我国自贸区(港)公平竞争审查制度创新探索及路径优化*

陈灿祁

(湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105)

建立自由贸易试验区是党中央、国务院作出的重大决策,是新时代推进改革开放的战略举措。2021年7月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十次会议提出,“要围绕实行高水平对外开放……对标高标准国际经贸规则,积极推动制度创新,以更大力度谋划和推进自由贸易试验区高质量发展”。在自贸区(港)强化公平竞争审查制度实施,营造公平统一高效的市场环境,对构建新发展格局、促进自贸区(港)高质量发展具有重要意义。纵观自贸区(港)公平竞争审查制度实施情况,尽管部分自贸区(港)进行了制度创新的有益探索,但实践中较为突出的问题如自我审查模式监督机制不够健全、产业政策审查机制与审查目标之间契合度不够等并未得到解决。基于此,本文拟对自贸区(港)的制度创新实践与进一步深化公平竞争审查制度创新的现实阻碍进行分析,并在此基础上对完善自贸区(港)公平竞争审查制度的具体路径进行研究。

一、我国自贸区(港)强化公平竞争审查制度实施的重要意义

公平竞争审查制度,是在竞争政策逐步确立的基础上,通过约束政府行为,对政府干预经济的各项政策措施依据是否影响市场公平竞争的标准予以分析、评价和审查,从而保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。公平竞争审查制度的内涵与我国自贸区(港)建设目标高度契合,公平竞争审查制度的落实是我国自贸区(港)建设题中应有之义,公平竞争审查制度的强化甚至影响着我国自贸区(港)建设的成绩[1]37-44。正因如此,海南自贸港出台了《海南自由贸易港公平竞争条例》,致力于规范自贸港公平竞争制度,积极促进营商环境市场化、法治化,而《中国(湖南)自由贸易试验区总体方案》将“开展强化竞争政策实施试点,创造公平竞争市场环境”作为湖南自贸区落实新发展格局、激发新发展活力的重要任务。具有“制度创新高地”定位的自贸区(港),正是对公平竞争审查制度进行制度创新的最佳场域,自贸区(港)强化公平竞争审查制度实施具有重要意义。

(一)以强化公平竞争审查制度实施助推自贸区(港)经济高质量发展

自贸区(港)设立的核心目标之一是推进市场进一步开放,通过不断发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,提升中国开放型经济发展水平,实现经济高质量发展。而公平竞争审查制度的深入落实与强化实施,对于维护自贸区(港)内的自由公平竞争秩序,促进自贸区高质量发展具有重要意义。在自贸区(港)内强化公平竞争审查制度实施,一方面,从激发市场主体活力的维度出发,有助于自贸区(港)内市场资源配置功能的有效发挥,保障区域内资源得以高效配置与自由流动,有利于提高企业的创新能力,增强市场创新活力,进而推动经济高质量发展;另一方面,从规制政府行为的维度出发,在自贸区(港)内强化公平竞争审查制度,有利于从根本上防范自贸区(港)出台限制市场竞争的各类政策措施等来干预市场正常运转,从而减少政府对市场的不当干预,为市场经济发展提供制度保障。

(二)以公平竞争审查制度创新推动自贸区(港)营商环境优化

习近平总书记多次强调,“加快转变政府职能,加快打造市场化、法治化、国际化营商环境,打破行业垄断和地方保护,打通经济循环堵点,推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。”[2]12公平竞争审查制度的有效实施,有助于营造自贸区(港)的法治化、国际化、便利化营商环境,优化创新环境。其一,维护市场的公平竞争,是优化营商环境的内在要求[3]129-138。根据世界银行发布的《营商环境报告》的规定,优化营商环境的目标为“公开透明、公平竞争、稳定可预期以及有效保护知识产权”,而在评估经济体营商环境指数与排名时,也将政府的监管制度是否影响市场主体的公平竞争作为重要评价指标。公平竞争审查制度旨在保障市场主体的公平竞争,创造公平竞争的市场环境,这与优化营商环境的目标具有高度一致性。其二,落实公平竞争审查制度是实现营商环境优化的重要路径。营造市场化、法治化、国际化的营商环境,要求加快政府职能转变,进一步深化简政放权,禁止设置歧视性、不合理的市场准入和退出条件或设置没有法律法规依据的审批或事前审查程序等减损市场主体合法权益的“越位”“错位”行为。通过开展公平竞争评估,将公平竞争审查机制全面嵌入政策文件的制定过程,从事前程序对政府“越位”“错位”行为进行纠偏,及时制止不符合“对外开放”“放管服”要求的政策文件出台,发挥公平竞争审查评估激发市场主体活力、优化市场资源配置、优化营商环境的杠杆作用。

(三)公平竞争审查制度创新有助于自贸区(港)实现高水平对外开放,促进双循环格局构建

作为高水平开放的“试验田”,自贸区(港)积极探索高水平开放、践行中国倡导的国际经贸规则、摸索政府监管新方式,为全国改革推进提供可复制、可推广的经验。在双循环新发展格局视域下,自贸区不仅是驱动国内经济高质量循环的改革试验田和有力抓手,也是国内发展参与国际大循环的开放桥头堡和重要窗口,在链接国内国际双循环过程中发挥着重要的关键枢纽作用,也是促进我国市场规则对接国际高标准市场规则的重要载体。[4]37-48对外开放是实现双循环良好运作的关键,实行高水平对外开放,建设更高水平开放型经济新体制,是构筑国家竞争新优势的战略考虑。营造公平便利的准入环境,完善公平竞争制度,实现各类市场主体平等进入市场,正是落实自贸区“实现更高水平开放”目标的重要路径。保障各类市场主体平等进入市场是贯彻公平竞争的基本要求,即外企与内企、国企与私企都可以进行公平竞争,任何一方都不会因自身企业的性质特征获得优待,特别是同等条件下国企不得享有比其他市场竞争者更为优惠的待遇。自贸区(港)落实公平竞争审查制度,具体规定各项保障公平竞争的措施,这既是我国强化公平竞争政策实施,深化竞争领域国际合作的产物,也是自贸区(港)进一步扩大开放所需。

综上所述,在自贸区(港)内落实公平竞争审查制度,进一步强化竞争政策基础地位,维护统一大市场建设和公平竞争市场环境,对于优化市场化、法治化、国际化的营商环境,进一步深化对外开放,实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放,进而推动经济高质量发展具有重要意义。

二、我国自贸区(港)公平竞争审查制度的实践探索

在自贸区(港)政策和立法层面,不少法律规定或政策设计都与公平竞争审查制度创新紧密相关。着眼于各自贸区(港)的条例文本,在我国各地自贸区(港)条例及总体规划之中,均包含倡导“公平竞争”价值的相关条款。例如,《海南自由贸易港公平竞争条例》作为全国首部公平竞争整体性地方法规,以设立专门性地方法规的方式推进公平竞争制度集成创新。此外,其他自贸区(港)也将放宽市场准入营造公平竞争环境,进一步健全、落实公平竞争审查制度的要求直接写入自贸区(港)整体工作方案或条例之中。如《中国(湖南)自由贸易试验区总体方案》明确将“开展强化竞争政策实施试点,创造公平竞争制度环境”作为全面落实新发展格局、深化改革激发新活力的主要措施。从目前自贸区(港)公平竞争审查制度创新的探索实践来看,制度创新主要体现在创新审查模式、优化审查标准以及强化制度的刚性约束方面。

(一)摸索公平竞争审查模式创新

我国公平竞争审查制度自2016年确立以来一直采用的是以政策制定机关为主的自我审查模式,但自我审查模式存在着固有的缺陷与弊端。在自我审查模式之下,存在由政策制定机关的具体业务机构负责审查,也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。同样,清理模式中也存在特定机构统一清理或是由具体业务机构提出清理意见再交由特定部门汇总处理的情形,这容易造成在修订、废止妨碍市场公平竞争的政策措施时主体过于分散、混乱,责任追究主体也不明晰。因而,自贸区(港)结合自身的现实需求与制度创新高地优势,积极摸索公平竞争审查模式的创新路径。目前,多数自贸区(港)进行公平竞争审查制度创新时,充分发挥先行先试的区域优势,脱离了“谁起草,谁审查”的单一审查模式,转而采取起草机构与审查机构相分离的模式,即内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。海南省自贸区在《海南自由贸易港公平竞争审查制度实施办法(暂行)》中规定采用内部特定机构统一审查机制,青岛自贸区同样在探索内部特定机构统一审查机制,湖南自贸区也规定了采用起草机构初审,复核机构复审的模式,但并未具体落实到特定的业务部门。自贸区(港)采用由内部特定机构统一审查的模式可以在一定程度上解决自我审查标准不统一、审查质量不高等实际问题,切实提高公平竞争审查工作质量和效果,但此种审查模式并未引入外部审查主体,实质上仍未脱离内部审查的范畴,难以实现对自我审查模式固有缺陷与弊端的有效克服。

(二)细化公平竞争审查标准

对于新增的涉及市场主体经济活动的政策措施,政策制定部门应依据《公平竞争审查制度实施细则》中的审查标准进行审查。根据《实施细则》的规定,审查标准主要从“妨碍各类市场主体依法平等进入和退出市场”、“限制商品和要素在地区之间自由流动”、“违法违规实行区别性、歧视性优惠政策”以及“不当干预市场主体生产经营行为”四个方面展开,并列举为18个小项的二级审查标准。目前,我国自贸区(港)在《实施细则》确定的审查标准的基础上,在区域范围内对审查标准进行扩充或着重禁止某类严重影响区域范围市场公平竞争的行为。如海南自贸港对公平竞争审查标准进行了相应的扩充,重点列出政策制定机关和企业不得通过签订协议、备忘录等形式,形成单一市场主体垄断,妨碍其他市场主体公平参与市场竞争;对差别待遇的手段(税收优惠、财政奖补、目录清单、资质认定、推荐指定、标准、备案等)进行列明。再者,湖南自贸区则着重禁止指定购买行为,着重列出政策制定机关不得以集中或统一招标等方式,为公民、法人或其他组织指定购买商品或服务。自贸区(港)区域内公平竞争审查标准的进一步细化或差别适用,符合区域经济发展不均衡或不同区域市场竞争环境的差异情形,这在一定区域范围内克服了《实施细则》列举式审查标准的笼统性与较难援用缺陷,增强了审查标准的可操作性。

(三)改进公平竞争审查考核评价机制

自公平竞争审查制度确立以来,该制度的“软法”性质以及负面约束机制的缺失,致使该制度的责任追究机制流于形式。自我审查模式下政策制定机关存在制度实施的动机悖论与能力悖论,而政绩考核机制可以在一定程度上影响政策制定者的动机和行动偏好,因此,将公平竞争审查实效作为法治建设工作成效衡量的内容,纳入政绩考核指标,有利于公平竞争审查制度的深入落实。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要把法治建设成效作为衡量工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。公平竞争审查作为法治建设的子项目,有必要将公平竞争审查的实施效果纳入政绩考核范围[5]32-35。基于此,我国自贸区(港)推动将公平竞争审查制度落实情况作为有关督查工作的重要内容,并探索将其纳入依法行政、法治政府建设等考核体系。例如,海南自贸港从2020年起将公平竞争审查制度落实情况纳入年度法治政府建设考核评估指标和市县政府质量工作建设考核指标,以考核倒逼制度落实。再如,上海自由贸易试验区临港新片区对标RCEP、CPTPP等国际经贸规则,在“18+N”的营商环境评价指标体系中系统性设置了独立的公平竞争子指标体系,进一步增强正面激励和负面约束,推动公平竞争审查制度在自贸区落地落实。

三、我国自贸区(港)公平竞争审查制度推进的现实障碍

尽管自贸区(港)发挥先行先试的区域优势,积极探索制度创新,但由于自我审查模式固有的缺陷与弊端以及各自贸区落实公平竞争审查制度的差异化状况,目前自贸区(港)内仍存在公平竞争审查制度法制化程度不高、内部审查模式监督机制不够健全、产业政策公平竞争审查实施效果欠佳以及现行实施机制未体现自贸区(港)差异化发展路径等问题,制约了该制度的进一步推进,具体表现为:

(一)公平竞争审查制度法制化程度不高

自贸区(港)实施公平竞争审查制度的实践中仍存在审查形式化、“走过场”问题,甚至审查时还遭遇产业政策利益代表者的不满、质疑与抵制。究其原因,这与公平竞争审查制度的法制化程度不高有关,并且公平竞争审查制度的功能与定位在自贸区(港)立法层面未得到明确规定,自贸区(港)竞争规则的缺失使自贸区公平竞争审查制度的创新存在立法上难以支撑的困境。

公平竞争审查制度作为落实竞争政策基础地位的关键制度,竞争政策的基础地位越落实到位,公平竞争审查的制度阻碍才能越少,竞争政策基础地位的落实程度与公平竞争审查的制度阻碍呈现负相关关系。但我国立法并未清晰界定竞争政策的内涵,也未明确竞争政策的实施框架。比如《中国(湖南)自由贸易试验区建设实施方案》中“主要任务”部分虽提出“建设中国(湖南)自由贸易试验区竞争制度、政策体系、组织保障体系”,却并未明确湖南自贸区竞争政策实施的合理框架,不利于竞争政策基础地位的落实。目前,自贸区(港)公平竞争审查制度的法制化程度仍不高。尽管在中央层面贯彻、落实公平竞争审查制度的模式已由先前的政策体系逐步转变为法律体系,但在地方层面,公平竞争审查制度仍主要在政策体系的框架下予以施行,与公平竞争审查制度相关的文件多为地方规范性文件,效力层级较低。除海南自贸港外,其他自贸区(港)尚未以地方性法规的形式专门或专章规定公平竞争审查制度,使得该制度仍以具有科层体制特征的行政性治理模式加以运行,这可能严重减损制度的有效性、权威性和规范性。

此外,自由贸易试验区条例中规定的“完善公平竞争制度”并不能直接等同于“完善公平竞争审查制度”,例如2022年3月施行的《中国(湖南)自由贸易试验区条例》缺少对竞争政策、公平竞争审查制度的直接规定,未充分回应湖南自贸区“开展竞争政策实施试点,创造公平竞争制度环境”的战略需求。作为自贸区最重要的制度文件,自贸区条例应当充分体现国家对自贸区发展的要求,也应当起到为自贸区公平竞争审查制度创新提供理论支撑的作用。

(二)内部审查模式监督机制不健全

目前,依据《公平竞争审查制度实施细则》的规定,自贸区(港)主要采用的审查模式仍为内部审查模式。内部审查模式下,自贸区(港)内的公平竞争审查是以政策制定机关的内部审查为核心,其他相关机构如自贸区公平竞争委员会、第三方评估机构或专家咨询机构等进行协助和监督。例如,湖南自贸区公平竞争委员会作为公平竞争审查议事协调机构,与政策制定机关之间存在协助审查和监督的关系,由其协助并监督政策制定机关进行重大政策措施会审、促进湖南自贸区各片区间公平竞争审查工作的协调与合作、开展竞争倡导等工作。湖南自贸区实行“起草机构初审+内部特定机构复核”模式,即在起草机构进行初步审查后,再由内部特定机构进行统一审查,但在起草机构与审查机构均属于政策制定机关内部机构的情况下,权力制衡机制仍然空缺,致使公平竞争审查制度实施时依然面临着内部审查人员专业能力不足、动机不足或受到部门利益影响的旧困境。

此外,尽管较多自贸区(港)在内部审查模式中引入外部特定机构,突出外部监督作用,但仍存在实施效果不佳的问题。引入外部特定机构,从制度的构建逻辑来看,旨在通过多主体共审共议的制度框架来解决权力制衡机制不足的问题,但此种制度设计对复核机构的专业性要求更高,尤其是对于审查能力欠缺的初审机关而言,外部复核机构实质上承担起核查审查结论、确保审查结论精确性的责任。而且,此种制度设计可能会产生公平竞争自我审查更流于形式的负外部性效果,即初审机构则会认为外部复核机构的专业性更高,那么公平竞争审查的结论应由外部复核机构负责,自己只要“走过场”地完成形式审查即可,有意或无意地忽视审查质量。而对于复核机构而言,目前实践中存在仅机械性地审核初审机构的分析结论,忽略了对审查结论的深度评估情形。

(三)产业政策正负面效应冲突制约着制度实施效果

产业政策有选择性(纵向)产业政策与功能性(横向)产业政策之分,自贸区(港)内的产业政策多为选择性产业政策,其选择性特征明显,主要体现在三个层面:其一,通过政府对地区特色和资源优势的判断,选择特定产业予以扶持,如先进制造业、先进计算产业、医药产业、互联网产业、航空航天产业等重点发展的优势产业。而在各重要产业的细分领域,政策扶持方向同样有所侧重。其二,优先选择产业内特定产品、技术或工艺,通过发布各种指导目录、通知、意见、公告、办法等划定重点支持的技术、产业或工艺,并给予信贷支持或税收优惠补贴等促进产业发展。其三,对于重点产业内特定企业予以重点扶持。对特定企业的扶持多集中于经济规模巨大,实力雄厚的企业,通过大型企业的引领作用,带动本地产业升级。自贸区(港)内产业政策以财政补贴、税收返还等直接扩大要素供给,促进产业创新发展的政策措施居多,如给予落户本地或新近本地注册的企业财政补贴、给予特定类型企业财政补贴、依据经济产值和财政贡献程度等指标给予差异化财政补贴。然而,就自贸区(港)内重要产业而言,选择性产业政策会抑制市场资源配置功能的有效发挥,不仅不利于企业创新能力的提高,甚至可能降低企业的生产积极性,诱发寻租行为。自贸区(港)产业政策制定目标的相对合理性与具体产业政策措施兼具的正负面经济效应之间的矛盾,导致自贸区(港)内产业政策的公平竞争审查出现难以把握审查范围、审查强度[6]41-44,以及审查结论精确性的情形。

(四)现行实施机制未体现自贸区(港)差异化

尽管自贸区(港)的制度核心是“发展”这一共性目标,但并不意味着各个自贸区要走趋同化的道路,相反,因自贸区(港)的资源禀赋、区位优势不同,更需要挖掘自身特质走差异化发展之路[7]23-25。自贸区(港)是制度创新的高地,遵循“以制度创新为核心,可推广可复制为基本要求”的建设方针,对公平竞争审查制度的实施应坚持差异化发展路径,依据各个自贸区(港)的发展目标与定位的不同、市场主体需求区别、市场竞争环境的差异,探索差异化发展路径。但考察自贸区(港)公平竞争审查制度创新的实践情况,可以发现,各个自贸区(港)的实施机制基本趋同,并且呈现趋同化、创新碎片化特征。第一,在审查模式方面,自贸区(港)主要仍采用以政策制定机关为核心的、其他相关机构进行协助和监督的内部审查模式,难以克服自我审查模式下监督机制缺位困境。而在制度的实际运行过程中,权威性不足暴露出的第三方评估“监督者”角色失灵、政策制定机关缺少运用评估结果的内外驱动力等问题[8]105-126。第二,从审查标准来看,我国大部分自贸区(港)并未根据区域内严重限制竞争的不同情形对审查标准给予细化,或明确列举区域范围内需要重点关注的产业政策类以及排除、限制竞争行为的类型。第三,在审查效果方面,自贸区(港)依据《实施细则》确定的统一审查标准和审查程序对产业政策进行公平竞争审查,未充分考虑到自贸区内产业政策兼具正负面经济效果以及产业政策合理性与竞争政策促进竞争之间的价值衡量。第四,从制度的法制化方面来看,目前仅海南自贸港在公平竞争领域探索专项立法,其他自贸区(港)未在法律法规层面对公平竞争审查制度给予确认与保障。

四、具有自贸区(港)特色的公平竞争审查制度的路径构建

笔者认为,我国自贸区(港)公平竞争审查制度的进一步发展,应从完善公平竞争审查制度的功能与定位、重构审查模式、强化产业政策的公平竞争审查以及构建差异化审查机制四个方面进行路径优化。

(一)完善自贸区(港)公平竞争审查制度的功能与定位

从促进自贸区(港)发展和公平竞争审查制度实施的角度而言,应赋予自贸区(港)更大的立法权限,探索自贸区(港)区域范围内公平竞争审查制度的法制化。法制化的目的不在于审查本身,而在于为公平竞争审查机制提供法定依据,这与公平竞争审查机制的定位密切相关,与之相应的法制化要求则是将这一制度诉求置于整个市场经济法治体系之中予以考察,并对与之相关的制度进行拾遗补缺[9]3-17。针对自贸区(港)内公平竞争审查制度定位而言,可将其内置于区域内市场经济的法治体系之中,通过将其法制化的方式,以更高的法律权威和法律约束力,更为有效地防止政府滥用行政权力,以促进和维护市场公平竞争。具体而言,可以探索由省人大或人大常委会出台地方性法规的形式,系统、全面地制定更具有地域性、可操作性的《自由贸易实验区公平竞争审查条例》专门法规,或采用类似于海南自贸港的专章(1)《海南自由贸易港公平竞争条例》第三章“公平竞争审查”内容分别就政策措施的增量审查、存量清理、第三方评估、工作考核和抽查机制等作出相应规定。立法模式,有效提高公平竞争审查制度的法律位阶,并完善公平竞争审查制度的系列配套工作机制,从而使公平竞争审查制度在自贸区(港)建设中发挥应有的功效。

此外,公平竞争审查制度是落实竞争政策基础地位的关键制度,自贸区(港)可以探索在法律法规层面明确竞争政策的内涵与竞争政策的实施框架,包括政策实施体系、政策实施取向、政策实施目标、政策实施工具等内容。另外,还需谨慎对待的问题是,我国竞争政策的内涵不同于欧美国家竞争政策的内涵,不能简单地将国际上其他经济体如OECD的竞争政策移植为我国的竞争政策,应根据我国改革发展的不同阶段进行相应调整,现阶段可以在自贸区(港)内开展竞争政策法制化的有益探索。

(二)重构公平竞争审查制度审查模式

自贸区(港)要建立起高水平的公平竞争审查制度,需革新以自我审查为主导的审查模式,由内部评估模式转向外部评估模式。并且,从国外经验来看,单一地实行内部审查制的国家很少,就算是实行内部审查制的国家,在政策制定机关在进行评估时,也有竞争执法机构进行指导和建议[10]47-51。目前,有部分自贸区(港)率先探索创新公平竞争统一审查制度,如上海自贸区临港新片区建立了公平竞争集中审查模式,实行“起草部门初审→市场局专审→办公室(审计室)复核”的三级把关制;广东省将竞争政策试点区域从自贸区扩大到广东省粤港澳大湾区9市,并探索与粤港澳大湾区内的我国香港特区、澳门特区建立合作机制,支持深圳建立独立的公平竞争审查机构,率先试点独立审查制度,完善集中审查、专业审查的审查模式。但就整体而言审查模式的重构仍有待进一步加强,应探索由同级竞争执法机构负责公平竞争审查,最大程度上解决自我审查模式下审查流于形式的问题,以提高审查质量,更好发挥公平竞争审查制度的重要作用。自贸区处于对外开放先行先试的前沿阵地,市场交易较为活跃,自贸区竞争执法机构在处理市场内存在的排除、限制竞争行为方面具备充分的专业知识和经验,正需要规制抽象行政性垄断行为的权威和职权,从而维护自贸区高度自由的贸易环境[11]85-93。因而,由同级竞争执法机构主导公平竞争审查进行外部评估,更有利于公平竞争审查的专业性与客观性,提高审查效率。作为拥有更大改革创新自主权的自贸区(港),有必要率先转变自我审查主导的审查模式,由单一的内部审查制转向外部审查的方式,加强外部监督作用,构建高水平的公平竞争审查制度,形成可复制可推广的经验做法。

(三)对产业政策开展专门性公平竞争审查

自贸区(港)内产业政策往往兼具正负面两种效应,其正面效应通常在于优化产业结构、促进产业转型升级,而负面效应主要表现在为实现产业政策目标而采取资质标准、产业补贴或税收优惠等具有排除、限制竞争后果的产业政策措施。因此,自贸区(港)在进行公平竞争审查时,应当分产业分地区对产业政策进行专门性公平竞争审查。不同产业间的市场化程度并不一致,在市场化程度较高的产业,相关融资渠道、人才培引、产权保护机制更为成熟,因此应当施以更严格的审查要求;而市场化程序相对较低的新兴产业,由于尚不具有完备的产业结构体系及稳定的市场需求,因此审查时较高度市场化产业而言应更为宽松。地区亦然,经济发展水平较高的地区,经济增长对单一产业或单一企业的依赖程度相对较低,多产业体系的结合能够承受产业政策公平竞争审查后带来的短期经济增速放缓及失业率下降,因此可以施以高审查要求;而经济欠发达地区由于产业结构单一,特定产业或企业可能是本地经济的支柱,如果对其进行严格的审查,可能会对地区稳定和发展造成重大影响,因此可以降低审查要求。

(四)探索公平竞争差异化审查机制

构建自贸区(港)公平竞争差异化审查机制,应结合自贸区(港)发展的主要任务和现实情况,分阶段、分地区、分产业开展。首先,伴随“十四五”时期我国经济从高速增长转向高质量发展,自贸区(港)对公平竞争审查制度提出了更为迫切的制度需求。鉴于此,应以公平竞争审查标准的可操作性为着力点,积极构建与高标准市场体系相适应的公平竞争审查标准体系,在区域性实践中探索产业发展、区域发展以及行业监管等政策目标与公平竞争之间的平衡关系,建立科学合理的以竞争政策为基础的政策融合机制[12]20-24,以更好发挥该制度的作用。其次,不同于全国统一的审查标准,自贸区(港)应根据地区经济发展、主导型产业政策不同情况,因地制宜,探索适合自身情况的《公平竞争审查制度实施指引》,形成合理易操作的竞争核对清单,便于竞争执法机构开展审查工作。再者,完善对重点领域和行业的审查规则,进一步全面深化落实公平竞争审查制度。不同于其他区域经济政策中的地域歧视、区域壁垒或市场准入限制,自贸区(港)在市场开放程度上不断拓展范围,缩减负面清单内容上的特别措施,因而,自贸区(港)内公平竞争审查的重心应放在重点领域和行业的政策补贴以及如何实现竞争政策与产业政策的协调上。根据自贸区(港)内重点领域和产业发展的不同特征,确定不同产业各自的审查重点,促进公平竞争市场环境的形成。