档案服务外包监理框架及推进策略探究

荆欣 李祥玉 朱富成 古琬莹

关键词：档案管理；服务外包；工程监理；监理对象；监理框架；标准规范

随着行业分工细化和服务模式创新，我国档案服务外包市场不断扩大，档案服务外包规范化标准化需求持续提升。然而国内档案服务行业发展时间较短，行业现状与其规范化需求还存在一定差距，服务外包过程缺乏有效监督、质量管控亟待加强。研究发现，引入监理可以有效提升项目品质，实践多见于档案数字化项目监理，如安徽省安庆市档案馆、福建省档案馆等多家档案馆在档案数字化项目中采用监理制度，[1]弥补档案数字化服务外包质量管控短板[2]、解决委托方项目管理经验不足问题。[3]当前，档案服务外包监理仍处于探索阶段，尚未明确如何科学开展档案服务外包监理工作。文章基于档案服务外包、工程监理、信息化监理相关经验，围绕档案服务外包监理谁来做、做什么、怎么做以及如何完善和推进档案服务外包监理的问题展开论述。

1 文献回顾

“监理”源于建设工程，现多见于建设工程、信息化等领域。监理是监理方按委托方委托对项目进行控制、管理、协调的一种技术服务活动[4]P206-209，[5]目前已在档案服务外包中得到概念和程序上的认可。[6]研究认为监理机制的引入可以减轻发包方工作负担，协调各主体间关系、加强项目监督管理。[7]国家档案局先后已出台《档案服务外包工作规范》第1-4部分，《档案保管外包服务管理规范》（DAT 67-2017）、《档案数字化外包安全管理规范》（档办发〔2014〕7号），部分条文提及第三方机构监理功能，但对监理方职责及其行使却并无明确规范。在监理行为主体界定上，《档案服务外包工作规范 第1部分：总则》（DA/T68.1—2020）指出第三方能够为发包方提供监理及其他服务。有学者认为监理行为主体可以是第三方机构，同时发包方、承包方等也可以承担监理角色，[8]吕玉洁等据监理行为主体构成不同将监理模式分为“自管式、代管式、单管式、全管式”四种[9]；但有观点认为如果由发包方、承包方承担监理角色，即“裁判员”与“运动员”同为一方并不利于项目管理和行业发展，[10]监理方应为具备资质的第三方机构，[11 ]也可以由档案学会、教育工作者担任第三方监理[12]；但在实践中第三方监理机构普遍缺乏[13]、项目监理多有缺位。[14]

在监理目标上，研究认为监理以质量控制、进度控制、项目管理为目标[15][16]在监理工作内容上，研究认为监理方受发包方委托，应按照合同条款为发包方提供承包方服务计划方案审核、服务过程监管，[17]在项目事后控制阶段进行档案服务外包质量检验，[18]在项目进行全程协调服务外包项目相关主体关系、履行全过程监督管理职责。

2 概念解析及主體界定

档案服务外包监理活动四个主体包括发包方、承包方、监理方、监管机构。发包方、承包方、监管机构在《档案服务外包工作规范 第1部分：总则》（DA/T68.1—2020）中有明确界定，但作为第三方机构职能之一的监理及其行为主体监理方的定义却并无详细说明。虽然规范中提及“监理”并将第三方机构定义为，“发包方、承包方之外的，为发包方提供中介、咨询、招标、监理及其他服务，或对承包方的资质或服务能力进行评价、认证的独立的非政府机构”，[19]但档案服务外包中介、咨询、招标、监理等工作任务不同，主体资质要求和能力需求也存在差异，因此并非所有第三方机构都具有监理能力，即并非所有第三方机构都可以成为监理方；此外，根据现有研究，除第三方机构外的发包方、承包方等是否可以开展监理、即是否只有第三方机构才能作为监理方这一问题还有待讨论。

鉴于此，文章认为就档案服务外包监理而言，在行为主体界定上不宜简单使用“第三方机构”概念，需要明确“监理”及“监理方”定义。

2.1 “监督”“监管”与“监理”概念辨析。部分研究将“监督”“监管”作为相近概念与“监理”混用，[8][20]而上述概念虽然在词义上有一定相似性，都包含“监督管理”的意思，但在使用上却存在显著区别。因此，文章从术语概念解释及其在权威档案法律法规中应用情景及具体指向展开辨析。

（1）“监督”。张智辉指出“监督”一词使用情境广泛，可用于以下情境：上级对下级、平等主体间、下级对上级以及外界监督，在这四种不同监督主体下，监督相应具有以下功能：①管理；②制衡（积极的督促纠正和消极的权力制约）；③提示和参与管理；④人民民主实现；在不同情境下“监督”所隐含的功能不同。[21]在档案相关法律法规中“监督”一词较常见。《中华人民共和国档案法》第六章中所指包括档案主管部门对档案馆及其他单位组织的监督，单位内部对档案工作的监督，体现为管理、制衡、提示和参与管理功能；以及任何单位和个人对档案违法行为的监督，体现为人民民主实现；《建设项目档案监督指导工作指南》（档发〔2016〕15 号）指明适用于“档案行政管理部门监督指导建设项目档案工作”，监督主体是“档案行政管理部门”（《中华人民共和国档案法》统一表述为“档案主管部门”）。综上，“监督”一词用法较为灵活，在档案界可用于多种情境指档案主管部门、各单位组织和个人等各种主体间的监督行为。

（2）“监管”。马英娟认为“监管”是主体基于规则对事物进行调节控制以使其正常运行，中国语境下的“监管”在政策文件中的指向是“政府的一种职能”，区别于“监督”概念，监管更多指以政府行政组织为主体，在规范框架下使用各种干预和控制手段以维护正常活动运行。[22][23]在档案服务外包领域，《档案服务外包工作规范 第1部分：总则》（DA/T68.1—2020）将“监管机构”定义为“对档案服务外包工作中发包方、承包方、第三方机构等相关主体的行为依法进行指导、监督和检查的机构”。综上，“监管”一词更侧重指政府行政组织的行为，在档案界用以指代档案主管部门对其他单位组织开展主动合规的干预控制。

（3）“监理”“监理”多见于建设工程、信息化项目、科技项目管理等领域，参照《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）、《水利工程建设监理规定》（中华人民共和国水利部令第49号）、《信息技术服务 监理 第1部分：总则》（GB/T 19668.1-2014）、《成都市科技项目管理办法》（成科字〔2014〕8号）等文件中有关定义，“监理”指具有资质的监理单位接受业主单位委托按合同对项目进行监督管理的专业服务活动，具体包括四控三管一协调即项目进度、成本、质量、变更与风险控制，项目合同、信息、安全管理，以及协调项目各参与方关系。监理行为主体是具有相应资质的监理单位；监理目的是促进项目规范、科学、安全、有效完成；监理作用在于提升风险规避能力、辅助委托方决策、规范参与方行为、确保项目质量。[24]档案服务外包监理可以理解为具有资质的监理方按照发包方委托对档案服务外包项目进行控制管理协调的专业服务。

综上，“监督”的使用情境最为宽泛；“监管”侧重档案主管部门对其他单位组织的干预控制，且“监管机构”在相关规范中定义清晰；“监理”仅指监理方受发包方委托为其提供的一种专业技术性服务活動；上述概念在研究中不宜混用。

2.2 “监理方”界定。监理作为一种“专业技术服务”推行的初衷在于解决和避免以下问题：从微观层面，项目中发包方或不具备专业能力，但为保证自身利益必须消除与承包方之间的信息不对称[25]；从宏观层面，当信息不对称和市场信誉体系不健全时，在发包方——承包方二元组织机制下总是存在逆向选择风险和道德风险等将导致市场失灵。

换言之，由于发包方承包方双方在活动中都存在能力和道德等方面的不完善，无法保障项目效益和双方利益，才需要引入监理缓解二元组织机制缺陷。

如果上述情况不存在，则可由双方自行保障项目效益和双方利益而无需引入监理，因此，如果需要引入监理，则监理方应是作为独立于发包方和承包方之外具有专业能力的公正的第三方。

档案服务外包行业因其专业性和技术性存在一定行业壁垒，发包方可能面临信息不对称风险；同时由于当前该行业还处于发展阶段，市场发展及其监管机制不够健全，双方权益可能无法得到有效保障。因此档案服务外包需要第三方监理。根据《信息技术服务 监理 第1部分：总则》（GB/T19668.1-2014）等相关法律法规，监理方概念存在三个层次的内涵。

一是监理单位，指具有独立企业法人资格，具有相应资质，可以为承包方提供监理及相关服务的单位；二是监理机构，是监理单位承担相应技术服务时，负责履行监理合同的组织机构；三是监理人员，是监理单位正式聘任的，具有相应资质的专业技术人员。其中，监理单位和监理机构的关系是，监理机构是监理单位为履行监理合同组建派出的组织机构，而只有具有独立法人资格的单位才能同委托人签订监理合同。

根据档案行业现状，当前第三方中不仅包括作为第三方参与服务外包过程的专业档案社会化服务企业单位，还大量存在高校专家团队和以学会为代表的社会组织，[10]同时参考相关规范宜采用统一表述“机构”，可将档案服务外包监理方定义为：发包方、承包方之外的，为发包方提供监理服务的独立的非政府机构。

3 档案服务外包监理框架

档案服务外包项目监理是发包方项目管理进程中的一项系统性工作，由多个部分组成。明确档案服务外包监理框架，指明档案服务外包监理基本结构和活动一般规律，是开展监理工作的前提，也为档案服务外包监理实践提供参照。遵循管理逻辑即谁来做、做什么、怎么做的线索，从档案服务外包监理活动主体、监理工作职责、监理对象、监理工作内容及方法、监理工作流程、监理工作保障六个部分提出档案服务外包监理框架（见图1）。

（1）档案服务外包监理活动主体。档案服务外包监理活动主体主要包括监管机构、发包方、承包方、监理方四方：监管机构对发包方及档案服务机构进行监管；发包方与承包方建立档案服务外包委托受托关系，发包方与监理方就档案服务外包项目监理建立委托受托关系；监理方为发包方服务，对档案服务外包项目及其中各项目要素进行监理以促进项目有效完成。

（2）档案服务外包监理工作职责。监理方承担四控三管一协调职责，即控制项目“进度、成本、质量、变更与风险”，管理“合同、信息、安全”，协调档案服务外包各参与方关系。预防和控制项目中发包方随意变更要求、拖延款项，承包方工作不规范、服务质量不高等负面情况，[10]保障合同文件内容有效，协调各方如约履行相应责任义务，帮助发包方规范高效管理项目。

（3）档案服务外包监理对象。档案服务外包项目监理对象是档案服务外包项目。根据《档案服务外包工作规范第1部分：总则》（DA/T68.1—2020）档案服务业务类型，档案服务外包项目主要包括档案寄存服务项目、档案数字化服务项目、档案整理服务项目、档案管理咨询服务项目、档案开发利用服务项目、档案销毁服务项目等。各类型项目均有其不同工作需求和工作重点，监理工作内容也不尽相同。

例如档案寄存服务项目，重点在于承包方提供安全的档案保管环境并为发包方提供档案保存管理利用服务，监理应重点关注承包方档案保管环境，关注档案实体和信息保管安全及为发包方提供档案利用的能力，以及服务期满后发包方能否顺利取回档案；档案数字化服务项目重点在于数字化成果质量及档案信息安全，监理应重点关注承包方人员技能、数字化软硬件设施设备参数、数字化成果质量达标等。

（4）档案服务外包监理工作内容及方法。档案服务外包监理通过监理日志、监理月报、监理例会、现场监理等方法开展工作。为发包方服务，辅助发包方理清项目需求、制定工作规划、评估项目风险、协助选择承包方、审查签订合同、文件审核确认等；监督承包方合规如约推进项目、规范服务外包操作、及时发现提示承包方工作问题并监督整改、协助审核批准外包项目分包工作等，根据项目类型不同确定具体监理工作内容、选择适合的监理工作方法。

（5）档案服务外包监理工作流程。档案服务外包监理工作流程包括监理需求确立、发包方采购监理服务、监理规划制定、实施监理、监理质量评价。按服务外包项目阶段可以分为全过程监理和阶段性监理，全过程监理即如图1所示，由监理方跟踪项目全程进展，实现项目从招标到验收的全程监理，在每一阶段同步监理工作，把控各环节档案工作质量、进度、资金、安全，促进项目高效运作；阶段性监理即有选择地对项目中某项工作进行监理，相对全过程监理工作形式灵活、监理费用也相对更低，实践中较多在项目实施阶段采用阶段性监理监督承包方工作。

（6）档案服务外包监理工作保障。档案服务外包监理工作保障包括法律法规、工作制度、人员组织、监理环境四个方面。当前在法律法规层面以《档案法》《合同法》《档案服务外包工作规范》《档案数字化外包安全管理规范》《档案保管外包服务管理规范》等为遵循，确保监理工作合法合规；监理方应确立档案服务外包项目监理制度，具有约束性和可操作性，从监理规划及相关实施细则上明确监理工作中各方职责及应当遵循的活动规律，使监理工作有章可循；人员组织层面应确立监理工作体制机制，组建监理服务工作小组、完善监理方专业人才队伍建设，为档案服务外包监理提供高质量人才支持；在监理工作环境上，监理方应完善相关软硬件设施设备建设、项目各参与方应积极配合监理工作为监理工作创造良好环境。

4 档案服务外包监理推进策略

4.1 完善档案服务外包监理标准规范。法规及标准是用以指导开展档案服务外包监理工作的重要支持。但当前我国尚无专门的档案服务外包监理标准规范，相关研究也多是参考建设工程监理、信息化监理等领域成果。因此应补足短板，持续完善档案服务外包及外包监理行业标准规范建设，规范行业秩序，如制定档案服务外包监理行业发展规划，建立健全各类档案服务外包项目监理工作规范、技术标准、价格标准、质量评价标准等以约束档案服务外包监理活动、规范档案服务外包监理市场、促进行业健康发展；鼓励学界业界开展相关研究以拓展工作思路，如已有研究指出应制定和实施《档案服务外包项目监理工作规范》以规范行业发展。

]4.2 健全档案服务外包监理体制机制。监理服务体制机制建设是决定档案服务外包监理工作能否有效落实和规范开展的关键环节。档案服务外包监理在行业规范中已得到概念和程序上的认可，为监理纳入档案服务外包体系提供依据。

健全档案服务外包监理体制，首先可以建立由高校学者和专业公司业务专家等组建的档案服务外包监理行业协会以凝聚业内力量，协会应在档案主管部门监管下衔接各方交流沟通、开展监理服务培训、指导监理服务业务、引导行业向好发展，推动档案服务外包监理规范化、专业化、职业化发展。

其次应理顺档案服务外包监理体制，明确档案主管部门、档案服务外包监理行业协会、监理机构、监理工作小组与项目参与方相互关系及各自职责，建立由档案主管部门监管、协会协助指导、机构合作发展的监理行业体制以及由监理机构规划监督、监理工作小组执行、项目参与方配合的监理服务体制。

建立档案服务外包监理机制包括监理服务运行机制、人才培育机制、协作交流机制等。以相关法律法规为行为准绳，建立监理服务运行机制，确定科学的监理工作小组结构及组建标准、工作目标和工作方案等，促进监理服务高效开展；学会协会等第三方应进行监理机构及从业人员资质评估管理、规范监理机构和从业人员发展，从专业知识、职业道德、服务能力等方面着手构建监理机构和人员准入制度；以协会为纽带，搭建信息平台促进各方协作交流，鼓励引导企业单位、社会团体、组织机构等参与和开发档案服务外包监理业务，激发市场活力，促进档案服务外包及外包监理行业发展。

4.3 引导各方树立正确监理观念。监理在档案领域仍是比较新兴的概念，调研发现当前对档案服务外包监理认识存在误区，例如认为引入第三方监理将带来更大的泄密风险、监理就是对项目实施过程监工等。虽然这些错误认知会随着档案服务外包监理发展而逐渐减少，但在当前阶段引导正确监理观念的树立有利于为档案服务外包监理营造良好的发展环境。

对此，一是应加快完善相关标准规范体系建设，为档案服务外包监理研究及实践提供权威依据；二是应充分发挥监理行业协会引导、教育功能，引导各方树立正确观念、明確监理角色定位；三是鼓励开展相关方向研究和实践探索以解决业内问题，为档案服务外包监理专业化、职业化发展提供科学指引。

5 结语

档案服务外包监理可以优化发包方项目管理、促进档案服务外包市场良性发展，是提升档案服务外包项目工作质量、保障各方利益的重要路径。文章提出档案服务外包监理整体性框架及推进策略作为档案服务外包监理行业初期发展思路的参考。而在实际工作中档案服务外包项目类型丰富、工作具体内容和重点不同，相应地，档案服务外包项目监理工作也具体多样、而非抽象单一。档案服务外包监理研究有待深入，可从不同类型档案服务外包项目监理特点、难点、重点入手进一步探讨研究。