新市场监管体制下地方食品安全监管问题及其对策

靳 颖

（黄河交通学院，河南焦作 454950）

国务院颁布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确指出，要强化食品安全监督抽检、风险监测、违法案件查处的力度，建立起多元、有效、动态化、全方位的食品安全监管机制，制定食品安全风险管控清单，落实食品安全责任制。目前，我国各地都在响应国务院号召，加快完善地方食品市场安全监管方法，从食品加工厂到生产企业再到市场、餐桌等，建立起全流程的监管机制。虽然许多地方已取得了显著的监管成效，但仍然无法排除目前存在的监管方法单一、动态管理机制不足、风险管控清单不明以及监管合力不足等问题。对此，本文根据我国颁布的相关政策文件要求，立足目前食品安全监管现况，提出全新的多元化食品安全监管方法，更有利于促进地方食品安全监管体系的完善，将食品安全责任落实到底。

1 我国对地方食品安全监管方式的核心要求

1.1 坚持食品生产经营者是食品安全的第一责任人

从2004 年我国颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》以来，就一直强调地方食品安全监管坚持食品生产经营者是食品安全的第一责任人这一核心理念。2022 年，市场监管总局发布的《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》强调，落实食品安全法及其实施条例相关规定，督促企业落实食品安全主体责任，强化企业主要负责人食品安全责任，规范食品安全管理人员行为[1]。另外，从我国地方食品安全监管工作的发展历程来看，食品生产经营者在食品安全中扮演着重要角色，食品生产经营者的食品安全责任意识直接关系着整个食品安全。因此，开展地方食品安全监管，就应聚焦到食品生产经营者，采取多元化的手段，对食品生产经营者进行监督、管理和培训等。

1.2 坚持从农田到餐桌的全过程、动态化风险控制

通过分析我国颁布的食品安全法、食品安全监管规定等诸多文件可知，其共同要求是坚持从农田到餐桌的全过程、动态化的食品安全监管，应保证食品安全监管工作覆盖到种植养殖、生产加工、仓储流通、餐饮服务等多个环节。习近平多次强调，要加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作，严防、严管、严控食品安全风险。对此，我国地方开展食品安全监管工作，核心是认真执行党中央、国务院的相关要求，通过多元化的监管手段，建立起全程覆盖式的监管格局，使得食品源头、食品生产与加工、食品流通和食品服务等各个环节都被检测与控制。

1.3 坚持构建食品安全监管的多元化、共治大格局

食品安全治理实践表明，科学构建政府、市场、社会等多元主体相互协调的社会共治模式是防范食品安全风险的必然选择，也是实现食品安全监管多元化的关键举措。中共中央、国务院颁布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，坚持共治共享，形成政府引领、生产经营者自觉参与、社会公众积极监督的食品安全监管大格局[2]。分析我国北京、上海、广州、江苏、山东和河南等地的食品安全监管政策文件，其共同特征是突出强调食品安全监管的共治共享，形成各方各尽职责、齐抓共管、合力共治的大格局。对此，本文认为以多元化的手段开展食品安全监管工作，无论是工作目标，还是工作内核，都应该坚持共治共享、合力共治的理念，形成地方行之有效的大监管体系。

2 我国地方食品安全监管的普遍性问题分析

2.1 食品安全监管的合力不足

近年来，随着我国对食品安全问题的重视，全国各地已经制定了多种食品安全监管的方法，但从各地开展情况来看，60%的城市实施食品安全监管工作时，存在着不同程度的监管合力不足的情况，较为典型的表现是过于依赖市场监管部门力量、社会公众力量发挥度不够、行业协会的监督力量不足以及食品生产企业的监管配合形式化[3]。此外，从实际情况来看，这些不良现象在我国一些县城、乡镇地区表现得更加明显。产生这一问题的原因主要是未从根本上形成共治共享、齐抓共管、合力共治的格局，未真正将食品安全监管责任分放给各个利益群体，未形成良好的监管环境与管理机制。

2.2 食品安全监管环节连接性不强

通过媒体报道与地方实际调查发现，目前我国地方食品安全监管的突出问题仍然是监管环节连接性不强，部分监管环节检查、管理、披露力度薄弱，导致部分环节出现风险因素，直接影响最终的食品安全监管效果。例如，对农产品的监管，一些地方重视农产品的种植环节、加工环节、餐饮服务环节的监管，通过农产品的农药残留物检测、加工生产车间的检查与巡逻、餐饮服务场景的检查等方式，实现食品安全管理。虽然食品运输过程中也开展了相应的监管工作，但监管力度不强，很多流于形式，一旦食品运输或某一个环节出现了风险，后续被检测出来，就会相互推卸责任[4]。

2.3 食品安全监管模式较单一

当前，从我国各地食品安全监管的常用方法来看，超过70%的城市选择市场监管局组织辖区内主要食品生产企业、餐饮单位等开展集体性的自查、通报工作，有60%左右的城市选择市场监管局负责突击检查，并联合社会公众举报反馈的常规方法。从整体情况来看，食品安全监管模式较为简单、常规，缺乏特色，采用长期固定式、单一性的监管方法，存在一些监管漏洞。市场监管部门开展常规性的食品检测、突击检查等活动时，面临着各种应付手段，很难有效监管生产企业以及餐饮单位，也很难全面发现食品安全风险因子，这也是目前食品安全隐性风险多的原因之一。

2.4 生产经营者的食品安全责任意识薄弱

现实情况表明，我国各地食品安全监管工作中的显著问题是食品生产经营者的责任意识不强，这也是当前我国食品市场中安全问题屡禁不止的主要原因之一。①生产经营者的食品安全责任意识薄弱，主要表现为被动重视食品安全，大多都是迫于市场监管部门的检查压力，其为了正常的经营，采取一些手段应对食品监管部门的突击检查、定期检查。大多未从思想深处意识到食品安全问题不仅关系着自身的经营营收，更关联着消费者的权益与健康[5]。②仍然有相当多的生产经营者受利益驱使，不愿意在食品安全上投入过多精力、时间、资金等成本，而是将注意力放在食品的包装、营销上，食品安全风险仍然存在。

3 我国地方食品安全监管的多元化发展方法

3.1 构建政府、企业、行业、社会等多元化的监督大格局

实现地方食品安全监管的多元化，基本着手点就是坚持共治共享、齐抓共管、合力监管的大格局。政府、部门、媒体、食品相关企业、行业以及社会公众等应参与到食品安全监管工作中，形成一个多元主体共同监管的机制。例如，政府引领，制定好当地的食品安全监管方案与政策文件，联合市场监管局成立起专项的食品安全监管小组或单位。食品安全监管小组或单位联系当地的新闻媒体机构、行业协会等对食品生产、销售企业进行联合监督。同时，当地政府通过新闻报道、社会宣传等多种方式，让人们了解到当地的食品安全监管活动与政策，鼓励消费者参与，并对于主动监管、举报食品安全问题的人们进行奖励。另外，食品安全监管应突出重点，监管范围应包括餐厅、烧烤摊、早点摊、夜市等食品安全风险较高的餐饮场所，尤其是要将流动摊位纳入检测目标中，所检测食品类型应涵盖肉类、豆制品类、瓜果类和海产品类等，扩大检测范围，实现食品安全监管目标化[6]。

3.2 多元监督主体责任协同落实到食品全流程、全环节中

我国地方食品安全监管的开展应从农田到餐桌实施全流程监管，让种植养殖、生产加工、仓储流通和餐饮服务等多个环节连接，实现多个环节互联式、协同式的监管控制。另外，要尝试对食品相关的产业链进行辅助监管，如食品添加剂生产行业、直接接触食品的包装材料和制品生产企业等，真正构建起无缝式、全流程的监管机制。例如，地方市政府部门统筹，带领好市辖区、县、乡镇和农村的政府部门，各级成立专项食品安全监管小组，制定好各级的食品安全监管清单，明确监管主要责任与内容。例如，村、乡镇主要监管责任聚焦到种植养殖的监管上，重视食品源头的安全风险控制，县级主要负责好食品物流运输、生产加工等环节的监督与控制，市级主要负责整个监督工作的带领，并瞄准到食品市场服务环节的监管任务上[7]。同时，各层级部门针对种植养殖、生产加工、仓储流通、餐饮服务及食品添加剂、包装等多个环节，成立专项环节的监管小组，每一个监管小组分别由各级市场监管部门人员、行业协会人员、社会公众等参与，确保人员组成多元化，由各个专项监管小组开展专项环节监管工作，并将各个环节连接起来，实现多元监管、责任精准落实。

3.3 积极推广应用先进的食品安全检测、溯源技术

针对目前食品安全监管模式单一的问题，应在保留常规的监管方法基础上，积极推广应用新的食品安全监管技术，通过技术改革，实现食品安全监管模式的多元化、创新化发展。例如，采用基层分点的食品安全监督方法，在消费者流量较多的场所附近设置食品安全检测屋，由专门的食品安全检测人员入驻，重点对农贸市场、大型商超等食品经营单位的蔬菜、水果等食品进行风险快速检测。积极采用目前市面上主流的食品快速检测技术，如黄曲霉毒素的快速检测技术、放射免疫测定法、生物传感器、酶传感器以及多聚酶链式反应等。食品安全监管部门与当地食品安全检测机构、高校等单位合作，建立起多方合作机制，将先进的食品检测技术进行汇总，实现检测技术共享共用。在食品安全溯源技术方面，积极引进无线射频技术、二维码技术，方便消费者购买食品时通过智能手机一站式查询食品安全保证书等，也方便问题食品在召回时，消费者能够及时了解到详情，避免误购有问题的食品，维护消费者的权益[8]。

3.4 推动食品安全监督、奖惩、宣传、培训等环节的连接

目前，食品生产经营者的食品安全责任意识不足的主要原因是缺乏对食品安全的深层次认识，也缺少必要的食品安全管理知识。地方开展食品安全监管时，只一味地检查、通报、批评，没有帮助生产经营者在食品安全管理上进行学习与进步，导致出现敷衍了事的情况。建议将食品安全监管与奖惩、宣传、培训等环节连接起来[9]。例如，在开展常态化的食品安全监督与检查工作时，食品安全检查小组向商家宣传食品安全法律法规、食品安全事故处理方法、食品质量自检技巧等知识，告知食品生产经营者在食品安全方面承担的法律责任，从而增强商家负责人以及从业人员文明经营、诚信经营的理念，增强食品安全意识，使其主动履行食品安全责任。对于检查出食品安全问题的经营单位，应成立专项调查组，明确食品安全问题的责任方与连带方，明确问题食品的后果与连锁反应结果等，并依据我国法律法规开展相应惩罚工作。而对于有进步、食品安全建设成效显著的经营单位，则给予公开表扬与奖励，同时联合地方媒体宣传，构建起良好的食品安全文化环境。

4 结语

总而言之，食品安全关系着人们的生命健康，关系着我国的未来。从食品安全监管工作的本质来看，其不仅是一项重大的民生问题，更是国家长远发展的战略任务。地方开展食品安全监管主要是落实我国对食品安全监管机制的要求，确保监管方式多元化、监管流程动态化、监管清单明晰化以及监管责任具体化。因此，我国应认真结合当前食品安全监管的突出问题，寻找相应的解决措施，朝着正确方向构建多元化的食品安全监管方法，切实保障地方食品市场的安全化发展，保证餐桌安全。