改革开放以来退役军人工作治理体系和治理能力现代化发展历程

王 众，侯爱萍

（1.山东艺术学院 马克思主义学院 山东 济南 250300；2.山东农业大学 马克思主义学院 山东 泰安 271018）

改革开放走过了45 年的光辉历程。退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设伴随着中国特色社会主义现代化道路、理论、制度、文化探索的历史进程，在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效，逐步走出了越来越自信的探索道路。改革开放以来的退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设进程，目前学术界还未见系统的梳理与回顾。本文尝试比较分析退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设，以党的十八大为节点的前后两个历史阶段，总结这两个阶段的发展历程、历史成就、基本经验。总的来看，由于退役军人工作定位于坚持为经济社会发展服务、为国防和军队建设服务，即“两个服务”方针①全国人大网：《中华人民共和国退役军人保障法》（第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过），http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202011/af113ab4af60431e923c19c40726d7ad.shtml，2020年11月11日。，伴随着经济社会发展越来越好，军队建设要求越来越高，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设也从工作定位于“好起来”阶段，走向了定位于“强起来”的发展阶段。

一、改革开放以来退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设历史分期

“退役军人工作治理体系和治理能力现代化”这一概念，是在党的十九届四中全会之后提出的。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”“健全退役军人工作体系和保障制度”“完善双拥工作和军民共建机制，加强军政军民团结”的建设要求。2019 年12月退役军人事务部明确提出：退役军人事务系统贯彻四中全会精神的基本思路是坚持在党的领导下，进一步建立健全组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系，全力推进退役军人事务领域治理体系和治理能力现代化①人民网：《全力推进退役军人事务治理体系和治理能力现代化》，https：//baijiahao. baidu. com/s？id=1652399890577155195&wfr=spider&for=pc，2019年12月9日。。治理体系是指退役军人工作的政策制度体系；治理能力是指利用制度管理退役军人事务各个方面的能力。在同一治理体系下，不同时期的治理能力可能存在很大差异。治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。改革开放以来的退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设是一个经过较长的历史时期不断改进和完善的过程。

退役军人工作治理体系和治理能力现代化历程是与中国特色社会主义的发展进程同步的，其历史分期的主要依据是根据中国特色社会主义的探索历程划分的。改革开放以来的中国特色社会主义的历史轨迹和阶段划分较为清晰，有两个划分阶段的历史节点学术界是基本认同的：一个是1992年邓小平南方谈话和党的十四大，一个是2012年党的十八大。所以，改革开放以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设历程以2012年党的十八大为节点，可分为两大历史阶段：改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012）、中国特色社会主义现代化建设新时代（2012年至今）。

1. 改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012）。这一时期，以1992年为时间点又分为两个阶段：中国特色社会主义改革探索时期（1978—1992）、中国特色社会主义改革建制时期（1992—2012）。

（1）中国特色社会主义改革探索时期（1978—1992）。退役军人工作治理体系和治理能力现代化改革探索主要体现在两个方面：一是对改革目标模式的探索；二是对改革路径的探索。经过十几年的探索最终确立了“社会主义市场经济”的目标模式。这一时期退役军人安置、社会保障和服务体系建设是历史上任务最艰巨、创新最突出的时期。1980 年部队大整编，部队非战斗人员和保障部队大规模退役。1982 年铁道兵并入铁道部，基建工程兵集体转业。1985 年百万大裁军，至1990 年，全军共裁减员额为103.9 万人，占裁减前总员额的24.5%。11 个大军区精简合并为7 个，全军减少军级以上单位30 多个。这一时期也是退役军人就业安置和优抚等主要工作基本制度构建最系统、最集中的时期。如国家层面的法律法规《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国现役军官法》《退伍义务兵安置条例》《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》《军队离休退休干部休养所暂行规定》等规章与政策，以及各省市颁布的地方性政策。

（2）中国特色社会主义改革建制时期（1992—2012年）。退役军人治理体系和治理能力现代化改革建制主要体现在建立起了社会主义市场经济的基本体制框架。如2001年《军队转业干部安置暂行办法》颁布，国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。2011 年全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国兵役法〉的决定》，规定了“退役+培训+推荐就业”的安置模式，既缓解了政府的安置压力，也符合社会主义市场经济的发展趋势。

2. 中国特色社会主义现代化建设新时代（2012 年至今）。新时代退役军人治理体系和治理能力现代化建设，随着退役军人事务部的成立和《中华人民共和国退役军人保障法》的实施，形成了历史上最成熟、最完善的制度体系和最稳定、最有力的工作服务能力。一是体现在退役军人被纳入了国家社会保障体系，住房、医疗、入学等方面的保障措施均有了系统的政策规定，且较好地衔接了军队和地方社会保障政策。二是体现在十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国退役军人事务部，此机构的设立是新中国退役军人工作组织机构的一次历史性变革。三是体现在2020年11月11日，《中华人民共和国退役军人保障法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会通过，自2021 年1 月1 日起施行。至此，退役军人工作法制体系和制度体系基本完善，成为退役军人工作进入新时代的最典型标志和最辉煌成就。

二、退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设定位于“好起来”的历史阶段

改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012），是退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设定位于“好起来”的历史阶段。退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设涉及军队和地方各个部门，很多工作需要“全面依靠党、政、军、团、社等一切组织全体动员，才使安置工作达到了预期目的”①罗平飞：《当代中国军人退役安置制度研究》，北京：中国社会出版社，2014年版，第76页。，涉及经济、政治、社会等一系列基础条件和政策法规体系。所以，退役军人治理体系和治理能力现代化建设是与中国特色社会主义道路、理论、制度、文化和实践探索同步的，是国家治理体系与治理能力现代化建设的一部分。

退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设定位于“好起来”，需要一系列基础和条件。

第一，得益于改革开放过程中政治体制改革的历史成就为退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设创造了良好条件。“作为探索中国特色社会主义道路的伟大举措，改革开放就是为不断促进生产力发展和壮大经济基础，对生产关系和上层建筑进行的调整、变革”②丁志刚，王杰：《中国行政体制改革四十年历程、成就、经验与思考》，《上海行政学院学报》，2019年第1期。。在中国特色社会主义制度不断发展和完善的过程中，行政体制改革中管理机关的职责权限、内部关系、组织结构和内部运行机制也得到进一步调整和变革。如1982—1987 年通过精兵简政、放权让利，提高了政府行政效率；以法制来保障改革顺利推进，确立了法律权威。1988—1997 年通过转变职能、理顺关系，使政府的宏观调控能力有所增强，国家公务员制度开始建立起来，行政立法进一步加强，企事业单位灵活性得到改善。1998—2007 年通过加强宏观调控，改善社会管理与公共服务，行政法制建设不断进步。2008—2017年通过建设服务型政府，社会管理、公共服务等职能不断加强，政府职能有效转变；干部人事制度更加科学，选人用人更加公正、灵活；“改革较好地解决了职责交叉、机构重叠、政出多门等问题，政企分开、政事分开等深入推进，以服务型政府为核心的现代政府建设持续加强，中国特色社会主义行政管理体制不断完善”③丁志刚，王杰：《中国行政体制改革四十年历程、成就、经验与思考》，《上海行政学院学报》，2019年第1期。。

第二，得益于经济体制和政治体制改革不断推进，经济活力和经济效能进一步提升，经济实力和社会保障能力进一步增强。改革开放以来，通过积极推进全方位的经济现代化，实现了向新型工业化、农业现代化、服务业现代化、三大产业均衡发展、城市集群发展、可持续发展、科学发展、市场经济主导的转变，逐渐缓解了或消解了城乡二元经济、市场与政府关系不清晰等现代化弊病。“城乡社会分割的局面开始打破，城乡社会一体化的步伐不断加快。社会越来越富裕和开放，社会参与国家治理的渠道和能力不断提升，开辟了个人与国家良性互动的新通道”④梁发明，何爱国：《改革开放四十年中国现代化的成就与经验》，《党史文苑》，2018年第5期。。

第三，得益于经济社会发展、国防和军队建设的需要。从新中国成立初期退役军人工作制度体系和工作体系建立以来，坚持为经济社会发展服务、为国防和军队建设服务的“两个服务”方针，一直是退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的基本方针。从改革开放以来国防和军队建设进程看，一直坚持走中国特色的精兵之路的发展方向。20 世纪80 年代中期以后，人民解放军积极防御战争的重点由主要立足于随时应付敌人大规模入侵，转变为主要应付可能的局部战争和军事冲突。1993年1月，中央军委基于“海湾战争”的军事变革确定了新时期军事战略方针，提出立足打赢一场可能发生的现代技术，特别是高技术条件下的局部战争。21 世纪初，军事战略方针将战略重点转到建设信息化军队、打赢信息化战争上来，强调综合运用各种手段和策略，主动预防、化解危机、遏制冲突和战争的爆发。国防和军队建设的高质量发展定位必然要求退役军人工作治理体系和治理能力现代化不断提高工作目标定位。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，党和国家领导人对退役军人工作非常重视，是退役军人工作治理体系和治理能力现代化不断“好起来”的重要原因，也是重要表现之一。邓小平主持中央和中央军委工作以后，十分关心和重视军队转业干部安置工作，亲自批准成立了国务院军队转业干部安置工作小组。这一时期，加强对退役军人的就业能力培训是退役军人工作治理体系和治理能力现代化不断“好起来”的重要表现。1980年，邓小平强调，退役军人安置时“对减下来的干部，我建议组织各种训练班进行训练。训练什么呢？就是准备到哪个行业就专门学习哪一行的业务”。“我们军队转业干部中会管企业的人不多，但是总有管理军队的经验嘛！问题就是需要培训，转到哪一行就学哪一行。训练时间，有的半年，有的一年，有的一年半。经过训练，再转到地方，地方就比较容易安置”。①《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第286－287页。1984年，邓小平还特别强调军地两用人才的培养十分重要，他要求“培养军队和地方两用人才，也是个顾全大局的问题。现在军队这方面工作做得不错，有成绩，这个很好。军队培养两用人才，地方是欢迎的。这方面工作真正做好了，部队干部战士转业复员到地方就容易了”②《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第100页。。1995年，江泽民、李鹏联名向全国军队转业干部安置工作会议发出贺信，要求各级党委和政府要把军队转业干部安置工作作为一项重要政治任务认真抓好。1999年，江泽民还要求把退役军人安置工作与西部大开发结合起来用好人才，“每年都有不少干部战士复员转业到地方，这支力量如何更好地加以使用，很值得我们进一步研究” 。“可以考虑在每年复员转业的干部战士中组织一些力量，投入到西部大开发中去”。③《江泽民文选》第2卷，北京：人民出版社，2006年版，第477－478页。胡锦涛也多次强调，“深刻认识军队转业干部安置工作的重要性，进一步增强做好这项工作的光荣感和责任感” 。“做好军队转业干部安置工作，对于加强军队建设、巩固和发展国防事业、推动改革开放和现代化建设事业发展都有着重要意义”。④《胡锦涛文选》第1卷，北京：人民出版社，2016年版，第147－148页。2005年，胡锦涛要求进一步推进退役军人工作各项事业改革创新：“兵役制度、军人转业退伍安置制度以及工资福利制度、住房制度、医疗保障制度、军人社会保险制度，都要根据社会主义市场经济发展和国家劳动人事制度、公务员制度、社会保障方式改革的趋势，积极主动同国家有关部门协调，逐步进行调整改革。”⑤《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年版，第394－395页。这是退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设不断“好起来”的制度保障。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，退役军人工作治理体系和治理能力现代化不断“好起来”的重要表现还体现在各项政策制度体系的不断完善。这一制度完善过程是从兵役法、国防法等基础性法律开始的。1982年宪法第45条规定了国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属，这为我国退役军人社会保障立法提供了原则性的指导。1978 年五届全国人大一次会议审议通过的《关于兵役制度的决定》和1984年《中华人民共和国兵役法》，奠定了退役军人工作治理体系和治理能力现代化的法律基础。1987 年12 月12 日《退伍义务兵安置条例》颁布，此后，中央和地方陆续修订和颁布的一系列退役军人工作的法律、法规和政策，共同形成了当代中国退役军人工作治理政策制度体系。这些制度体系由国家和地方不同层次、不同角度的法律法规相互补充和支撑，彼此关联形成体系。如国家层面的法律法规有《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国现役军官法》《退伍义务兵安置条例》《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》《军队离休退休干部休养所暂行规定》等规章与政策；地方层面颁布的如《北京市实施〈退伍义务兵安置条例〉的若干规定》《四川省退伍义务兵安置实施细则》《河北省转业志愿兵接收安置规定》等地方性政策。这些制度体系既体现了退役军人工作治理体系的不断完善，也体现了退役军人工作治理能力的不断提升。尤其是国家和地方性政策制度之间呈现出不断细化和优化的补位作用，如有关军队转业干部的就业安置，中央有《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国现役军官法》《军队转业干部安置暂行办法》等法律法规，在实际执行中，仍然需要地方各级政府出台更加细化和具有地方特色的政策，如《山东省转业干部安置管理暂行办法》《济南市军队转业干部安置暂行办法》等。其他关于辅助就业、住房保障、社会保障等配套措施也是如此，从而使中央和地方各级政策制度体系不断优化，不断提升可操作性和实效性，整体推进退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设“好起来”。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，退役军人工作治理体系和治理能力现代化不断“好起来”的重要表现还体现在退役军人工作的历史实践中。以优抚工作为例，为了加强地方优待工作，1985 年，民政部下发了《关于认真贯彻落实〈中共中央、国务院关于尊重、爱护军队积极支持军队改革和建设的通知〉精神的通知》，要求：“各地要根据《兵役法》的规定，尽快制定相应的地方法规，提出本地区优待烈军属的具体办法和标准，做到依法办事”。①民政部政策法规司：《民政工作文件选编》，北京：华夏出版社，1986年版，第142页。1985 年11 月北京市政府公布的《北京市优待革命烈士家属、军人家属、残废军人和复员退伍军人暂行办法》、1989年6月颁布的《北京市城镇居民应征入伍义务兵优待暂行规定》，对家居农村的义务兵、革命烈士家属、因公牺牲军人家属和病故军人家属、生活有困难的革命残废军人、现役军人等作了全面的优待规定。1988 年国家颁布的《军人抚恤优待条例》在原来规定的优待对象基础上进一步扩大了优待对象范围，不仅对现役军人、烈军属、残废军人“享受本条例规定之优待”，还将复员军人、带病回乡的退伍军人、因公和因病牺牲军人的家属等列入优抚对象的范围。如“复员军人为参加工作，因年老体弱、生活困难，按照规定的条件，由当地民政部门给予定期定量补助，并逐步改善他们的生活待遇”②《中国社会保障制度总览》编辑委员会：《中国社会保障制度总览》，北京：中国民主法制出版社，1995年版，第1231页。。条例除了保留原来规定的减免医疗费和学费的优待外，还增加了免邮费。条例保留了原来的入学优先权的同时，增加了优先就业和入伍的权利。另外，关于不同优先对象的专项政策也逐一落实，如1979年3月《关于部队志愿兵的家属如何优待问题的通知》《关于城市烈属、病故军人家属定期定量补助问题的通知》，对工资收入较少，生活经常发生困难的烈属、病故军人家属，都由县、市辖区民政部门给予定期定量补助。1979 年2 月下发的《关于退伍红军老战士称号和待遇方面存在的问题与解决意见的联合通知》，1983 年3 月下发的《关于调整部分孤老优抚对象定期定量补助标准的通知》，1984 年2 月下发的《关于解决在乡西路军红军老战士称号和生活待遇问题的通知》等，均提高了退伍老红军、孤老烈士家属和孤老复员军人的定期定量补助标准。

三、退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的历史阶段

中国特色社会主义现代化建设新时代以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的历史阶段。这是因为“随着中国特色社会主义进入新时代，我国发展处于新的历史方位，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国国家治理面临许多新任务新要求，必然要求中国特色社会主义制度和国家治理体系更加完善、不断发展”①《习近平著作选读》第2卷，北京：人民出版社，2023年版，第285页。。新时代以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的发展目标，第一，得益于经济社会发展水平的提高和国家综合国力的提升。国家经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，国内生产总值突破百万亿元大关，人均国内生产总值超过一万美元。“国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路”②③新华社：《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-11/16/content_5651269.htm，2021年11月16日。。由于人民生活水平和质量得到大幅度改善，人民对美好生活的向往更加强烈，从而对退役军人工作保障和服务水平提出了更高要求，退役军人像其他人民群众一样，在民主、法冶、公平、正义等方面的要求也日益增长。第二，得益于国家社会保障政策体系日益完善和保障能力日益提高。新时代以来，我国社会建设全面加强，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升。“党中央强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点，补齐民生保障短板、解决好人民群众急难愁盼问题是社会建设的紧迫任务”③。退役军人工作是社会建设的重要组成部分，也随着社会建设全面加强不断提升工作定位。第三，得益于党和政府全面依法治国政策体系和能力水平明显提升。自党的十八届四中全会以来，党和国家就统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设作出顶层设计和重大部署以来，中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，从而为退役军人工作法治化建设奠定了重要基础。第四，得益于党中央强军目标的决策定位。强国必须强军，军强才能国安。国防和军队现代化新“三步走”建设任务要求，到二〇二七年实现建军一百年奋斗目标、到二〇三五年基本实现国防和军队现代化、到本世纪中叶全面建成世界一流军队。④《习近平著作选读》第2卷，第499页。新时代以来，党中央和中央军委就加快国防和军队现代化作出一系列战略谋划和部署，引领全军开创了强军事业新局面。同时要求，“在全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标的历史进程中，必须把国防和军队建设摆在更加重要的位置，加快建设巩固国防和强大军队”⑤《习近平著作选读》第2卷，第498页。。新时代以来，国防和军队改革取得历史性突破，打破了长期实行的总部体制、大军区体制、大陆军体制，形成军委管总、战区主战、军种主建新格局，调整组建了5大战区、5大军种、军委机关等15个职能部门，领导指挥体制实现历史性变革。“政策制度改革逐步推进。通过大变革、大重塑，人民军队体制一新、结构一新、格局一新、面貌一新”⑥许其亮：《牢固树立习近平强军思想在国防和军队建设中的指导地位》，参见《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年版，第46页。。强军的步伐必然要求新时代退役军人工作“强起来”。

新时代以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的重要表现，体现在党和国家领导人对退役军人工作的关注。习近平多次强调退役军人工作事关军队稳定和社会大局稳定。“实现建军一百年奋斗目标，是我军的责任，也是全党全国的责任。中央和国家机关、地方各级党委和政府要强化国防观念，贯彻改革要求，履行好国防建设领域应尽职责。要在经济社会发展布局中充分考虑军事布局需求……在家属随军就业、军人子女入学、退役军人安置、优抚政策落实等方面积极排忧解难”⑦《习近平著作选读》第2卷，第498－499页。。“退役军人安置和管理，关系军队稳定和社会大局稳定。退役军人经过部队严格教育训练和重大任务考验，是党和国家的宝贵财富。退役军人安置和管理保障还存在不少矛盾问题。我们要在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度。军地有关部门要加强协调、抓紧推进”①《习近平著作选读》第1卷，北京：人民出版社，2023年版，第394－395页。。

新时代以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的重要表现，还体现在退役军人事务部建立。在党的十九大上，习近平宣布组建退役军人管理保障机构。2018年3月12日，习近平出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时再次强调：组建退役军人管理保障机构对于更好为退役军人服务、让军人成为全社会尊崇的职业具有重要意义，要把好事办好办实。2018 年3 月17 日，十三届全国人大一次会议正式批准组建。2018 年4 月16 日，退役军人事务部挂牌仪式和成立大会在京举行。各地退役军人事务部门纷纷拉开帷幕。2019 年3 月，全国县级以上退役军人事务厅、局全部挂牌运行。伴随这一历史性步伐，退役军人工作迈入新的发展阶段。2019 年2 月26 日，国家退役军人服务中心挂牌成立，全国各级退役军人服务中心（站）相继成立，打通了政策落实、服务保障的“最后一公里”。同时，原有的转业军官培训中心、优抚医院、光荣医院、军休所、军供站等事业单位陆续转隶至退役军人事务部门。2019年2月27日，中国爱国拥军促进会等4 家社会组织转隶退役军人事务部，社会力量加入退役军人服务保障“阵营”。全国各地还创新探索了优化政府购买服务、社会专项服务、鼓励自我服务、倡导志愿服务相结合的服务模式，如江苏启动了全省企事业单位、机关、社会组织开展优秀“退役军人之家”建设活动；天津成立了由关爱退役军人、热心拥军工作的各界人士组成的“关爱退役军人协会”；陕西凝聚企业家、爱心人士力量，推动成立了退役军人关爱基金；山东40多个县（市、区）成立了由退役军人组成的志愿服务队伍。在全国各级退役军人事务部门的统筹指导下，原有的各类优抚、安置、培训事业单位与退役军人服务中心（站）一体化综合保障退役军人工作。企事业单位、社会团体和志愿者机构等社会力量积极参与服务保障退役军人工作。由政府机构强力主导、服务体系积极作为、社会力量广泛参与的退役军人工作治理体系和治理能力现代化新格局逐步形成。

新时代以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化定位于“强起来”的重要表现，还体现在《中华人民共和国退役军人保障法》颁布实施。该法于2020年11月11日由第十三届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，自2021 年1 月1 日起施行。作为我国第一部关于退役军人的专门法律，其颁布出台顺应了新时代发展要求，为厚植强军兴军根基、维护社会安全提供了法律保障。《中华人民共和国退役军人保障法》有效地推进了退役军人事务治理体系与治理能力现代化进程。

四、改革开放以来退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的历史成就和基本经验

改革开放以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的历史成就，离不开中国特色社会主义现代化探索的成功实践，离不开社会主义现代化强国建设的有力支撑，离不开党和国家提出的一系列原创性治国理政新理念、新思想、新战略同向发力，离不开习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指导。同时，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的历史成就也与党的强军建设进程分不开。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》回顾了强军成就：在党的坚强领导下，人民军队实现整体性革命性重塑、重整行装再出发，国防实力和经济实力同步提升，一体化国家战略体系和能力加快构建，建立健全退役军人管理保障体制，国防动员更加高效，军政军民团结更加巩固。改革开放以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的历史成就，突出表现在以下三个方面。

第一，退役军人工作组织管理基本实现统一化、标准化。改革开放初期，退役军人工作分别隶属于军队、人事和民政等众多部门，呈现职能交叉，政策不平衡、不统一等问题。退役军人事务部成立以后，退役军人工作组织管理有了统一的、专门化的领导机构，从而在纵向上，使党中央与地方各级政府的信息沟通更加畅通；横向上，国家不同地方、不同区域之间的工作标准趋向一致和标准化。退役军人事务部门从中央到地方各级组织领导机构的设立，使退役军人工作的重要性更加突显，充分彰显了退役军人工作政治性突出的特点：即退役军人管理保障是关系军队稳定和社会大局稳定的大问题；军转安置工作是实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要力量；坚如磐石的军政军民团结，永远是我们战胜一切艰难险阻、不断从胜利走向胜利的重要法宝。同时，组织管理基本实现统一化、标准化，也使原来退役军人接收安置各地区、各部门、各行业标准不一、差别较大，转变为具有统一的工作标准和政策刚性，从而更加充分的贯彻妥善安置、合理使用、人尽其才、各得其所的原则，进一步优化安排工作、扶持自主就业、退休、供养等安置方式。组织管理基本实现统一化、标准化也有利于坚持抚恤优待本质属性，按照贡献与待遇匹配、普惠与优待叠加的原则，提高服务保障水平，不断完善褒扬的优抚制度，建立统筹平衡的待遇保障标准，统一制发优待证，研究制定优待目录清单。组织管理基本实现统一化、标准化，也有利于退役军人褒奖激励体系化，使精神激励与物质保障并重，充分褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向。如进一步加强英烈纪念设施管理，推进军人公墓建设，使烈士祭扫制度和礼仪规范进一步健全，也使英烈荣誉、英烈事迹和英雄故事宣传统一化、标准化，从而持续发掘推广退役军人先进典型，讲好退役军人故事，营造全社会尊崇军人的浓厚氛围。

第二，退役军人工作运行基本实现畅通化、常态化。改革开放初期，退役军人工作需要协调党政众多部门、行业、企业全力配合，但是由于不同部门、行业、企业之间又存在不同的政策标准，从而使退役军人工作往往呈现体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。退役军人事务部成立以后，基本形成了党委领导、政府牵头、退役军人事务部门协调、相关部门配合、社会参与的工作格局。经费保障渠道也进一步理顺，中央财政主体责任进一步强化，省级财政投入力度进一步加大，社会资金进一步参与，基本形成了多元化保障格局。同时，逐步形成了横向到边、纵向到底、覆盖全员的服务体系和优化政府购买服务、社会专项服务、鼓励自我服务、倡导志愿服务相结合的服务模式。退役军人信息数据库建设逐步完善，“互联网+退役军人服务”平台服务管理初见成效。退役军人工作运行基本实现畅通化、常态化，也有利于退役军人群体的持续性、系统性教育管理，将严管与厚爱相结合，加强思想教育、社会主义核心价值观教育，开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和法治教育。有利于充分发挥基层党组织作用，依托基层服务站点加强退役军人流动党员管理；不断探索退役军人诚信机制，将退役军人纳入社会诚信体系，将待遇保障与现实表现挂钩，引导他们珍惜荣誉、永葆本色。

第三，退役军人工作政策制度基本实现体系化、法治化。改革开放之初，退役军人工作政策制度虽然有国家和军队统一的政策法律体系，但是由于全国各地经济社会发展不平衡，相关执行保障措施和地方性法规在不同地区之间差别较大，事实上存在着退役军人服务保障政策碎片化、差异化和不公平现象。《中华人民共和国退役军人保障法》实施以后，逐步实现依法行政、科学管理，有利于进一步全面梳理和科学评估现行政策，结合地方实践经验，积极出台与经济社会发展水平相适应、与国防和军队改革相衔接的相关政策制度，最终形成以《中华人民共和国退役军人保障法》为根基，以《退役军人安置条例》《军人抚恤优待条例》《烈士褒扬条例》等为主干，以部门规章制度和规范性文件为支撑的政策制度体系。退役军人工作政策制度基本实现体系化、法制化，将有利于充分维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业，不断满足广大官兵和退役军人的殷切期盼，不断改进创新服务管理保障工作，建立健全集中统一、系统完备、职责清晰、运行高效的体制机制。退役军人工作政策制度基本实现体系化、法治化，也将有利于不断深化退役军人工作改革和创新发展，统筹推进接收安置、待遇保障、荣誉激励、教育管理等各项工作高质量发展。

改革开放以来，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设积累了丰富的理论和实践经验。

第一，坚持党的全面领导，进一步推进退役军人工作治理体系和治理能力现代化，逐步探索中国特色退役军人工作现代化发展模式。毫不动摇地坚持党的全面领导是我国退役军人工作的最大优势和本质属性。退役军人工作机构是党和国家的政治机关，是坚决落实中央决策部署的行政机关，也是有力维护退役军人和其他优抚对象合法权益的服务管理机关。退役军人工作治理体系和治理能力现代化必须加强各级退役军人管理保障机构党组织建设，坚持全面从严治党，以忠诚干净、担当的干部队伍推动各项任务有效落实。同时，加强对退役军人党员的教育管理，管爱结合，寓教于管，融管于服，不断增强退役军人党员的凝聚力、战斗力。

第二，坚持以退役军人为中心，进一步完善退役军人褒扬体系，让人民军队的退役军人真正尊享人民拥戴。退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设的最终目标是让退役军人和其他优抚对象满意、让他们成为全社会尊重的人、让军人成为全社会尊崇的职业。退役军人工作必须树立以人民为中心的发展思想，把退役军人和其他优抚对象对美好生活的向往作为工作导向，全心全意为他们服务。但是，从历史和国际因素看，让军人成为全社会尊崇的职业还存在很多阻碍。如国际上目前还存在这样一种观念：“成为军官的人天赋相对较差，军事职业的组织形式不鼓励智识方面的创造力，而且也更少向军官提供机会去使用这方面的能力。……无论是来自于军方还是民间的作者都一致认为军事思维坚持纪律性、严肃、逻辑与科学，而不是灵活、宽容、直觉和情绪化。一直履行军事职能更加促进了这种思维。”①［美］塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家：军政关系的理论与政治》，李晟译，北京：中国政法大学出版社，2017 年版，第53页。从新中国成立初期开始，1950年《关于人民解放军一九五〇年的复员工作的决定》，强调“复员军人是人民功臣”“地方人民政府人民团体对复员军人，应给以应有的尊重和政治待遇”。但是，直到目前“让他们成为全社会尊重的人”还任重道远。因此，退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设中，必须充分发挥退役军人先锋模范作用，鼓励支持他们投身经济社会发展，使他们始终成为爱国奉献、忠诚担当、奋发有为的积极力量，以人民军队退役军人爱人民、为人民的良好形象和真才实绩不断获得全社会尊崇。

第三，坚持全面深化改革，不断化解矛盾与问题，进一步实现服务于经济社会发展、服务于国防和军队建设的“两个服务”目标。从改革开放初期，国防和军队建设服务于经济社会发展，到经济社会发展、国防和军队建设二者同步发展，退役军人工作治理体系和治理能力现代化在“两个服务”定位的目标下，其发展规律是什么，还需要深入研究和不断探索。同时还要警惕，由于疫情和国际经济影响，军队建设加速与经济发展放缓之间的不同步，是否会引发退役军人工作新的困难？退役军人工作的根本出路在于全面深化改革，不断随着经济社会发展、利益格局调整和思想观念转变，配齐配强工作力量，建立健全工作机制，实现待遇保障由解困型向优待型转变。同时，不断发挥退役军人优势，为经济社会发展继续贡献力量，使退役军人群体成为退役军人工作的荣耀。

第四，坚持不断创新发展，在中国特色社会主义现代化和中华民族伟大复兴之路上持续推进退役军人工作与时代同步。做好退役军人工作，发展是第一要务，创新是第一动力。退役军人工作治理体系和治理能力现代化建设需要科学谋划，顶层设计，对体制机制和政策制度进行整体性、系统性安排设计，鼓励和尊重基层实践首创精神，不断把地方经验、先进做法上升为国家层面的政策制度创新，与时俱进、永不停滞，勇于变革、勇于开拓，始终以创新为动力源泉，推动退役军人工作治理体系和治理能力现代化持续发展。