城镇化进程中国有林场林地保护利用存在问题与对策

涂龙平

(福建省三明市郊国有林场 福建三明 365000)

城镇化是社会生产力发展的重要特征，是驱动经济增长的重要引擎。近年来，随着经济的发展和社会的进步，我国城镇化率不断提高。统计数据显示，2021年，我国城镇化率已经达到64.7%，在过去的20年里都保持了高速增长的态势[1]。我国城镇化的发展主要以城镇为起点，逐步向周边进行外延式扩展。在此过程中，城镇用地面积不断增加，城镇周边土地数量不断减少。

林地是我国重要的自然资源，是森林赖以生存和发展的基础，关乎经济发展和人民生活。《土地资源法》中明确提出，我们要重视林地保护，将耕地和林地要放在同等重要的位置[2]。城郊国有林场是我国森林资源的重要组成，坐落在城镇周围或者城乡结合部，通常面积很大。我国的城郊国有林场大多是20世纪50、60年代筹建的，其主要任务是防风固沙、调节气候，为城市经济建设发展提供屏障。改革开放以来，经济建设与发展成主旋律，城市发展速度不断加快，由于城郊国有林场的土地区位优势突出，在城镇化快速发展的过程中不可避免地受到冲击。城镇建设发展对城郊国有林地征占的需求量不断增加，大量的国有林场被开发成为城镇商住用地、公共设施用地等。例如：建于1960年的福建三明市郊国有林场，经营区分布在三明市周围。2001年，林场经营总面积2 300多万m2，其中国有林地113.7万m2，集体林地2 034.5万m2。近年来，随着三明市城市发展和公益事业建设的需要，大量林场土地被征用于房地产开发、公路建设、铁路修建、城市绿化和水源保护等用途，林地面积减少了180 多hm2[3]。可见，城镇化发展对国有林场发展有着重要影响。

1 城镇化发展对国有林场林地保护利用的影响

1.1 国有林场林地利用功能不断增加

我国城市周围国有林场起初的主要任务是植树造林、防风固沙。随着时代的发展和城镇化的推进，城市周围林场的利用功能也在不断与时俱进。一是生产功能得到大大强化。随着城市经济的发展和人们生活水平的提高，人们对家具等木制品的需求越来越高。城市周围的国有林场承担着越来越强的经济功能，需要提供更多的木材产品，满足不断增长的城市人口生活需要。二是环保功能得到重视。改革开放以来，在很长的一段时间内，经济增长方式是以牺牲生态环境为代价的粗放型增长。森林生态环境被破坏，空气质量日益下降，严重影响城市居民的生活环境。由此，国家提出了“绿水青山就是金山银山”的口号，坚持可持续性发展的道路。城市周边的国有林场与城市人口的活动接触最亲近，承担着净化空气和保护生态资源的使命。

1.2 国有林场林地利用结构日益多元化

在不同的社会发展阶段，对土地资源的利用需求是不同的。在改革开放初期，城市中心土地通常用来发展工业，国有林场位于城市郊区，面积广大。随着城镇化的推进和市场经济的发展，受到交通、环境、土地价格上涨等因素影响，城镇土地用地格局发生了很大的变化，城镇中心的工业用地会被经济价值更高的商业、酒店和住宅所取代，原来的工厂企业会逐渐向城郊转移，城镇周边国有林场的大片林地改变为城市建设用地，林地面积不断减少，这种土地结构的变化会一直持续下去。例如：随着城镇化进程的推进，广西高峰林场的林地面积减少了1 500 m2，大量的林地转变为学校、医院和市政实施用地[4]。

2 城镇化过程中国有林场林地保护利用存在问题

2.1 国有林场林地保护利用规划缺位

随着交通设施的完善和农村经济的发展，乡村向城镇中心扩展也是大势所趋。在此过程中，国有林场林地保护规划明显滞后于经济社会发展的需要。地方政府为了吸引更多企业的投资，往往给予其税收和土地政策倾斜，但一些地方政府给出的土地优惠政策与土地利用规划相悖，为了保证投资项目顺利落地，地方政府会对土地利用规划进行修改，先圈地再招商引资，出现“规划围绕项目建设走”的问题。有些地方还出现“领导一变动规划跟着变动”的现象。由于规划不到位，造成国有林场土地利用出现无序化和低效化，部分毁林圈地建设的园区长期荒芜，破坏了林业环境，造成植被破坏和水土流失，给生态环境建设带来了极大的危害，也带来了土地资源的极大浪费，影响经济社会的发展。

2.2 国有林场林地非法侵占问题突出

在城镇不断发展的过程中，城镇周围土地价值不断增加。受经济利益的驱动，针对国有林场的非法侵占问题日益突出，成为国有林场林地保护的一大顽疾，主要表现如下。

一是部分企业没有按照审批标准来进行土地开发使用，违规扩大用地面积，侵占林业用地。甚至有的企业没有合法手续就进行林地开发建设，违反了《森林法》和《土地资源管理法》。二是部分企业以租赁国有林场土地的名义，私自改变国有林地的用途。三是受经济因素的驱动，邻近国有林场的农村集体企业或者个人，也会采用各种非法手段来侵占林场土地。例如：有的乡村以“祖宗山”或者“历史纠纷地”为借口，私自侵占国有林场的土地，任意砍伐林木，破坏森林环境和生态平衡，这些问题屡禁不止。2021 年，中央生态环境督导巡察组在检查中发现，黑龙江一家企业违规毁林1 072 hm2用来种参，情况触目惊心[5]。

2.3 国有林场林地环境恶化

在一段时间内，我国各城镇一味地追求经济增长速度，出现大量的中小污染型企业，如造纸厂、金属加工厂、化肥厂等。这些中小企业技术含量低，往往追求眼前的利益，不愿意投资建设排污设备，在生产加工过程中产生大量的废渣、废水和废气，没有经过处理就直接排放，污水中含有汞、镉、铅等重金属，给国有林场森林环境带来巨大的污染；城镇化的发展不仅带来中小企业的大量聚集，同时也带来了大量的人口。国有林场原来的排污设施满足不了大量人口涌入的需要，对林地生态环境带来巨大破坏作用。这种后果就是林地质量不断下降，林木生长质量不高，减弱森林生态功能的发挥。调查显示，很多城市周围国有林场中的林木出现营养不良的现象，树木成材率比较低，大量树木枯萎死亡，严重损害了林场的经济效益和生态效益。

2.4 国有林场林地保护意识和能力不强

首先，对国有林场林地保护的意识不强。一直以来，在经济建设为中心的发展思路影响下，国有林场将主要精力用于增加经营效益上，发展各种产业来维持林场的正常经营，依法依规保护林地的意识淡薄，对林地使用缺乏监管，这也是各种涉林违法行为屡禁不止的主要原因。现实中，发现有涉林违法行为时，林场通常会以罚款补偿的方式来代替立案查处，用经济制裁手段取代法律制裁。其次，国有林场林地保护能力不足。一直以来，林场行政案件通常由林政科负责办理。林政科日常工作繁忙，人手不足。他们往往将主要精力用于办理盗砍盗伐、非法经营木材等容易查处的案件，对牵扯主体较多、查处困难的非法占用林地的案件涉及较少，导致非法占用林地行为不能得到及早的遏制，国有林地不断流失。

3 解决国有林场林地保护利用问题的对策

3.1 立足未来，制订林场林地利用保护规划

在过去很长一段时间内，中国经济一直保持着高速增长态势。尽管2020 年以来，受疫情防控的影响，中国经济增长速度一度放慢，但随着疫情防控常态化以及经济提振政策的出台，可以预见，未来中国经济依然将保持较高的增长速度，城市向外拓展的趋势不可避免。位于城市郊区的国有林场有着良好的区位优势，林场土地不可避免地将成为未来城镇化发展的主要载体。面对这一趋势，国有林场要提高林业土地的集约使用效率，保证国有林场的生态保障功能，就要编制科学、合理的国有林场林地利用保护规划，一方面满足城镇化发展的用地需求，另一方面保证林场的生态保护功能，追求二者之间的平衡。

林地保护利用规划定位是引导林地保护利用规划的指南针。2020年，《中华人民共和国森林法》明确规定，我国县级以上林业部门，可以根据地区林业发展实际情况，编制林业保护利用的相关专项规划。该政策的出台明确了地方政府在林地保护规划编制中的主导地位。为此，地方政府要切实履行好职责，充分调研国有林场林地使用的实际情况，同时考虑未来城镇化发展的实际需要，制订切实可行的林地利用规划。一方面，林地规划要与《全国林地保护利用规划》保持一致。《全国林地保护利用规划》根据森林生产力、生态脆弱性等指标，将林地分为4个等级，根据不同的等级制定不同的保护利用政策，满足了城镇化发展和生态保障功能的需要[6]。另一方面，林场林地利用规划反映了一段时期内社会经济发展对林地资源保护利用提出的要求。国有林场林地利用保护规划不是一成不变的，是一个动态的过程。应该用动态分析方法来定期修改和完善国有林场林地保护利用规划，使之具有科学性、时代性和操作性。

3.2 加强宣传，提高国有林场林业执法力度

首先，加大宣传力度，提高全社会对国有林场林地重要性的认识。十八大以来，国家出台各种政策，大力提倡生态文明，将生态文明与精神文明、物质文明放在同等重要的位置。林业是生态文明的重要组成部分。地方政府要认识到生态文明对整个社会发展的重要性，要积极支持国有林场的工作。地方经济发展要遵循森林法、土地法等法律法规，不损害国有林场的利益。同时，还要加强宣传力度，提高普通群众的生态认识。政府可以利用地方电视台、标语、广播、宣讲会等传统宣传形式，以及短视频、微信等新媒介手段，来让广大群众，尤其是国有林场周围农村村民了解到林业资源的重要性，让村民树立“绿水青山就是金山银山”的发展观，积极响应和支持政府的号召，自觉地保护树木资源和森林环境，保护自己生活和工作的环境。其次，加大执法力度，严格查处案件。一是国有林场要加强执法队伍建设，提高行政执法人员的能力和水平。强化执法人员的责任，明确执法人员的岗位职责和考核标准等，促进林场经营区和谐稳定。二是林场要加强与林业公安的沟通，积极配合公安部门的工作，建立涉林案件联合办案机制。明确国有林场林政与地方公安对涉林违法案件的处置规定，明确办案范围，确立工作责权。严格按照《中华人民共和国森林法》等法律法规，明晰案件办理流程，坚决依法查处毁林和乱占林地的行为，情节严重的依法报送相关部门查处、追究刑事责任，有效地保护林场的森林资源[7]。三是加大监督力度。随着信息技术的发展，智慧林业建设已经步入正轨。国有林场可以借助遥感技术等信息手段，提高监控精准度和及时性，将涉林违法行为扼杀于萌芽状态，减少对林场林地的破坏。

3.3 严格审批，完善国有林场林地管理制度

首先，严格国有林场征地管理制度。需要进一步完善国有林地资源审批制度和规范用地行为。对国家和省重点工程建设和公益性建设项目征占用林地予以积极支持，对商业性开发项目征占用林地进行严格审批和控制，对非征不可的土地要坚决依法依规办理，认真审核立项批复文件与用地规划，严格审查申请使用的林地。这个过程要公开透明、实事求是、层层上报，上级主管部门批示后再予以执行，严格依法办理征占用手续。其次，完善城郊国有林场林地征用补偿制度。国有林场林地的征用涉及主体较多，不仅关乎林业部门很多干部职工的就业和生存问题，也关乎社会秩序的稳定。因此，要完善林业用地征用补偿制度，制订规范的、可行的征地补偿方案，对人员安置、利益分配等事项进行明确规定，保证职工的利益不受损害，同时，建立科学的国有林地价值评估机制，制定合理的国有林场林地交易价格体系，保证国有资产不流失。最后，落实留地安置制度。留地安置制度很好地解决了国有林场林地征用补偿资金不足的难题，得到广泛的应用。具体来说，就是林场土地被征用后，政府按照约定，留一定比例的土地给林场，用于职工安置或者经济建设。

3.4 科学经营，提升森林经营质量

随着城市的发展，城市周围国有林场林地成为一种稀缺的、宝贵的资源。对林场土地的利用要走集约发展的道路，提高土地资源利用效率，促进生态文明和经济文明的建设。首先，保证森林经营管理质量。对于林业用地而言，要从粗放经营向集约经营转化，就要遵循树种多样性原则，科学编制森林经营方案。结合林地立地条件，搞好造林规划，根据适地适树的原则，选择最好林地用于造林，严格选用良种，优先选择速生树种或经济价值高的乡土树种，使林木种类更加丰富。在植树造林过程中，要进行科学经营管理，要严格控制树种之间的密度，保证所有树种都能受到充分的光合作用，保证树种的营养供给，提高林木成活率和经营质量。同时，要加大生产资金、管护技术等方面的投入，和林业科研院所开展深度合作，鼓励开展科技研究，加强重点林业科技攻关，着力推广应用现有林业科技成果转化为现实生产力。另外，还需强化森林病虫害防治体系建设，提高森林病虫害防控防治强度，限制病虫害的生存环境，降低森林病虫害发生概率，限制病虫害发生后的扩张范围，提高森林经营质量。

4 结语

总之，随着城镇化的推进，城镇周围国有林场的区位优势日益凸显，城镇建设、工业企业建设、基础设施建设等建设用地需求快速增加，大量城郊国有林场林地转化为非林业建设用地。与此同时，针对林场林地的各种涉林违法行为也不断增加，制约了国有林场生态功能和经济功能的发挥。基于此，今后，城市周围国有林场要进一步提高对国有林场森林经营管理的重视程度，通过制订科学的林场林地利用保护规划，提高国有林场林业执法力度，完善国有林场林地管理制度与多种经营提升森林经营质量等措施，保障城镇周边国有林场林地实现可持续利用，从而为我国生态文明、物质文明和精神文明奠定良好基础。