如社区居民在进入特定场所、与外界沟通交往，以及青年人在外找工作时，常常会遭遇歧视④Christopher M. Johnson，We're from the Favela but We're not Favelados：the intersection of race，space，and violence in northeastern Brazil，Ph.D.Thesis，London School of Economics and Political Science，2012，pp. 13-14.。被打上污名化标签的阿马拉利纳社区是萨尔瓦多市东北部一个较大的贫民窟，主要居民是黑人和城市低收入家庭，因为高失业率、贫困、毒品贩运和部分警察暴力而名声欠佳，是城市中众所周知的“危险和不宜进入”的“法维拉”社区。萨尔瓦多市政府近些年来出台了多项民生政策和改造规划，试图改变社区面貌，但是由于社区面积较大、人口构成复杂和内部矛盾交织而收效甚微。

在那些经济收入和生活条件相对较好的“法维拉”社区中，居民要求撕掉二等公民标签的愿望更加强烈。他们在对外宣传中发现，采取“占领”策略（如上文介绍的路易莎玛欣社区）一定程度上会加剧标签化印象，而通过文化实践则能够更有效地向外界展现积极向上的形象，也有利于表达自身的困境和诉求⑤萨拉曼迪亚社区自治组织负责人维拉·卢西亚（Vera Lúcia）受访时的谈话（时间：2018年5月8日）。。调研中发现，阿塞洛拉杰社区的居民围绕艺术创作结成了俱乐部，定期举办艺术沙龙并为少年儿童提供培训课程；靠近市中心的萨拉曼迪亚社区环境相对较好，居民之间的联系较为紧密，文化娱乐活动十分丰富，居民的精神面貌、生活水平整体尚佳，一些热爱传统文化和艺术的居民自发组成了文化娱乐社团，通过组织文艺培训和表演，不仅在社区内树立起了积极、团结、尊重和参与的价值观，还在外宣过程中成功地改变了原本的负面标签和边缘化地位，结合了非洲乐、卡泼卫勒舞（Capoeira）、涂鸦和杂技元素的社团表演逐渐变成了萨拉曼迪亚的社区名片。由于其独特的历史和文化价值，萨拉曼迪亚社区被政府规划为“特别社会利益区”，这相当于政府公开承认了该社区的历史和文化价值，并意味着承诺在政策层面给予该社区更多的倾斜。

三、萨尔瓦多市“法维拉”社区的住房政策分析

巴西以及萨尔瓦多市政府多年来都致力于对“法维拉”社区进行改造和治理，多项政策在减轻极端贫困和控制暴力犯罪上均取得一定成效，受到联合国开发计划署、人居署等国际组织的肯定①参见UNDP，Sustainable Development Time for Action，The UN Conference on Sustainable Development （Rio+20）.UN，20-22 June 2012，Brazil：Rio de Janeiro；UN Habitat，Scaling-Up Affordable Housing Supply in Brazil：The “My House My Life” Programme，Nairobi：UN Habitat，2013.。但是就萨尔瓦多市而言，“法维拉”社区及其引发的社会问题仍旧存在，甚至催生出了一些新的“占领区”，因而总体来说，萨尔瓦多市对“法维拉”社区的政策干预仍是有待改进和完善的：一方面，政府没能从根本上解决社会发展和城市化进程的结构性矛盾；另一方面，在住房政策的制定和实施上，政府亦缺乏对于居民诉求的针对性回应，因而往往难以得到居民的广泛认同和配合。

（一）社会结构性矛盾没能得到根本解决

1. 城市规划项目在设计上体现出不平等安置的“潜规则”

一系列改造措施和重建计划经常性地采用强制拆迁和驱逐法令，这极大程度地危及城市低收入人口的权益。与国家层面的社会变迁同步，萨尔瓦多市在20世纪初经历了第一波农村人口的迁移浪潮，并伴随着工业化的发展和快速的城市化进程出现了第二波人口快速增长，经济适用房的供给不足使得新涌入的人口开始在城市中寻找和建立“法维拉”社区。进入21世纪之后，新自由主义政策对土地的使用加以规范，政府出台了一系列城市规划项目，如2008 年的“加速增长计划”（Programa de aceleração do crescimento）、2009 年的“萨尔瓦多老城区综合参与式复兴计划”（Integrated participatory regeneration plan for the old centre of Salvador），着手修复城市历史遗产和建造社会住房，力图以旅游业拉动经济增长，创造更多就业机会，打造萨尔瓦多市中心旅游文化景区。然而实际实施过程中，“只有9%的改造建筑被规划为住房”，其余大多数被改建为旅社、餐馆和酒吧，社区原住民的生活空间被极大侵占②Adrian Gurza Lavalle，et al.，Urban chances in Brazil cities report guarulhos，Salvador and Rio de Janeiro，The Chance and Sustain project：City Report，No.1，2013，p.14.，而需要搬迁的居民则按照收入、种族和特定“潜规则”被安置到城市的其他区域，尤其是非裔黑人和底层弱势群体，他们大都不得不迁移到缺乏基础设施和公共服务的郊区。显而易见，这些群体在一定程度上丧失了作为平等公民参与城市规划和改造进程的合法权利，计划提出的所谓“参与式”从而并不具备普遍性和平等性。

2. 基础供给不足在稀缺性中加剧了资源和权益分配的不平等

世界银行关于巴西萨尔瓦多市多部门服务项目供给的调查报告指出，由于多年投资不足，萨尔瓦多市的社会服务供给数量和质量均较差，覆盖率较低，许多公共娱乐设施、学校、保健中心或其他援助机构长期处于“不理想的物质和功能条件”③World Bank，Brazil-Salvador Social Multi-Sector Service Delivery Project （P162033），2017，p.4.。在这种情况下，消费主义推动的城市化进程进一步加剧了排斥和隔离，具有消费能力的“使用者”（包括土地所有者、投资者、开发商及较富裕的市民）才能参与规划项目的决策与协商，而底层弱势群体则一定程度上被排除在了使用公园、体育馆、社区医疗等公共资源和表达诉求的机制之外，这“导致了城市中危险的隔离现象，那些拥有和没有合法方式使用公共空间的人群之间产生出日益扩大的差距”④John Bingham-Hall，Future of Cities：Communing and Collective Approaches to Urban Space，Government Office for Science，London，UK，2016，p.1.。城市中随处可见的铁网和闸门，生动地展现出这种隔离开来的不同阶层的城市生活。

此外，社会基础设施和服务供给的稀缺性中更突出地体现了阶层分配的不平等。以教育资源分配为例，一方面，教育水平上的差距是贫富差距的直接反映，贫民窟的学校无论在教学设施还是师资方面，同那些可能只有一网之隔的富人区的学校完全不可同日而语；另一方面，贫民窟中的儿童普遍对读书缺乏兴趣，且巴西社会的种种历史和现实因素使得“读书改变命运”具有一定难度①Bernd Reiter，Education reform，race，and politics in Bahia，Brazil，Ensaio：Avaliação e Políticas Públicas em Educação，Vol.16，No.58，2016，p.140.。在这种情况下，尤其对于贫民窟中的孩子来说，“努力读书，不如踢球”，被挑选进入职业俱乐部从而改变自身和家庭命运可能更为现实，这也形成了无论是生活条件多么恶劣的贫民窟基本都会配备社区足球场的奇特景观。因此，基础设施以及师资等服务供给的短板，造成“法维拉”居民在升学、就业等摆脱贫困的资本积累上同城市其他阶层居民相比拉开了越来越大的差距。世界银行的社会服务追踪报告指出，城市低收入家庭七成以上的待业青年处在贫困状态或面临贫困风险，即便是实现了就业的青年，绝大多数从事的也是不稳定和缺乏社会保障的工作②World Bank，Brazil-Salvador Social Multi-Sector Service Delivery Project II （PAD3957）. Washington：World Bank，2020，p.8.。可见，“法维拉”居民更易陷入贫困的代际传递之中。

（二）社会住房政策与居民诉求的不匹配

萨尔瓦多市政府多年来一直尝试通过住房政策的改革，移除“法维拉”社区并化解由此催生的种种社会矛盾。自1988年以来，该市政府陆续颁布了一系列住房和民生政策以求改善“法维拉”社区面貌和提高居民生活水平，但在住房总量供给和居住质量的提升方面仍然存在明显短板。巴西城市事务部全国住房秘书处公布的数据显示，萨尔瓦多市的住房供给赤字率超过10%③Marilena Chaves，Secretaria Nacional de Habitacão-Brasilía，Ministério das Cidades，Déficit Habitacional no Brasil 2008/Ministério das Cidades，Brasilía：Ministério das Cidades，2011，p.102.。同时，由于政策设计较为激进、缺乏合理规划，造成城市中的低收入人口聚居区（绝大多数是“法维拉”社区）内的居住密度较大，过度聚居家庭（指单位家庭内超过合理数量的人口密集居住）比例高达48.4%，且超过40%的低收入人口承担着超过经济承受能力的房租或房贷压力④Marilena Chaves，Secretaria Nacional de Habitacão-Brasilía，Ministério das Cidades，Déficit Habitacional no Brasil 2008/Ministério das Cidades，Brasilía：Ministério das Cidades，2011，p.53.。2018 年开始推行的国家住房改革项目“我的家我的生活”虽然已经成功建造了100多万套社会住房⑤UN Habitat，Scaling-up Affordable Housing Supply in Brazil：The “My House My Life” Programme （103/13E），Nairobi：UN-Habitat，2013，p.75.，但因缺乏合理的分配政策和保障法规，且不适应中低收入人口的消费能力，在申请住房的人群中估计只有30%的人口能够承担入住⑥Adriana Roseno Monteiro，et al.，The housing issue in Brazil，Mercator，No. 16，2017，p.10.。对于个人或家庭来说，要维持可持续的生计，拥有住房是最基本的条件之一。住房除了是容身之所，更能够“为一个家庭创造初始资本，使家庭成员能够在社会中‘存在’，并在经济活动方面提供获得信贷和更大投资的渠道”⑦Susan Aspinwall，Housing and economic development，The Forum，Habitat for Humanity，Vol.18，No.1，2011，p.3.。然而，正如上文关于居民诉求的分析所言，无论是经济层面还是社会层面的居民诉求，对住房实际使用人的关怀的缺失，使得萨尔瓦多市的社会住房反而丧失了其社会性，具体表现为三个方面的矛盾，即住房安置与经济活动的矛盾、住房安置与社会文化背景的矛盾、住房安置与弱势群体的矛盾。

1. 住房安置与经济活动的矛盾

住房分配与经济活动的矛盾主要表现在社会住房项目的选址缺乏综合考虑，偏远的地理位置及不理想的周边环境可能中断一个家庭原有的经济生产活动，且协调工具的不适应性，致使一些社区居民持续面临着被驱逐的威胁。调研中发现，社会住房项目选定的新社区大多位于远郊，虽然初始的购入价格尚可为部分新居民所能承受，但是周边缺乏长期生活所需的配套设施和就业可能。更为重要的是，一些居民之前所从事的经济活动基本上面临中断的威胁，不论是原先在市中心的路易莎玛欣社区居民的废品回收和街头摊贩生意，还是作为临海渔村的甘博亚社区居民的渔业收入，抑或是老城区中佩洛尼奥社区居民的旅游业收入，新安置点的地理位置都中断了这些居民的传统生产方式和经济来源，故而这些社会住房难以保障居民可持续地从事生产经营。在2018年5 月7 日进行的访谈中，因社会住房分配不合理而加入格雷罗马利亚社区的居民就曾对笔者抱怨说：“我们的生计依赖于我们住在哪里。……我们原本在市中心售卖手工艺品，但是现在被安置到了远离市中心、人烟稀少的机场附近，我们家的经济收入因此受到了严重影响。”

为了推进居民的搬迁，萨尔瓦多市政府和地产开发商联合颁布了“行为调整协定”（Conduct adjustment term，CAT），以协调政府机构、居民和私营部门等利益相关方之间的谈判进程。但是在具体运用中，开发商和土地所有者事实上占据了压倒性优势，居民缺乏必要的法律支持和援助，因而那些不愿意接受协商结果的居民只能面临被驱逐出社会住房的命运。他们别无选择，只得回归熟悉的“法维拉”之中。2018年5月1日，佩洛尼奥社区的普罗奇达女士（Sra Procida）对笔者无可奈何地说：“他们让我们使用CAT 工具，但问题是在CAT 框架下，我们仅拥有住房的居住权，只是‘受益人’，在法律上没有实际使用和处置房产的权利。……我家也没有钱找律师，被驱逐的威胁一直存在，这样怎么保证我们家庭的未来？”同一天，路易莎玛欣社区的居民也诉说了他们内心的不满：“‘我的家我的生活’住房计划是为开发商和银行制定的，不是为普通民众制定的；政府做的不是社会住房项目，而是金融项目。”

2. 住房安置与社会文化背景的矛盾

社会住房的安置政策较少关注到住房与实际生活之间的联系，一些拆迁规划没有考虑到迁入居民原社区的社会文化背景。比如一些居民来自存在着犯罪暴力和污名化问题的社区，而他们在搬入新社区时不出意外地会遭到歧视和排斥。2018年5月5日，阿马拉利纳社区的利奥（Leo）就曾告诉笔者：“找工作时，我们不敢填写真实的住址信息，居住在阿马拉利纳社区令我感到羞愧。……我要是填了真的住址，一定不会被公司录用。”诚如有的学者所言，“住房环境某种程度上代表着一种自身和社会的形象。社会对一个人住房环境的认可甚至会影响其获得正式工作的能力”。①Susan Aspinwall，Housing and economic development，The Forum，Habitat for Humanity，Vol.18，No.1，2011，p.4.

媒体、政府、警察和其他更广泛的社会群体对“法维拉”社区形成了标签化的话语建构，导致其在城市空间上被人为隔离。居住在污名化的“法维拉”社区中的居民甚至一定程度上被剥夺了正常的社会生活，他们很难在原住社区以外的地方生活和就业，也很难被新迁入社区的居民所认可和接纳。污名化标签甚至使一些公民和机构对他们正常生产生活的非法干预和不正当暴力“合法化”，从而加剧了社会排斥和不平等的矛盾。2018 年5 月7 日，原本生活在暴力犯罪案件频发的阿马拉利纳社区、后来移居格雷罗马利亚社区的居民告诉笔者：“我们被分配到了城市东北部的一处社会住房中，但是我们不能继续在那个社区里做生意，因为那里的居民觉得我们都是罪犯和小偷。他们甚至找来警察威胁我们，我们只好搬到格雷罗马利亚社区。这里是一个大家庭，我们已经开起了一个小商店。”可见，住房不单纯是一项资产，更是一种包容的、社会融合的共存空间。政府的社会住房项目不仅仅需要为居民提供一方安身之地，更重要的是要确保对该空间的文化包容性和社会生产性的合理开发和使用，并提供和开放社区成员交流、交融的共同参与空间。

3. 住房安置与弱势群体的矛盾

住房项目的设计需要更多地体现出对底层弱势群体的针对性关怀。在访谈中，很多女性表示，她们通常要经营着自己的小生意，因而经济收入严重依赖所在的社区环境。与此同时，经济收入的多少还决定着她们的家庭地位。在路易莎玛欣社区，回收周边的废弃物品进行加工再生产是居民主要的收入来源，这在传统上是男性主导的领域，因而男性经常恐吓那些想要独立从事回收生产的女性。由于社区靠近市中心，家庭中的妇女还能通过利用周边的旅游资源来发展其他谋生手段，比如摊贩生意、手工艺品制作等，以克服这种家庭经济地位的不平等。但是一旦搬到新开发的城郊社会住房社区中，妇女们的独立谋生资源将受到极大的限制，对男性的经济依赖可能导致她们面临更大的家庭暴力风险。

此外，种族和文化背景也一定程度上加剧了住房安置政策对弱势群体的冲击。2018 年5 月2日，甘博亚社区自治组织负责人安娜·克里斯蒂娜（Ana Cristina）曾对笔者说：“政府在配给社会住房时‘不承认’一些人的存在（尤其是黑人单亲母亲），因为她们的种族、宗教信仰和社会存在被视为‘没有价值的’。”阶层、性别和种族交织的交叉性不平等，使得低收入的黑人妇女在社会住房分配中更容易处于边缘化的不利地位，导致她们加入社会运动、表达自身诉求的积极性更强，即如有的学者所言：“黑人女性的边缘化和对共同不幸遭遇产生的强烈共鸣是其投身政治运动的一个动力源头。”①Perry Keisha-Khan，The roots of black resistance：race，gender and the struggle for urban land rights in Salvador，Bahia，Brazil，Social Identities，Vol.10，No.6，2004，p.821.而她们的“对抗性”反过来又加剧了社会对其群体和所在社区的污名化，一定程度地诱发和刺激了警察的暴力。萨尔瓦多市很多“法维拉”社区中的黑人妇女都经历着这种“种族歧视—性别不平等—暴力风险—政治对抗”的恶性循环。2018年5月5日，阿马拉利纳社区的一名黑人单亲母亲就曾对笔者抱怨说：“女人从不被尊重。……我们和男人做着一样的事，还有孩子需要照顾，但是得不到同样的尊重。……男人可以被分到一间不错的房子，卖任何他们想卖的东西，但女人做任何事都是不被允许的，仅仅是因为她们的性别，因为她们身体的颜色。”

四、结语

综上所述，萨尔瓦多市内不乏安置贫民的住房，而顽固存在的“法维拉”社区是社会变迁带来的内部结构性因素和城市长期失灵的住房政策矛盾冲突的必然结果。政府住房改革项目中的新建社区，一是大多位于难以维持生计的偏远地区，二是较少考虑迁入居民的实际情况，三是存在阶层、种族、文化和性别交叉的不平等问题，最终导致居民或因无法实际居住、或因没有资格居住，而宁愿非法“占领”居住条件更为恶劣的空置地产和老旧危房，黑暗、潮湿、拥挤的“法维拉”社区甚至让居民更多地找到了情感上的寄托和“归宿”，从而构成相当一部分“法维拉”居民“迁出—安置—重返”的恶性循环。结构性失调的城市住房政策需要政府从根本上实施全面的土地与住房改革，加大对开发商投机闲置地产行为的监督和打击力度，有效回应快速城市化所造成的中低收入人口难以负担经济住房的诉求；在住房规划项目的制定上需要多一些针对性的人性化关怀，注重发展和重建“法维拉”社区与外部社会的联系渠道和网络，形成社会大众与相对弱势群体的包容共生格局；最重要的，是要以强有力的立法来保障住房领域中的平等公民资格，加强收入分配的顶层设计以实现对经济发展成果的真正共享，唯其如此，才能从根本上逐步根除城市中的“法维拉”社区及其引发的连锁社会问题。