基于空间规划视角的土地征收成片开发范围划定研究

孙小艳 马一鸣 范俊峰

西安中策资讯房地产评估有限公司 陕西 西安 710000

2020年推出并实施的新《土地管理法》在其第四十五条对成片开发的概念进行了提出。同年，自然资源部也在《土地征收成片开发标准》（试行）中对成片开发的具体定义、审批程序以及方案设计内容等进行了细化规定，各地区随之也对方案设计指南以及具体实施细则进行了出台。根据成片开发方案在近年来的设计实践经验，笔者认为方案设计的核心问题在于范围划定，在不同因素的影响下，范围划定的结果会在一定程度下与开发初衷相悖。

1 土地征收成片开发的起源和意义

基于城乡二元土地所有制，我国需要通过土地征收为城市化和工业化的进程提供土地要素方面的保障。因此，土地征收制度一直都是我国政府和专家学者重点研究的问题，且在社会经济的不断发展下，土地征收制度也完成了几次重大改革。在土地征收制度改革的过程中，保障公共利益的需要一直是我国征地制度的原则所在，但由于公共利益一直没有明确的界定，且征地范围逐年增加，这就造成了征收的土地开发利用率不高，同时存在建设空间较为无序、分散等问题[1]。直到新《土地管理法》的修正，其对公共利益进行了明确的界定，并对土地征收的范围进行了一定限制，最终提出了更符合公共利益需求的土地征收成片开发策略。

纯公益性用地包含保障性安居工程、公共事业、基础设施建设、外交与军事等四类，与其相比，成片开发则是通过高效节约的土地利用率和对公益用地进行高标准供给，来实现城市在保障高质量前提下进行可持续发展的方式，因此，成片开发同样属于公益范畴[2]。其实，1956年国务院就曾提出应重视起土地成片的集中建设，各地区也在此政策的指引下进行过一定的摸索与探寻，但如何在规定的规模下进行土地成片开发，并确保土地节约且高效利用，一直是难以解决的重点问题。现阶段，新《土地管理法》的修正落实了基于国土空间规划视角下旨在提升城市可经营性空间的土地征收成片开发方案，其目的是对土地征收成片开发的利益协调、功能布局以及规模范围等方面进行明确，并通过监督完成高质量实施，最终使土地征收成片开发的方案达成与国土空间规划各方面标准的衔接。

2 成片开发在范围划定方面的主要问题

结合近年来各地区对土地征收成片开发方案的实施经验，笔者总结出量、形、性、序四个方面关于范围划定的问题。其中，量表示所需用地指标以及成片开发范围的面积设定问题；形表示成片开发范围的规整度以及形状问题；性表示成片开发范围的构成以及用地性质的问题；序表示成片开发在具体实施计划方面的问题[3]。

2.1 成片开发的范围划定面积较小

关于土地征收成片开发是否应该设置具体规模要求，相关领域一直存在争议，其中主要有两种观点。第一种观点认为，成片开发应当对其规模要求进行具体的设置，如按照社区设施或控规单元的覆盖半径约50至80hm2的范围充当最小单元，或按照不同的城市规模进行差异化标准划分；第二种观点认为，无需对成片开发的规模进行具体设置，由于各地区实际情况具有较大的差异性，对其规模的标准进行强行设置极易造成制度运行成本的增大，并且可能会对制度的严肃性和权威性造成一定损害。最终结合各地区成片开发方案的实施经验，笔者发现实际的成片开发范围划定面积均小于有关专家曾提出的划分规模标准。事实上，实际成片开发的具体面积划定都是以用地需求作为导向的，而各地区在用地需求方面具有较大的差异性，因而实际开发的范围划定面积偏小。

2.2 范围划定形状不规整，难以进行后续衔接

如按照非公益性用地构成可将成片开发方案分为三类，分别为：其一，居住用地占总用地比重一半及以上的称为居住为主开发方案；其二，仓储和工业用地占总用地比重一半及以上的称为产业为主开发方案；其三，同理以商业用地为主的称为商业为主开发方案[4]。通过各地不同类型成片开发方案的实践样本分析，可得出产业为主开发方案中的公益性用地占比偏低，而为达到公益性用地满足占比要求，其规整度方面就要做出一定牺牲。总结样本规律来看，造成范围划定形状不规整的原因就是“投机取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地区将狭长的道路用地划分在公益用地占比中。而做出这种选择的原因主要有两点，其一，道路用地是具有最广泛分布的公益性用地，产业园区附近公益相关设施偏少，道路用地是无奈之选；其二，道路用地具有较强的可实施性，因此也是产业为主方案公益用地的最优选择。越来越多的地区在此原因下将道路用地划入公益用地占比，将可能造成未来相邻片区进行成片开发时由于道路用地的不足难以进行衔接。

2.3 未充分与国土空间规划体系衔接

1.过渡期的国土空间规划总要迎合成片开发的需求，如某地为实施以旅游为主的成片开发方案，就需要国土空间将局部铁路与高速公路规划入成片开发范围；

2.控制性规划由于不满足成片开发的实施要求而做出修改，如为符合公益性用地的占比需求，在产业园区附近增添绿地范围；

3.成片开发的实施与长期规划控制之间的衔接存在矛盾，如，在拆迁难度的限制下，成片开发只对局部地块进行了范围划定，造成了大量边角地的遗留，这与长期规划中解决边角地问题的初衷相悖。

2.4 实施方案具有明显的需求导向

实施方案综合体现了规划用地性质、用地现状以及目标用地等情况。在方案考核压力的影响下，实际的目标用地更偏向于近期需求的实施，而对于河流水面、防护绿地、公园绿地以及道路用地等公益性用地的优先级不高。在需求导向下进行方案实施，难以完成同步建设配套设施。

3 范围划定问题的原因剖析

3.1 成片开发方案的定位不够明确

范围划定面积的大小决定着实际用地的定位：

1.范围划定的面积越大则更注重战略性。其有利于实现规模效益，防止城市功能的不健全；有足够的空间进行公益设施的投入；利于对同一村落的群众进行征地补偿，保障农民权益；防止边角地的出现，高效利用整体城市土地。

2.范围划定面积越小则更注重实施性。其符合成片开发提出的目的，有效限制了征地范围；有利于对建设用地的指标进行节省；有利于开发方案的顺利实施，避免了一户居民不同意而搁置整个方案的情况；有利于提升考核的完成度。

3.2 公共利益评价体系较为单一

成片开发范围形状的规整性常常因为无法满足公益用地的占比而牺牲规整性，这其中的主要原因就是存在“40%以上公益用地占比”这样较为单一的公共利益评价体系。实际上的公共利益标准难以界定，且各开发范围由于其实际环境不同、开发性质和用途不同，也会在公益性用地占比上有不同的需求，因此单纯以数据占比来进行公共利益评价是片面且不科学的。

3.3 国土空间规划体系不够稳定

我国的国土空间规划体系正处于建立初期，还不具备健全的详细规划。所以，现阶段的成片开发只能依据原有的详细规划成果，对没有原定规划成果的地区只能进行临时编制，而原有的规划成果多以CAD编制为主，其数据的精度和质量无法满足精确管控的需求，极大地限制了成片开发的进展。由于城镇开发边界附近的建设用地的管控标准不够明确，市政对于集体建设用地的定义不够充分，导致难以满足乡村及周边地区的旅游用地需求，这类地区在是否适用成片开发方案方面上饱受争议。

3.4 成片开发的设计标准尚不完善

1.不具备明确的关于计划完成情况的考核标准。计划完成情况的考核标准应设置为土地征收以及土地出让的实施程度，抑或从项目动工直至项目建成之间各类标准的达成程度，其对成片开发的范围划定以及计划实施具有直接的影响。

2.在批复成片开发方案后其方案调整程序的具体要求不明晰。规划在进行详细设计与实施的过程中时，常因各种因素需要对规划做出一定调整，在调整过程中由于没有相应的政策支撑和指南指引，难以通过成片开发方案对其完成约束，这在极大程度上对时序安排和范围划定造成了影响。

4 对土地征收成片开发范围划定的建议

4.1 明确空间规划视角下成片开发方案的作用和定位

成片开发方案是将空间规划体系与空间用途管制体系相互衔接的重要手段，其在设计上与国土空间的发展规划以及用途规划相互衔接，在实际实施时与土地征收以及土地出让相互衔接。首先，成片开发在结合近期发展规划以及空间总体规划的背景下，与实施建设的用地指标进行对接，即成片开发范围划定面积方面的对接。其次，完成实施计划与实际动工需求方面的对接。现阶段，国土空间规划实施为15年，发改部门与空间近期规划的实施时长一般为5年，而年度计划实施时长以1年为基准，要想使成片开发计划顺利实施，且卓有成效，其实施时长应确保在3年左右。此外，成片开发方案的设计基础应明确依照具有法规效益的国土空间详细规划，即让成片开发的范围划定规整度、用地性质方面与空间总体规划进行衔接。最后，应在有明确用地性质规划的基础性进行公益用地的划定，实际划定的空间决定着用地性质，在用地性质还未明确的情况下盲目设定公益用地占比是没有任何意义的[5]。

4.2 对成片开发设计的制度进行完善，提升包容性

尽可能满足公共利益的需求是开展成片开发方案的根本目的。现阶段，成片开发在满足公共利益的表现主要为公益用地的实际占比，这种单一的评判制度不利于成片开发的有效实施。例如，工业为主的成片开发方案区域一般无法达成公益用地占比40%的标准，这就导致了为满足标准对规划进行修改，使划定范围的规整度出现问题，区域形态怪异。成片开发应在公益用地占比方面设置弹性标准，根据划定区域的用地性质不同做出相应调整。建议对成片开发的标准进行多元化评判，目前条件下，当工业用地面临扩建需求或边角地面临补征需求时，也应对其进行成片开发方案的设计。成片开发方案应更注重整体性的结果，而不应该只评判单个片区。从规划的角度来说，城镇开发边界范围就属于成片开发的一种形式，而在实施项目时，可以将项目现状、成片划定范围以及周边区域等方面的因素共同进行论证，以达成整体的片区开发。应对公益性用地占比以及划定范围面积进行弹性化管控，管控指标应作为建议性参考加入到成片开发方案当中。此外，应充分考虑耕地面积占比以及划定范围的规整度，从而实现多元化的成片开发评判机制。在考核标准达成且实施方案获批后，应结合实际实施进程对成片开发方案进行合理调整，最终实现成片开发方案的顺利有效实施[6]。

4.3 完善收益分配和监督检查机制

在成片开发方案实施结束后，在其结果方面应做好收益分配与监督检查两方面的协调，确保成片开发方案能在国土空间规划基础下进行落实。

对土地增值收益的分配机制进行完善。本着“投资者收益”的原则，充分利用社会资本来进行公益性用地的开发。首先，可以利用区域城投公司与公益性用地的开发以及经营性用地的开发进行捆绑，从而借助市场机制来对建设公益性用地的压力进行缓解。此外，对农村集体经济进行充分引导，使其完成向现代企业的转型，鼓励农村集体积极融入征地开发进程，有效减少征地过程中的阻碍，以共同受益的角度推动土地征收成片开发的开展。

对监督检查水平的精细化程度进行提升。首先，应将成片开发方案在国土空间规划的信息管理平台上进行上传，使成片开发方案与空间规划的监督体系进行对接，实时动态评估成片开发方案的具体实施，对于空间规划不匹配的实施方案进行分析与整改。其次，对于土地征收成片开发方案的验收与检查不应只停留在公益用地占比与范围划定空间分布层面，还应在监督检查机制中加入于社会经济效益指标相关的标准，从而完成保障公共利益的根本目的。

5 结束语

综上所述，在我国土地征收范围不断收窄的政策下，成片开发方案成为了能够有效且高质量推进城市发展的重要手段。而在成片开发方案的具体设计实施过程中，由于其与国土空间规划间的协调存在衔接不顺、界限不明等问题，使得成片开发方案无法顺利开展，其主要体现在：第一，方案用地的具体功能布局以及关键指标未明确界定；第二，公共利益在实施过程中可能存在受损风险；第三，监督评判机制有待改善。基于以上问题，本文提出结合实际情况明确用地布局与关键指标；强化成片开发方案与空间长期规范的衔接；积极完善监督评判机制等策略。旨在在空间规划视角下完成土地征收的成片开发方案，并尽可能保障在此过程中的公共利益，最终实现城市的高质高效可持续发展。