黄河生态保护和高质量发展政策量化评价研究

李晶晶

(郑州工业应用技术学院，河南 郑州 451100)

近年来，诸如慈福义、庞英、腾翔等国内学者为了给制定相关政策提供导向，分别对不同方面的黄河治理政策做出分析评价。如黄河三角洲高效经济区循环经济型城市发展政策方面，慈福义和张欣从城市与区域经济的视角，从规制性、市场性、参与性三方面进行分析[1]；在黄河流域耕地利用政策方面，庞英和段耀以黄河流域的23个县区为例，利用层次分析法和因子分析法提供政策指向[2]；在黄河下游滩区淹没补偿政策方面，腾翔和吴强等人对政策的可行性和必要性进行研究，探究出滩区经济稳定发展和黄河下游长治久安的平衡状态[3]；在黄河源区草原生态保护补助奖励政策方面，吴渊和吴廷美等人采用计量经济模型和机会成本法分析政策的减畜效果[4]。总的来说，目前对黄河治理政策的评价方法主要分为两大类：一是在政策实施区域实地调研，以调研情况评价政策效果；另一类则是以特定数据来构建计量模型，进而评价政策实施效果。然而这两种政策评价的方法都只关注单个政策的实施效果，且没有将黄河治理的政策文本与黄河治理的实施内容做细致区分，造成了只关注黄河治理内容而忽视了政策文本本身。而且，无论是实地调研的实施还是构建模型时对变量的选取，都反映了研究者主观理论预期对某项标准的主观判断，降低了评价的精准度。因此，以一种新式政策评价方法准确、客观、有效地评价黄河治理的政策文本是当前黄河治理政策评价研究领域的首要选择。

Estrada建立的PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型通过挖掘政策文本内容来获得原始数据[5]，既注重了政策文本本身，又保证了数据来源的客观性，可以通过量化指数直观体现个体政策的优势和不足。国内学者将PMC指数模型引用到我国的各个领域，对各领域内的相关政策进行量化评价[6-12]。故为助力黄河高质量发展，本文将文本分析与PMC指数模型结合应用到黄河生态保护和高质量发展的政策评价中，从北大法宝网、中华人民共和国水利部、黄河网等网站上收集2017—2021年出台的35篇政策文本，以对收集的所有政策的文本分析为基础，构建PMC指数模型评价体系，通过对政策文本的整体分析和个体对比，深刻剖析了目前黄河治理政策的具体现状，可为以后的政策制定提供一定的指导与借鉴。

1 研究方法

1.1 研究方法

1.1.1 文本分析

文本分析是一种结合机器学习和信息检索技术，从大规模文本数据中发现和提取文本特征信息并对特征词进行量化，用于满足用户信息需求的隐含知识的方法。常应用于各类文本信息的特征提取、关联分析及趋势预测等诸多隐藏知识获取。

1.1.2 PMC指数模型

PMC指数模型最先由Estrada提出，其认为世间万物都具有联系性且处于不断运动中，因此，政策评价模型应该考虑政策的全面性，为了尽可能考虑所有可能的、相关的变量，该模型还采用二进制来平衡变量的权重。PMC指数模型总共分为三步构建：第一，进行变量分类及参数识别；第二，构建变量的赋值体系；第三，计算指数并构建PMC曲面图。此模型不仅能够从各个维度分析政策的内在一致性和优势与不足，还能通过相关指数和曲面图直观反映政策各维度情况，对政策进行多维度评价和单指标的具体分析。

1.2 数据来源及处理

本文以2017年1月为政策文本发布时间的起始点，选择了国务院、水利部、黄委会、地方政府以及地方水利厅等机关发布的有关黄河治理的政策文本为研究对象。收集相应政策文本时，本文秉承权威性、代表性和针对性的原则，以“黄河河道治理”“黄河水资源保护”“黄河生态保护”等作为检索信息，在北大法宝网以及知网的数据库的政府文件子库中进行检索，剔除发布时间不合要求以及相关度较低的政策文件后，再与水利部以及黄委会等机关官方网站上发布的政策文件进行比对复核，最终获取有关黄河治理的政府文件35篇，以发布时间的先后顺序排序，如表1所示。

表1 相关政府文件陈列表(部分)

2 政策评价体系及模型构建

2.1 政策关键内容提取

为了从政策文本中获取文本所包含的特征信息，本文将所有相关政策文本下载后以.txt格式保存在本地文件夹中，再使用Python中的jieba库对收集到的所有政策文本进行分词处理。然后剔除“的”“有关”“或者”等无意义的词以及不规则的符号后，提取频次较高的、反映黄河治理政策关注重点的50个词汇，如表2所示。

表2 黄河治理政策文本分词词频词汇

2.2 PMC指标体系的构建

本文结合以往的政策评价文献、文本分析的高频词以及黄河治理政策的具体特点与PMC指数模型结合，分以下几个步骤构建黄河治理政策的PMC评价体系：(1)根据拟对政策进行的评价内容，将从政策属性、政策理念、政策内容、政策执行四方面评价内容概括政策文本。(2)依照Estrada和张永安等国内学者的设计理念[5-6]，在4个方面评价内容下设立X1政策效力、X2政策时效、X3顶层设计、X4政策性质、X5政策工具、X6重点任务、X7保障手段、X8政策对象、X9框架和路径9个一级变量。(3)结合王霆、张文静、张丽等[7，11-12]在政策评价时对X1政策效力、X2政策时效的指标细化理念，进行相应二级变量的设定。(4)参考史童、薛松和刘纪达对X3顶层设计、X4政策性质以及X5政策工具的理解[9-10，13]，设定细化的二级变量。(5)引用对所收集政策进行文本分析的结果，以X6-1水资源、X6-2河道治理、X6-3生态环境概括X6重点任务，以X8-1地方政府、X8-2地方水利厅、X8-3地方河务局来展示X8政策对象。(6)总结政策述评以及政策解读的经验，合理设定了X7保障手段和X9框架及路径下属的二级变量。最终形成了一个由9个一级变量和31个二级变量组成的PMC指数评价模型，如表3所示。

表3 黄河治理政策PMC评价体系

2.3 PMC指数计算方法

根据PMC指数模型的基本理念，研究过程中全面、均衡考虑指标变量的影响能力，确保在同一纬度上同级变量的作用效果一致。PMC指数的计算方法主要包括以下三个步骤：

2.3.1 二级变量的赋值

按照二进制的规则进行参数设定，对黄河治理政策PMC评价体系中的二级变量进行参数为0或1的赋值，如表3所示，即待评价政策中与二级指标变量的描述相符，将其赋值为1；若不符，则赋值为0。

2.3.2 一级指标得分计算

在得到二级指标赋值结果后，按照公式(1)将各一级指标变量所对应的二级指标分别进行平均求和，得到各一级指标变量的得分，如式(1)。

(1)

式中：Xt为不同的一级变量；xt-j为不同的二级变量；n为相应一级指标下包含的二级指标变量的个数。

2.3.3 PMC指数计算

PMC指数得分是将PMC指数评价模型下的所有一级变量的得分加和，如公式(2)所示，由于此模型具有9个一级变量，故黄河治理政策的PMC指数得分的取值范围在0至9之间，其指数评级标准如表4所示，将PMC指数得分与评级标准分数进行比对后可得各项政策的评价级别，如式(2)。

表4 PMC指数评级标准

(2)

依据已建立的变量赋值方法，将表1中的2017—2021年五年内的黄河治理政策，分年度择取P3、P12、P28、P33、P35五项样本政策，以构建的PMC指数模型对其进行分析，得出各样本政策的评价等级，在表5中进行详细列示。

表5 政策样本得分情况

2.4 PMC指数图形的构建

PMC曲面图有助于更直观地观察各政策之间的差异，基于政策的PMC指数得分并根据式(3)构建选择出样本政策的PMC曲面图，P3的PMC曲面图如图1所示，其他政治PMC曲面图略。

图1 P3的PMC曲面图

(3)

此外，为了在同一图形内清晰简明地对比多项政策的各变量得分情况，以表5数据为基础构建PMC指数雷达图如图2。

图2 PMC指数雷达图

3 样本政策的评价结果

3.1 整体分析

由择取的五项样本政策的具体量化结果。五项样本政策中有四项的评级结果为优秀级，占比为80%，仅有P33一项样本政策的PMC得分介于[4.00，5.99]，评级结果为可接受级，无评价为不良级的样本政策。五项样本政策的平均得分为6.484，属于优秀级别，说明样本政策的总体评价等级结果较好。在样本政策的平均PMC指数得分构成中，X9框架及路径得分为1.000，表明了黄河治理政策在设立时普遍保证了目标清晰、步骤合理、依据充分、符合实际的逻辑框架；然而，X2政策时效得分较低，只有0.533，表明了政策设立时存在对其时效范围考虑不全面问题，但从另一角度也反映了政策注重考虑特定时效，具有较强的针对性。

3.2 个体对比

从个体政策的得分角度来看，P35(6.916)>P12(6.751)>P3(6.584)>P28(6.501)>P33(5.667)，其中，P35中的X1政策效力、X3政策设计、X5政策工具、X9框架及路径的得分均为满分，然而，其中的X6重点任务、X8政策对象的得分仅为0.333，说明该政策在任务和对象的考虑较片面，但也不排除该政策为了聚焦重点内容和对象；P12的PMC指数的分值结构中，X3政策设计、X8政策对象、X9框架及路径的得分为1.000，X2政策时效的得分仅为0.333，相比于P35，其考虑政策对象更加全面，但局限于一个特定的时效；P3与P35相像，X4政策性质、X5政策工具、X9框架及路径得分较高，但同样在X8政策对象上具有一定的局限性；P28的指标分值结构中，高分值部分与P12相同，但不同于以上政策，其在X5政策工具的得分仅为0.333，说明其政策工具单一；P33的得分最低，评价级别也是唯一的可接受级，P12和P28的问题其都具备，不仅政策只针对单一时效，而且，其政策工具也比较单调。综合以上分析结果，可以为以后政策的制定提供以下建议：与P35相似或以其为模板的政策，在继承其高得分的性质后，应注重政策所包含对象和内容的多样性、全面性；相应的黄河治理有关政策，普遍存在政策时效方面的问题，以后政策应基于不同的时间段，建立相应的政策措施。

4 结论与政策建议

本文借助文本分析和PMC指数模型对相关的黄河治理政策进行评价，为使政策文本准确量化，构建了相应的PMC指标体系，以择取的五项样本政策为例，计算各项政策的PMC指数，并构建可视化图形使评价结果更加直观，同时，从整体和个体两个角度进行分析，结果显示政策普遍设计合理、逻辑清晰、具有较强的政策效力，但也存在政策时效不明显，不能贯穿长中短各时期的问题，且存在由于政策发布机关不同而导致政策关注重点内容的离差率较大等问题。