美对中国高科技企业制裁的影响与对策研究

单文杰 秦 蓁 吕 琳

中国运载火箭技术研究院

2022 年8 月23 日，美国商务部以所谓“国家安全”及外交政策问题为由，将中国航天科技集团公司九院771 研究所、中国空间技术研究院502 研究所、中国电子科技集团公司第43 研究所等7 个高科技企业纳入实体名单予以制裁。2023 年2 月10 日，因中国高空气球飞入美国领土事件，美国商务部宣布对中国电子科技集团第48 研究所、北京南江空天科技股份有限公司等6 个中国高科技企业列入实体清单。时隔几天，美国商务部发布公告，以涉及国家安全等“所谓”理由，将第四范式智能技术有限公司、浪潮集团有限公司、龙芯中科技术股份有限公司、盛科通信股份有限公司等28 个高科技企业列入实体清单。在中美博弈的大环境下，愈演愈烈的美国制裁中国高科技企业事件，使得我们需要迫切思考应对之策。

一、制裁概念辨析

美国制裁是指美国出于防扩散、国家安全及对外政策的考虑，依据其国内法及总统行政令对相关国家、实体和个人等进行的制裁。制裁的主要方式包括防扩散制裁、金融制裁和贸易制裁（出口管制）；制裁的主要措施包括贸易禁运，对特定出口或进口的限制，禁止向制裁对象提供援助、贷款和进行投资，冻结美国管辖下的外国资产，禁止涉及美国公民或企业的经济交易等。制裁已经成为美国用于打压对手的一种重要手段。航天等我国高科技企业遭受美国制裁由来已久。在这种形势下，我们有必要对美国制裁手段和应对举措开展深入研究提高战略形势研判、制定趋利避害的措施，尽可能维护我们的利益，保障国家高科技企业的顺利发展。

二、典型制裁案例分析

1. TikTok 事件

美国政府于2020 年8 月指控TikTok 公司损害其国家安全，并禁止该公司在美国开展相关业务；之后又提供给字节跳动公司选项：停止所有国际业务，或将其相关业务出售。字节跳动公司利用法律手段对美国政府采取诉讼拖延时间，并赢得国际舆论的同情和支持。我国相关部委也及时调整或出台《中国禁止出口限制出口技术目录》《中华人民共和国技术进出口管理条例》等制度，对字节跳动等国内高科技企业出口核心技术进行管制。字节跳动公司需依照制度履行相关流程手续，方可被许可出售核心业务。后续，字节跳动对微软公司的并购进行了回绝，并在公司治理架构、业务独立性、数据透明度方面进行了调整。

TikTok 的母公司字节跳动虽然是中国企业，但已充分本地化并具有独立性：不仅管理团队、供应商、合作商实现完全本地化，而且用户数据等相关运营数据完全达到美国法律标准。因此，通过调整中国相关法律对其进行支持，并在美国法律框架下与制裁管制进行抗争，具备可行性与有效性。

2. 小米事件

2021 年1 月14 日，小米科技有限责任公司（简称小米）被美国国防部列为“中国涉军企业”。同年1 月29 日，小米提起诉讼并于其后提交了紧急禁令救济动议，寻求临时禁令。3 月12 日，法院同意了小米的临时禁令申请，暂时中止了美国国防部将其列入所谓的“涉军企业”名单的执行。

面对美国政府机构限制性措施，小米事件提供了中国实体通过美国法院系统获得救济的成功示范。首先，小米迅速采取行动向美国法院寻求禁令救济，使其免受即将生效的措施限制。其次，通过诉讼小米能够获得此前无法获取的被认定为“中国涉军企业”的相关信息，这些信息是小米成功向法院请求救济的基础。最后，当美国政府机构有不当行为时，美国法院愿意为受到不利影响的一方提供救济，即使该机构的决定得到了实质性遵从。

3. 中兴事件

据西方媒体报道，中兴通讯股份有限公司（简称中兴）违反美国规定向伊朗、朝鲜等受美制裁国家提供含美国高科技部件的设备。随之，美国联邦调查局开展调查，提供多方材料佐证了这些指控。然而，在以法律手段与美国政府进行庭外和解之后，中兴却并未按要求控制自身行为，致使美国商务部2018 年4 月使用强制手段对其进行制裁，阻止任何美国企业7 年内对其提供先进部件。中兴分别于2017 年3 月和2018 年6 月，2 次与美政府达成协议，分别以12 亿和10 亿美元的罚款、董事会改组等方式被迫妥协。解除禁令的公告在一个月后由美国商务部发布，标志着事件告一段落。

三、企业遭受制裁的影响分析

企业一旦遭受美国制裁，美国法律首先要对企业行为进行认定，是过失还是故意。过失处罚通常交纳罚金即可；故意处罚则相对严厉，企业可能无法正常交易甚至不能上市，而且一旦上了名单就会留下案底且无法撤销。实体清单主要打击对美国有严重依赖的企业，例如华为、中兴等。特别制定国民和被封锁人员名单（SDN 清单）则将对企业的金融业务产生根本性的影响。

供应链切断风险：根据美国《国际经济紧急权利法》及《国家应急法》等条文规定，被列入清单的中国企业直接从美国进口受管制的物项，或从国内中间商采购受美国《出口管理条例》管辖物项必须从美国申请许可，但绝大出口许可申请将被推定为拒绝且不适用许可例外。

民事罚金风险：如果被列入实体清单的企业非法获取上述的美国管制物项，根据美国《出口管制改革法案》和《出口管理条例》，该公司将以价值较高者为准，面临30 万美元或违法交易额2 倍的民事罚金。

高管刑事责任风险：如果被列入实体清单的企业违反美国出口管制法的刑事规定，公司高管人员可能面临被美国执法机构追究刑事责任的风险，如果他们出现在与美国签订引渡协议的国家和地区时，可能会面临被美国政府引渡的风险。

高管及员工旅行限制：2020 年5 月，美国发布了第10043 号总统行政令（《禁止部分中国留学生和研究人员入境》），被列入制裁清单的中国企业高管和员工有可能难以获得赴美签证。

国际金融结算服务障碍：列入实体清单的企业的国际业务如果通过美元进行结算，那么一些金融机构可能不为其提供合规审查服务。如果该企业被美国列入SDN 清单，则将无法进行所有的银行金融结算，对企业的生存产生根本性影响。

四、我国的应对举措分析

面对日趋严峻的出口管制和制裁形势，我国出台了首部出口管制领域的统领性法律并配套出台或调整更新了相关管理办法和规定，加大了对我国技术的保护力度，阐明了对不可靠实体清单的管理规定，积极应对国外不当的长臂管辖，还明确对危害我国国家安全和利益的相关企业和个人实施对等制裁。

7) 修复后结构增重小。复合材料补片密度较小，但力学性能优越，有较高的比强度和比刚度。复合材料补片以更小的尺寸和更轻的质量获得与传统金属材料同等的修复效果。

一是出台首部统领性法规，构建了出口管制的基本框架。2020 年10 月17 日，全国人民代表大会表决通过《中华人民共和国出口管制法》，对出口管制的基本概念、出口管制的职能部门、相关主体的职责进行了充分解释，对军品和两用物项出口管制相关政策、法规和措施进行了规定，使出口管制有法可依，更好地促进和保障我国的出口管制管理和服务，维护国家安全和利益。

二是调整更新技术进出口相关目录，规范技术进出口管理。2020 年8 月28 日和2020 年12 月31日，我国相继发布新版《中国禁止出口限制出口技术目录》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，反映了我国出口管制相关法规要求，也反映了我国科技与产业竞争力的进步，有助于规范技术进出口管理，促进我国科技进步和对外经济合作，维护国家经济安全。

三是明确不可靠实体清单规定，强化不可靠实体管控。2020 年9 月19 日，商务部发布《不可靠实体清单规定》，根据该规定，对我国国家主权、安全、发展利益产生损害，违反正常的市场交易原则中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者采取歧视性措施的实体，将被采取限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动，限制或者禁止在中国境内投资，限制或者禁止入境及罚款等相应措施。

四是加大外商投资安全审查，切实维护国家安全利益。2020 年底，商务部与国家发展与改革委员会联合发布了《外商投资审查办法》，对外商投资类型、审查机构、审查范围、审查程序、审查决定监督执行和违规处理等进行了规定。根据该办法，外商对军工上下游零部件等影响国家安全和国防科技工业企业周围区域，以及和军事国防相关的能源、装备制造、重要信息技术和互联网产品与服务、关键技术等领域进行投资，需要进行安全审查。

五是应对域外法律长臂管辖，阻断外国法律与措施不当域外适用。为了阻止国外不正当法律的长臂管辖，商务部于2021 年初发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，基于国际法和国际关系基本准则，评估国外的法律对中国国家主权及安全和发展利益可能产生的影响，以及对中国公民、法人或其他组织合法权益可能产生的影响。若明确区域外的法律与措施存在不当域外适用的情况，由国家有关部门发布禁令并对禁令遵守有关事宜进行规定。

六是依据出口管制法律法规，适时开展对国外实体的反制。伴随我国出口管制相关法规的持续建立和健全，我国依据法律法规对国外相关实体进行了制裁。2020 年，美国多次宣布对中国台湾出售武器，包括雷神公司的MS-110 机载吊舱侦察系统及相关设备、波音公司的AGM-84H 增强型防区外对陆攻击导弹和“鱼叉”岸防系统及相关设备、洛马公司的M142 高机动多管火箭炮系统发射器及相关设备、通用原子公司的MQ-9B 远程武装无人机及相关设备。为此，我国外交部对相关美国企业以及个人实施制裁。

五、我国高科技企业应对措施研究

企业应从以下3 个方面做好防备美国制裁的准备，避免授人以柄，给自身发展和国家利益带来不利影响。

1.领导层面要高度重视，加强对美国制裁政策、手段和动向的分析研究

航天等高科技企业处于国家高科技行业的前端，是中美当前和未来博弈的主战场，也是美国制裁的重点目标。未来，美国很有可能联合欧盟及其他国家从供应链、技术合作、装备出口等方面，进一步强化对我国航天事业的制裁和封锁，甚至可能对相关子公司和上市公司实施金融制裁。一旦出现此类情况，将对我们企业的生存和发展带来极其严重的影响，甚至关系企业的生死存亡。因此，企业领导层面一定要高度重视，要密切关注美国制裁的最新政策和动向，加强对其政策演变和最新动态的跟踪研究，提前预警、预先研判、深度分析，未雨绸缪，对企业可能遇到的制裁挑战做好斗争预案，降低企业的发展风险。

2.加强内控机制建设，贯穿研发、设计、采购、生产、销售的全流程和全要素

针对内控机制的建设，具体可从以下4 个方面开展工作：一是在企业内要加强对于防范美国制裁的培训教育，对高级管理人员持续进行出口管制与经济制裁的相关培训，使管理人员从思想上高度重视，从认识上全面了解；二是要建立起自身的“制裁名单”排查体系，系统梳理科研生产全流程、全要素涉及的合作对象；对客户的背景开展充分调查，对科研生产上下游原材料、零部件的供应地、生产商等信息开展详细审查，在合同履约的全流程中，对业务的合规性、地域敏感性、政治敏感性进行详审；三是对供应商、供应链进行管控，在国际上筹措多方供应，加强紧要部件、组件的多渠道进口，使供应体系逐渐优化。积极拓宽供应商合作范围，拓宽部件供应范围，构建多渠道供应体系，降低商业风险；四是进一步加强科研生产全流程的信息安全保密工作，保护供应商渠道和技术合作信息，进一步增强保密意识，强化公开信息审查机制。

3.对存在风险的合作项目充分衡量利弊，警惕次级制裁和钓鱼执法

在参与国际经贸活动时要有避险意识，要在国家法律规定约束下严格筛选合作伙伴。对一些敏感的合作项目要充分衡量利弊得失，避免因小失大。同时要制定必要的风险应对方案，一旦遭到美国制裁，要第一时间上报并与国家主管部门取得联系，切勿私自与美方进行沟通。美国所谓的申诉流程其实是其钓鱼执法的一种手段，在进行申诉的过程中，美方会要求我方提供更多的资料并进行质询谈话，一旦存在不一致的地方，美方都会据此判定为作“伪证”，就可以直接判定我方违规，从而做实对我们的制裁处罚。因此，我们一定要提高认识和站位，在与美方博弈的过程中要统一口径、统一认识，面对美方制裁，坚定遵循“不接受，不承认，不遵守”的基本原则。