城乡自建房质量安全监管问题探讨

吴其付 （桐城市建设工程质量监督站，安徽 安庆 231400）

我国幅员辽阔，各地经济发展不均衡，因历史原因及经济发展等客观因素制约，我国城乡自建房多缺乏有效监管，处于无序发展状态，工程质量状况不容乐观，近年来更是质量安全事故频发，严重影响到人民的生命和财产安全。像2020 年3 月7日福建泉州欣佳酒店坍塌事故，同年8 月29 日山西襄汾农村饭店坍塌事故。2022年4月29日，湖南长沙望城区一居民自建房发生倒塌事故等，造成了重大人员伤亡和财产损失。同年5 月国务院办公厅印发了《全国自建房安全专项整治工作方案》，全国各地掀起了自建房整治的浪潮。笔者全程参与了当地自建房的整治工作，对当前城乡自建房存在的质量问题及深层次原因进行了初步调查、探究，并提出了相应的对策和建议，谨供同行参考（本文所述自建房是指农村自建房及目前虽在城市规划区内但因历史原因未能纳入城镇统一规划和监管范围的自建房）。

1 当前城乡自建房存在的主要质量安全问题

1.1 房屋整体质量水平低

因经济条件等因素制约，城乡自建房普遍建设标准低，多为砖混结构，甚至土木结构、空斗墙结构；建设过程中往往未进行勘察、设计，多为个体工匠施工。工程质量缺乏有效监管，整体质量堪忧，存在布局不够合理等使用功能缺陷，渗漏、开裂、破损等质量缺陷普遍，与我国当前的经济发展水平不匹配，不能满足人民日益增长的美好生活需要。

1.2 质量安全隐患多

1.2.1 房屋结构安全隐患

因建设标准低、结构不合理、年久失修等原因，部分城乡自建房存在墙体、梁柱、楼板开裂，墙柱、屋盖变形，地基基础不均匀沉降等重大结构安全隐患。即使外观检查没有明显结构隐患的房屋，大多数也没有抗震能力，处于抗震设防区的房屋存在抗震能力不足的隐患，一旦发生地震倒塌风险很大。

1.2.2 地质灾害安全隐患

农村自建房的大部分业主对房屋选址缺乏科学的技术勘察手段，没有开展地基及周边环境勘察就开工建设，一般在自身原有的宅基地上或附近修建房屋，所以很多农村自建房处于自然灾害危险地段，比如斜坡、危岩、泥石流沟、圩堤、湿陷性黄土地区等，极易受泥石流、滑坡、水灾等自然灾害影响，存在重大地质灾害隐患。

1.2.3 使用安全隐患

主要是在城乡结合部、城中村、安置区、学校医院周边、工业园区等区域，一些房主因利益驱使，在不按规定报批的情况下，擅自改变房屋规划用途、使用功能，将一般住房违规改为经营用途的房屋。甚至生产、经营、居住、租赁功能混杂，人员密集，且大多不按要求配备消防设施，极易造成火灾等安全事故。

1.2.4 违规改造隐患

部分房主根据个人需要和喜好，对既有房屋盲目进行改扩建，擅自改变房屋结构布局、开挖地下空间、加层、加装电梯井道等，严重影响和破坏主体或承重结构，造成重大结构安全隐患。

1.3 既有自建房隐患整治难度大

自建房尤其是城镇自建房隐患问题，成因复杂，有些属于历史遗留问题，短期内彻底整治难度大，主要有以下几点原因：

①老城区、城郊结合部由于房屋在规划区范围内，不允许改造或重建，只能拆除；

②一些自建房在历史文化名城保护范围内，房屋整治改造成本高；

施工技术使用不当，会引发安全事故。针对工程技术风险，桥梁工程施工单位要重视工程技术管理工作。在施工前，对施工方案进行全面研究，科学地规划施工的具体方案，研究哪一种施工技术具符合桥梁工程的施工要求，最具有科学性。重视工程施工期间的物资管理工作，定期对施工所用机械设备进行检查。在施工之前，要确定所用的物力、人力是否按照之前的计划进行安排，施工现场的环境是否达到施工标准。另外，要重视施工期间的材料质量管理工作。对施工所用物质的质量进行严格检查，特别重视各类材料，像半成品材料与成品材料的质量监测。

③集体统建的私房居住情况复杂，有租住、有购买，改造意见难以统一；若征收，成本高，政府没有财力；

④产权性质复杂、产权人去逝或下落不明、房主经济困难、老年人不愿意离开老宅等其他原因。

2 城乡自建房存在问题的原因分析

2.1 未执行基本建设程序，缺乏报建手续

我国农村和城市之间在工程建设方面的投入差异较大，管理制度也相差甚多，与不断完善的城镇监管体系相比，目前农村房屋建设的管理体制有待改进，相关部门的管理力度不足、管理混乱等现象突出。目前施行的工程建设相关法律法规、规范标准并不全部适用于农村自建房，村民自建房大多无强制要求，无需履行施工许可、施工图审查、工程质量监督及竣工验收等程序。许多的村民认为修建房屋纯属个人行为，在进行新房修建时，村民一般也不会积极主动去有关部门办理审批手续。

早期部分城乡结合部及城区自建房因一些历史原因，以及监管不到位等原因未能纳入城镇统一规划，缺乏报建手续，存在乱建、违建问题。

2.2 农村自建房缺乏相应的质量安全监管机制

农村自建房尤其是限额以下的自建房，国家层面缺乏相关质量安全监管制度，没有像城镇一样形成完善的房屋建设质量安全管理体系。因各种因素影响难以监管到位，建设过程中，不能对自建房施工过程进行有效的质量安全监管，后期也没有规范的质量验收程序，因此质量安全难以保证。

2.3 缺乏规范设计，先天不足

绝大部分在城乡自建房建设时，一般不进行地质勘察，没有正规设计，甚至连草图都没有，完全是居民自筹自建的个人行为，多凭经验选址建设。在施工的过程中往往是房主说个大概的样子，定好层数和建筑面积等，就开始建设，不能有效避开不良地基、地质环境恶劣地区，建造的房屋往往布局不够科学合理、房屋使用功能甚至结构上存在先天缺陷和不足。

2.4 施工队伍技术力量薄弱

城乡自建房建设过程中，大部分业主选择当地的个体工匠，施工队伍没有相应资质。施工人员多不具备相应的专业技术，不懂有关的施工规范，操作不规范、安全意识薄弱，包工头在建设过程在也没有规范的质量安全管理。再加上农村自建房大多体量较小，层数不高，很多时候麻痹大意，在施工过程中减少施工工序容易出现各种各样的质量安全隐患。

2.5 经济因素制约

部分城乡自建房房主因受限于经济能力，往往过分追求以最低的投入争取最大的产出，故在建设过程中存在选择空斗墙、砖混甚至土木结构等节省材料、降低标准等降低造价行为，容易带来房屋质量安全隐患。

3 加强城乡自建房质量安全监管的对策及建议

3.1 对既有自建房的质量安全隐患消除存量、严控增量

一是要以此次全国自建房整治为契机，常态化排查整治，建立房屋安全隐患常态化巡查发现机制；对存在质量安全隐患的房屋，属地政府要群策群力，多措并举，针对不同情况推进分类整治，消除现有自建房质量安全隐患。

二是完善相关制度，逐步建立城乡既有自建房安全管理长效机制，严控增量风险。对需要改变房屋规划用途或使用功能、进行改扩建的自建房，必须纳入统一监管，依法依规履行报批手续。对经营性自建房可以强制要求房屋产权人或使用人在办理相关经营许可、开展经营活动前应依法依规取得房屋质量安全鉴定合格证明等。同时，用地、规划、建设、经营、城管等相关职能部门要履行监管责任，清查、整治违法违规行为，从源头上杜绝既有自建房新隐患的发生。

3.2 加快制定农村自建房质量安全监管的法律法规体系

现行工程质量安全相关法律法规大多不适用于农村自建房，针对农村自建房的目前仅有《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116 号）、原建设部发布的《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质〔2004〕216号）和《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》（建村〔2006〕303 号）等少数法规。但其对村民自建房质量安全管理方面的规定，无论是全面性、强制性和实际可操作性都不强，尤其是对两层以下的村民自建房主要还是以指导为主，难以形成有效监管。

建议开展立法工作，建立健全农村自建房监管法律法规体系。政府有关部门应根据农村自建房的特点，以《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法规为基础，加快研究，着手制定完善并出台农村自建房规划及建设质量安全管理等方面的法律法规，规范基本建设程序，为基层政府监管农村自建房质量安全提供依据。

3.3 建立城乡一体化的房屋质量安全监管体制

当前农村自建房质量安全监管普遍缺失，为加强农村自建房质量安全管理工作，切实提高农村自建房质量安全水平，应对农村房屋建设质量安全管理体制进行创新性改革，研究出台相关政策，尽快打破城乡二元模式，逐步实施城乡房屋建设一体化管理。各级建设主管部门要按照城乡统筹的原则，将农村自建房纳入监管范畴，建立健全质量安全巡查制度，实施常态化质量安全管理，切实担负农村自建房质量安全管理的职责，抓好农村建房质量安全监管责任的落实。只有这样才能从根本上扭转农村自建房质量水平低的现状，从源头上杜绝质量安全隐患的发生。考虑到我国农村经济发展不均衡的现状，全面实行城乡一体化管理难度较大，可选取经济发达地区的农村进行试点示范，成熟后再全国施行。

3.4 加强政府服务和指导，为提高农村自建房质量安全水平提供支持

政府相关部门因地制宜，收集或组织编制、修订本行政区域内农民自建住宅标准、通用设计图或标准设计图集，向自建房农户无偿提供；建筑设计应注意对当地民居建筑风格的继承和保持，方案应多样化，以适应不同层次的需求。建设主管部门可以牵头制定符合本地实际的农民自建住宅施工技术规程等地方标准以指导施工，通过发放挂图、基本知识读本等方式宣传推广识图、施工管理方法等基本常识。

加强对农村地区施工队伍或工匠的专业技术培训，县级建设行政主管部门可对培训合格人员发给培训合格证书；在自建房开挖地基、结构施工、安装拆卸模板等关键工序施工时进行必要的技术指导。

加强宣传，进行多种形式的房屋使用和建设质量安全知识宣传教育，增强村民的质量安全意识，促使建房者自身重视房屋建设质量安全，倡导村民在进行自建用房的拆、改、建时，进行专业设计，选择具备相应资质的施工队伍，以确保房屋质量，避免安全事故的发生。

4 结语

城乡自建房工程质量水平不仅直接影响到人民的生活质量，更关系到千家万户的生命和财产安全，加强城乡既有自建房隐患整治刻不容缓，规范新建自建房监管极为重要。有关部门应以贯彻习近平总书记以人民为中心的思想，进一步深入分析自建房建设存在问题的原因，研究对策，加强分工协作，建立健全城乡尤其是农村自建房质量安全监管体系，建立严格的自建房质量安全申报、审批、监管和验收制度，从源头把好城乡自建房质量安全关，消除质量安全隐患，促进城乡自建房质量安全水平的不断提高，以满足人民日益增长的美好生活的需要。