道路交通行政执法体制的变革——以“综合执法”为例

成 莉

（内蒙古警察职业学院，内蒙古 呼和浩特 010010）

一、道路交通行政执法体制变革的理论研究

（一）变革的理论背景

1.分权制衡理论。分权理论是当代西方国家普遍运用的政治体制，也是在不同的领域管理和法学研究领域运用的重要原理。分权理论的思想就是将权力进行有计划的拆分，使之不能垄断于一人或者一个部门，并使拆分后的各种权力相互监督，相互制衡。［1］分权理论最早源于古希腊学者亚里士多德的“法治应当优于一人之治”的思想，在资产阶级革命时期得以发展，出现了分权制衡学说，主张将立法、行政、司法三种权力分别交给三个不同的机构掌握，以形成相互牵制的局面，以此来防止权力被滥用，保障人民的自由和权利。因此，必须要设法对权利加以限制，将权力关在笼子里。对权力的拆分并不会降低政府的管理和行政效率，反而因为可以减少错误的管理措施出台，从而减少行政资源的浪费。目前我国的道路交通管理体制还是以前“传统”型政府管理体制的延续，是一种“全能政府”，权力分配不均衡，过于集中，以至于导致出现权力的非常态膨胀和行政异化，这也导致了与最初的行政目的相背离，在基层的日常执法中就体现为多头执法、懈怠执法等，直接影响到人民群众对政府行政作为的印象。

2.新公共管理理论。20世纪80年代，新公共管理理论在英美等西方国家开始盛行，它是对当代西方行政改革实践经验的基本总结。它与现代经济学结合，主张将私营部门成功的方法运用在公共部门，强调行政机关人员对社会公众的响应力，在行政环节上实行灵活的人员管理。新公共管理的理论内容主要包括：分权，政府将行政管理权力转移，横向的向企业、社会团体转移，纵向的向下级机关、基层办事人员转移，对外向国际组织、跨国集体转移，让管理者从亲力亲为中解脱出来；政府从划桨变为掌舵，从社会公共服务的直接提供者转变为对公共服务提供者进行控制和管理；市场导向，将私营部门的运行方式，管理理念引入政府运行中，以市场为导向实行公共管理；顾客导向，以服务公民的思维去提供公共服务，关注服务的满意度；结果导向，以产出控制、服务结果为标准衡量管理工作。从这一公共管理理论中可以看出，为了将部分权力由政府向服务对象转移，应该在“接近的机会、选择、信息、补偿和代表”五个方面来实现，也就是公民要求参与到决策制定过程中，对公共服务的预期、服务标准、服务的选择等都要进行讨论，并且了解替代方案、决策过程、信息公开、救济途径等，在遇到不满的情况时可以提出异议，并得到补偿。新公共管理理论想要实现目标有：通过职能转移，降低人员规模，减少开支；提高资源配置的有效率；增强行政行为的透明度等，可见这其中也具有与我国道路交通执法工作相通的目标和任务，可以借鉴。

（二）变革的现实背景

改革开放以来，城市发展速度加快，汽车保有量迅速增加，道路交通执法中所面临的问题也错综复杂。在道路交通管理方面，执法效率不高、执法不到位、内耗严重，导致政府付出的执法成本远远高于治理效果。在道路交通行政领域，行政部门规模大、参与行政活动多，行政执法效率低下等现象推动了道路执法体制的变革。目前，在我国道路交通执法领域，执法机构繁多，管理体制混乱，既有“条条”的垂直管理体制，又有“块块”的地方管理体制，造成职能分散、权限交叉严重，导致执法工作中相互矛盾冲突，推委扯皮，行政违法现象屡禁不止，愈演愈烈。在执法过程中，执法部门集决策、执行、监督权于一身，“以罚代管”现象严重，却没有有效的监督方式，造成行政相对人得不到应有的救济。

伴随着行政管理体制与政府机构改革，行政执法体制也经过了多次调整，但之前的改革都以精简机构和人员为主要目标和方式，并没有触及行政执法体制和职能改变的实质性问题，更没有真正协调好政府与社会、与市场的相互关系，因此，并没有跳出”精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈”。综合行政执法体制的出现，突破了专业执法的局限性，为道路交通行政管理体制的创新提供了宝贵经验。就取得的成效而言，它对提高行政执法水平、全面推进依法行政和建设法治交通具有深远的意义。

自建国以来，中国的学校教育一直是重理轻文。大学生的整体教育模式，除专业课之外，大部分时间在学习英语、考各种职业资格证书，极少有人会自觉学习本国的优秀文化传统，更没有太多学生去静心反思个人的道德行为，伦理诚信等问题，同时高校缺少了人文教育、道德精神的培养即高尚人格塑造等全面教育模式，流于表面文章，没有深入地研究与解决实际问题。

综上所述，综合行政执法产生于旧有执法体制的弊端，相比于旧体制，综合执法更符合目前我国的道路交通管理工作，在行政管理体制改革领域也是一个亮点，也是法治交通建设的重点，在未来的道路交通执法机构改革中还会进一步地展示其取得的成效。

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（三）道路交通行政执法体制存在的现实问题

1.多头执法现象普遍。多头执法的根源在于行政执法权力配置布局与实际情况相悖。在我国，道路交通行政执法体制和运行模式形成于计划经济时期，具有一个鲜明的特点，就是按照不同执法类别和不同的管理事项分别设立不同的执法主体，导致出现了“立一部法，就设立一个队伍”的行政执法诟病。从而造成多头执法、效率低下等现象时有发生。目前，多头执法主要表现在以下几个方面：

一是在路政执法方面，我国《公路法》和《路政管理规定》将路政管理的职权划归交通部门主管机构负责，《道路交通安全法》 则规定公安部门负责全国道路交通安全管理工作。造成“管路面的不能管安全，管安全的不能管路面”，但实际上这两者又存在职能交叉。比如在高速公路上违规停车，同时违反了《公路法》和《道路交通安全法》。①参见《公路法》第46条：任何单位和个人不得进行影响公路畅通的活动。《道路交通安全法》第31条：未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。再如在治理超载超限违法行为上，也存在类似的多头执法。《公路法》规定在有限定标准的公路上，不允许超限车辆行驶②参见《公路法》第50条。，而《道路交通安全法》规定公路客货运车辆不得超过核定载数量行驶。③参见《道路交通安全法》第92条。正如上述两个案例，在路政执法上，公安部门和交通部门都有执法权，导致类似冲突时有发生。

二是在交通标志方面，公安交通管理部门和交通部门也存在多头执法，《公路法》规定在公路上设置标志，需要经过相关主管部门批准④参见《公路法》第54条。，而《道路交通安全法》规定机动车在道路行驶时不得超过最高限速。由于在道路建设时，限速标志就已经同步完成，而在后期的使用中，如果交警发现某一路段经常出现交通事故，有权向路政部门提出建议，降低最高限速。但在现实中，由于两个部门标准不统一，加上交通部门和路政部门协调不畅，导致目前我国道路交通标志设置方面还存在混乱，不少司机虽严格遵守交通规定，但是却多次被记录超速，屡遭罚款扣分。

三是在城市管理方面，对于违法占道经营的问题，交通部门可以依照《道路交通安全法》的相关规定，对相关人员进行警告和处罚，而城管部门依照《行政处罚法》也享有行政执法权和行政处罚权。

2.多层执法现象突出。多层执法主要体现在执法机构“一竿子插到底”——从中央到地方，上面设置什么机构，下面就对应什么机构，每个道路交通执法部门都有一定的决策权、执行权和处罚权。例如《路政管理规定》中指出，上一级人民政府交通主管部门或其设置的公路管理机构认为必要的，可以直接处理属于下级人民政府交通主管部门或其设置的公路管理机构管辖的案件。⑤参见《路过政管理规定》第21条第3款。因此，从理论上来看，国务院交通运输部门对于各级交通部门所涉及的案件都有执法权。整体而言，从省级到县级的道路交通执法部门既负责本级的公路规划、许可的审批，又负责对下级执法机构进行监督和决策，导致工作中无法抓住重点，效率低下。

3.机构设置混乱，随意性大。机构是职能的载体，其设置的合理与否，直接影响到政府部门职能的有效实现。例如，内蒙古自治区的交通机构，由于各方面的原因，目前全国各省地级以上市的交通管理机构的设置非常混乱，随意性很大。以运政机构为例，在名称上有的叫“运输管理局”，有的叫“运输管理处”，还有的叫“道路运输管理局”；在级别上和编制上，有的是副处级事业单位，有的是准处级事业单位，还有的是企业单位。机构设置混乱，名称、级别不统一，给交通工作管理带来了极大的不便。在各市交通运输局下设机构方面，也十分混乱，有的市设公路通行费征收稽查所，有的市则将其工作内容设在路政执法监察支队中。在管理体制方面，各个机构也不一样，有垂直管理的机构，也有属地管理的机构。内蒙古自治区三个市的道路交通执法机构如图1所示：

图1 呼和浩特市、包头市和乌海市道路交通执法机构

二、道路交通行政执法主体改革的探索

（一）改革的历程：分别执法——联合执法——综合执法

1992年3月，国务院办公厅印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1922〕16号）。在通知中重申了全国范围内高速公路的管理由公安、交通两家共管的体制，其中交通部负责道路及高速公路基础设施的修建、维护以及路政、运管和稽征工作，并且要求公安和交通部门要相互协作，互相扶持，完善对高速公路的管理。在此基础上，通知中对我国高速公路管理的组织机构形式也进行了规定，主要是依靠省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。根据这一文件精神，各省、自治区、直辖市纷纷展开了高速公路交通管理体制改革的实验，多种不同模式应运而生，现在高速公路交通管理体制呈多种模式并存的局面。

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2002年10月11日，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）（以下简称《通知》）。《通知》首次明确了综合执法的概念。《通知》中决定在广东、重庆率先实行综合执法的试点工作，对执法队伍进行清理整顿，并规定了试点工作中的基本原则：1.将政策制定与监督职能分开；2.重新划分机构职能，明确执法管辖范围；3.强化监督约束机制，提高执法人员的素质和执法水平。按照该通知的精神，全国各地道路交通综合执法体制的探索相继展开。

我国高速公路的管理体制发展大致可以划分为三个阶段。

1.“分别执法”阶段。新中国成立初期，我国公路通车里程只有7.5万公里，汽车只有5.6万辆左右。为恢复国民经济，创造良好的交通条件，迅速建立新的交通秩序成为当时交通管理工作的首要任务。1950年2月，政务院颁布《关于一九五〇年公路工作的规定》，确定了车辆管理、交通秩序管理、驾驶员管理的部门分工，即由中央及大行政区直属市的车辆管理由省公路机关办理。同年，政务院根据周恩来总理关于“要设法加强交通秩序维护”的指示，批准通过了《汽车管理暂行办法》，使车辆管理、驾驶员管理和行车管理变得有法可依。并于1951年公布实施了《城市陆上交通管理暂行规定》，在法律上初步统一了城乡的交通指挥和管理工作。1951年由公安部门负责6大行政区以及直属市的交通安全管理工作，交通部门负责其他城市和省、自治区的交通安全管理工作。1972年3月25日，公安、交通两个部门共同制定了《城市与公路交通管理规则》，基本形成了道路交通管理由公安部门和交通部门共同管理的格局。到20世纪70年代末，由于行政区划发生变化，公安机关的管辖区域数量上升，达到39个，而其余地区的管理工作依然由交通部门负责。1983年3月20日，国务院下发了《关于公安与交通管理工作分工问题的通知》，再次增加了公安部门管理的城市范围，扩大到150个地区，公安部门负责该150个城市的交通秩序、交通指挥、行车安全管理、处理交通事故的管理处理工作，以及机动车辆的检验、驾驶员的考核、核发牌证等工作；其他城市、县镇、公路的交通管理工作依旧由交通部门负责。这也是对我国道路交通执法体制进行的第一次改革。

分别管理模式主要体现在，在高速公路管理机构之外，构建与交通部门和公安部门平行的交通安全管理机构，两者不存在行政上的隶属，主要是“两家管”的格局。上海—嘉定高速公路是这种管理模式的典型，公路部门与公安部门在高速公路上，分别成立了自己管理所，并分别颁布了各自的管理办法，但是由于各自为政，对超速等标准存在不统一性，引发了很多矛盾。

2.“联合执法”阶段。20世纪80年代，随着机动车数量大幅度增长，交通事故死亡人数飞速上升，1983年一年就增加交通事故死亡人数2.6万人。基于这种情况，1986年10月7日，国务院下发了《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号）。通知中根据我国当前的执法情况做了总结，决定将全国城乡道路的执法工作划归公安部门统一管理。①参见《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号）。这是我国道路交通安全管理体制力度最大的一次改革，值得注意的是，此次改革并未涉及道路规划、道路建设、路政、运政等方面，上述内容仍由交通部门继续管理。1986年12月31日公安部成立了交通管理局，全面负责全国的道路交通管理工作。1988年，国家对交通行政管理开始逐步迈入法制化，同时在公安部的领导下开始第一次立法高潮，国务院于1988年3月9日发布了《中华人民共和国道路交通管理条例》，该条例于同年8月1日起正式实施，这一行政法规进一步确立了我国道路交通的管理体制，它所确定的通行规则到现在也基本还在使用。该条例为我国道路交通管理法律体系奠定了基本格局。同年7月24日，国务院发布了《关于加强交通运输安全工作的决定》，对交通部门的工作作出了进一步的指示，包括清理路障、修建、改善交通安全设施等。至此，我国道路交通的管理呈现出“两家分管”的局面。

交通行政执法历来存在机构分散，多头执法，成本高效率低的问题，为了解决这一问题，同时避免出现单独执法中存在的困难和分散执法的重复执法问题，各地开始探索实践联合执法。比如广东省交通厅从2000年起就开始探索交通行政执法运行机制改革，在韶关、湛江、佛山、河源4个城市的交通局、公路局抽调执法人员长期联合执法。交通联合执法虽然在一定程度上减少了“扰民”，但其弊端也十分明显：执法机构只是临时组合，多头执法的问题并没有得到根本解决，执法利益化的根源也没有切断，遇到与部门利益相关的冲突往往难以协调，可以说，联合执法模式是迁就于现行执法体制的产物，难以从根本上解决交通执法存在的问题。

联合执法具体表现为公安交管部门派交警入驻高速公路管理机构，专门负责高速公路上的道路交通安全，虽然在组织结构上呈现“一家管”的局面，但实行的还是双重领导，类似“合署办公”的模式，即在维持现有体制的情况下，在组织形式上有所变化，也因为更加符合管理统一的要求，比之前的执法模式更加有利于联系、沟通、高效。沈大高速公路交通管理部门就是这种模式的典型代表。这种模式是在鉴于沪嘉高速管理中出现的种种不适应情况作出的调整。辽宁省政府为了制定此专门的政策，在高速公路上成立了公路管理局。该机构实行公安部门与交通部门的双重领导，交通部门任命一把手，公安部门委派二把手。交通部门负责向其提供经费，而公安部门则管理人员编制，业务部门设在高速交警支队。这一模式在初始时看似强化了部门协作，但双重领导带来的行政权力分割，使得组织结构不稳定，在实际工作中最终决定更多的依赖于领导的个人素质，人际关系和协调组织方面都逐渐产生矛盾，因此很难运行。所以在1993年10月，辽宁省政府作出了新的改革方案，规定公安部门负责高速公路的执法工作。依照普通公路管理方式，采用属地管理。目前依然采用“两家管”的高速公路典型模式还有河北京石高速公路。

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3.“综合执法”阶段。1996年，我国《行政处罚法》出台。《行政处罚法》的出台是促进执法机构改革的一项重要措施。①参见《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机构行使有关行政机构的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。紧接着，《关于全面推进依法行政的规定》《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》（国发〔2000〕63号）、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）相继颁布，指导各地实行综合行政执法改革，初步明确了行政综合执法体制改革的各项措施和举措。

2003年，《中央编办国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），确定了将广东省和重庆市作为综合改革的首批试点地区，开始进行综合执法改革的探索，并将综合行政执法推广到交通运输管理、文化市场管理、农业管理、资源环境管理等其他存在类似问题的行政执法领域，从而拉开了交通综合行政执法改革的序幕。从国务院下发的一系列文件来看，行政执法改革的方向是综合行政执法，但又不是简单的规整合并现有的行政执法机构，而是要实现执法重心下移，完善行政执法监督机制。综合行政执法改革的实质是通过“行政三分”来达到行政权的自我约束目的，这既是行政管理体制改革的深化，也是机构改革的重点，对当下和以后的社会经济新秩序有更好的适应性。

目前的交通综合行政执法改革主要是归并交通行政主管部门下的多项执法职能和执法机构，将省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位中职能重合的部门进行整合，按照行业管理的特点在省、市、县交通行政机关内设置交通综合行政执法机构，实现政策制定和政策执行的适度分离。市、县一级中交通执法工作由交通综合行政执法机构执行，省一级的交通执法机构负责对基层工作进行监督和审查，并发挥协调组织能力，执行跨区域的行政执法工作，以实现执法重心下移，集中执法力量。简言之，交通综合行政执法是指在交通领域集中行政处罚权，由一支行政执法队伍统一行使。

（二）改革的模式

就现实情况来看高速公路管理范围封闭，管理对象相同，使得高速公路管理工作中交通部门与公安部门之间的管辖权和职能无法避免地出现了相互重合和冲突，目前，在现有管理体制下交通部门与公安部门的职权界定都还不够明晰。无论是哪种管理体制，都经过了一段长时间的运作，各地也大都形成了固定的常态，然而这其中还是会出现种种状况，这些不同的管理体制有的运行良好、有的却时常会出现管理冲突。

第三，在机构职能方面，省级交通综合行政执法机构根据交通行政管理法律法规、规章对全省交通行政执法工作进行监督。市、县级交通综合执法机构，对辖区内的运政、路政、交通规费稽查等工作进行执法；对社会公民、团体、组织、法人机构遵守交通法律法规、规章的情况进行监督检查，并依法纠正、查处有关违法行为，并做出行政处罚。交通领域事业、企业单位不再承担行政执法职能。

目前，全国的道路交通行政综合执法体制各个试点模式不同，按照主体地位的不同，可以分为以下几类：

1.具有独立执法地位——重庆模式。2005年6月21日，重庆市政府发布了《关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的意见》（渝府发 〔2005〕61号）（以下简称 《意见》），对之前的交通综合执法工作试点提出意见。《意见》要求将涉及重复职能的机构进行重新整合，由市交通综合执法机构承担，并且将行政职能和管理职能分开。2006年1月1日，重庆市交通行政执法总队正式成立。

重庆市交通行政执法总队有以下几个特点：

区县（自治县、市）交通行政执法大队主要负责5项工作：负责除属于重庆市交通行政执法总队管辖的案件外的其他执法工作；参与全市的重要执法活动和专项整治活动；对重大案件的查处工作给予配合；办理重庆市交通行政执法总队指定的案件；接受上级部门的业务指导和监督检查工作。

第一，在机构设置方面，重庆市交通行政执法总队是重庆市交通运输委员会直属的综合执法机构，级别为副厅级，内设机构有：综合处、政治处、法制处、执法处、装财处，科技信息处、指挥中心，下设5个直属办事单位，如图2所示。

图2 重庆市交通综合行政执法模式

第二，主体地位上，重庆市交通行政执法总队归重庆市交通运输委员会管辖，具有独立主体地位，可以独立地承担行政行为的法律责任。

第三，在机构职能方面，市交通行政执法总队主要负责9项工作：负责综合执法的指导和宣传工作；制定规范性管理制度；对重大执法任务进行统筹指挥；对执法人员进行定期的培训和考核；负责所有区县的执法工作；负责高速公路运输管理和交通安全管理（限制人身自由的行政处罚除外）工作；负责核查养路费等征收工作；负责收取公路客运附加费工作；负责查处跨地区的重大违法案件。

我国从美国进口的鲜、冷和冻猪牛肉产品多走高端市场，尤其是牛肉及其制品。加征关税后，美国高端猪肉和牛肉难以进入中国市场，无疑给我省高端生猪和肉牛养殖提供了机会。我省唐县的直隶黑猪肉50%销往京津市场，且颇受消费者欢迎，品牌效应突显。因此，我省可以充分利用京津市场的区位优势，适当发展高端生猪、肉牛和肉羊养殖。借鉴君乐宝乳业的成功经验，打造几个河北省猪、牛、羊肉知名品牌加工企业。还可以依托自然资源禀赋或者种质资源优势进行猪、牛、羊肉地理标志认证，生产中高端猪、牛、羊肉产品，以满足京津冀和雄安新区的中高端猪牛羊肉的需求。

表1 重庆市交通行政执法总队职能

第四，在人员编制与经费上，核定行政执法专项人员编制共1 095名。在经费上采取“罚缴分离”和“收支两条线”两项制度，交通综合行政执法机构的经费，由市财政局会同市交委研究决定。与重庆市模式相同的福建省、四川省成都市、北京市，在此不一一列举了。

现阶段致使计算机中病毒的形式有很多种，网络信息的安全性受到威胁。若想要保证计算机网络信息安全性，个人用户、企业集体的合法权益得到保障，就要求计算机网络信息安全管理工作人员在日常工作中，以用户实际需求为主制定合理的网络信息安全管理制度。随着计算机技术的发展与推广应用，威胁计算机网络信息安全的因素在不断增加，甚至已经严重影响了个人用户及企业集体的合法权益。所以，计算机网络信息安全管理工作人员应制定相对健全的制度，保证用户网络信息安全性与利用率，尽量杜绝网络信息被入侵、丢失等现象。

2.不具有独立执法主体地位——广东模式。2005年1月31日，广东省委办公厅印发了《广东省综合行政执法试点方案》（粤府办〔2005〕9号）（以下简称《方案》），《方案》中要求对省、市、县所有交通部门以及交通领域的企事业单位的执法职能进行整合。2006年1月21日，广东省机构编制委员会下发了《关于印发广东省交通综合行政执法方案的通知》（粤机编〔2006〕1号）（以下简称《通知》），具体规定了广东省交通综合行政执法的实施方案。2007年7月9日，广东省交通综合行政执法局正式挂牌成立，截至2010年年底，全省已经有21个地级市、110个县（区）交通综合行政执法机构完成挂牌，并组织了3 818名执法人员的培训考试。

广东省交通综合行政执法局具有以下几个特点：

第一，在机构设置方面，广东省、市、县三级交通行政主管机构内设立执法监督处、科、股，省一级加挂“广东省交通厅综合行政执法局”的牌子，行政级别为正处，局长可由副厅级干部担任；地级市加挂“XX市交通局综合行政执法局”牌子，正科级建制，局长可由副处级干部担任；市辖区加挂“XX区交通局综合行政执法分局”的牌子，以正股级标准设立，局长可由副科级干部担任。

第二，在执法主体方面，广东省交通运输厅内设包括交通综合执法局在内的16个行政机构，交通综合执法局行使行政执法职能时，须以省交通运输厅的名义实施综合执法；市、县交通综合行政执法机构是交通行政主管部门的内设机构，执法过程中以同级交管部门名义进行执法。

2005年6月29日，重庆首先成立了交通行政执法总队，到现在大多数省、自治区、直辖市都相继出现了不同模式的改革机构，在交通综合执法方面取得了很好的效果。为下一步的工作提供了宝贵且切实有效的经验。

图3 广东省交通运输厅内设机构

表2 广东省交通综合行政执法局职能

第四，在人员编制和经费方面，全省交通综合行政执法机构使用行政执法专向编制，交通综合行政执法的经费归入同一级财政预算。同时，罚款收入必须全额上缴财政，交通综合行政执法严格执行“收支两条线”“罚缴分离”的制度。

主要有专题分类、统计分析及查询检索等功能。数据可以通过图表展示的方式，按水利工程、农村水利、河湖开发治理、行业能力等四大专题进行统计分析。查询检索主要分为简单检索和高级检索，实现对数据的模糊查询、属性查询、多条件联合查询、详细信息查看、定位等功能。

三、综合执法改革引发的新问题

目前，道路交通综合行政执法基本符合我国政府改革的要求和交通事业发展的客观规律，推动了法治政府、法治交通的建设步伐，在一定范围内杜绝了我国道路交通领域执法现象混乱的弊端，初步建立起了权力分离和制衡的运行机制，既降低了执法成本，又提高了执法效率，但是在初见成效的同时也产生出了一些新问题。

（一）道路交通综合执法改革的范围局限性

目前，在我国道路交通行政综合执法改革主要通过两种方式将相关执法机构进行整合，一类是归并同一政府部门下的多项执法职能和执法机构，如福建省和河南省；另一类是归并同一行政领域内的执法职能和执法机构，如广东省、重庆市。我国现在各省市的道路交通综合执法改革大多数都选择了前者，即仅对在道路交通行政部门内部的执法机构和相应职能进行归并，交通行政部门以外的部门的职权不涉及。因为，目前的改革只是交通行政主管部门内部的重新分工，涉及的部门利益较少，比较容易推行。但是如果将交通综合执法的改革范围仅仅定位在整合和归并现有交通部门的职权上，还是难以解决多头执法的诟病。就公路方面的执法来说，“一路两治，政出两门”的体制还没有改变，交通部门和公安部门依旧存在共同执法的现象，这意味着交通部门和公安部门持续多年的道路管理权之争仍将继续。虽然重庆市的改革在高速公路执法问题上有所突破，但是其合法性方面却屡受质疑。

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根据前期大量水文地质试验及现场profound压水试验情况，第四系松散层渗透系数取1.58×10-6cm/s。根据评价区地层、构造分布特征及注水试验数据，岩溶含水层渗透系数取值为1.5 m/d。

（二）道路交通综合行政执法缺少制度性保障

1.在执法主体方面，综合行政执法机构的法律地位界定不清，即使《行政处罚法》对行政处罚权的行使机构作了明确规定。①参见《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。但有观点认为，虽然国务院和其授权的省、自治区、直辖市有权决定行政机关的职权划分，但是国务院决定的方式和程序必须符合行政法治的要求，国务院应该通过法定程序、制定行政组织法律或至少按照行政法规授予综合执法机构主体的地位和职权。［2］但是现在我国的交通综合执法改革，都是按照国务院制定的规范性文件而进行的。从上面两个省市的研究状况来看，无论是重庆市政府下发的《关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的意见》（渝府发〔2005〕61号）、还是广东省委办公厅印发的《广东省综合行政执法试点方案》（粤府办〔2005〕9号），在性质上都属于规范性文件，无法确立交通综合执法机构的法律地位，在没有明确的法律授权和支撑下，综合执法机构的行政主体地位还是不明确，不独立。

煤矿高温的危害主要是降低劳动者的劳动效率，致使劳动者意志恍惚，从而造成煤矿人为事故。众所周知，人处于高温环境中会感觉不适，易烦躁。在高温环境中工作易发生中暑现象，严重威胁煤矿工人的安全。随着煤矿工人劳动效率的下降，致使煤矿的掘进工作放慢，造成接替紊乱，不能有效地保证煤矿的安全、高效开釆，给煤矿企业带来严重的经济损失。

2.优化高校周边生活环境。我国高校有着较高的开放性，学生与外界社会有着较多的接触，校外校内的生活环境如果不好，将会对学生的思想价值观念带来较大的影响，进而在校园内产生一些不良的社会风气，引发突发事件发生。因此应当加强对高校周边生活环境的改善。

2.在执法依据方面，某些行政处罚面临两难境界。综合执法改革的最初目的在于解决多头处罚的问题，最大程度的避免“一事二罚”或者“一事多罚”的情况发生，由于目前综合执法的改革只涉及事权，而不涉及职权，为综合执法的处罚也带来了新的问题。以重庆市为例，交通行政执法总队集路政、运政、港航、征费稽查、高速五方面的交通监督处罚职能于一身，如果在高速公路上进行运输活动时既超载又超限，那么这两类违法行为同时违反了《公路法》和《道路交通安全法》的相关规定，对于超载行驶，公安部门有权处以二百元以上二千元以下罚款②参见《道路交通安全法》第92条。，对于超限行为，交通部门有权处以三万元以下罚款。③参见《公路法》第76条。由此看来，针对于超载超限行为，综合执法机构既可以按照《公路法》，又可以按照《道路交通安全法》的规定进行处罚，如果对违法人分别进行处罚，那么综合执法的意义将大打折扣。目前涉及道路交通的法律均没有规定综合执法机构行使何种权力，在相应的法律和法规进行修改或调整前，综合执法机构将面临诸多尴尬。

3.在执法责任上面，综合执法机构的法律职责模糊。由于缺乏相应的制度保障，实行综合执法后执法主体和决策主体之间责任分离，相互之间存在扯皮和推诿现象。以福建省路政执法和运政执法为例，根据《公路法》和《福建省公路路政管理条例》的授权，福建省公路部门可以以自己的名义作出行政行为并独立承担相应的法律责任。同样，有了《中华人民共和国道路运输条例》和《福建省道路运输条例》的授权，福建省的道路交通运输部门可以用自己的名义进行行政执法，并独立承担法律责任。在综合执法改革后，虽然公路部门和运输部门的执法权划归福建省交通行政执法总队，但是公路局和道路运输局依然有独立行使决策的权力，并承担相应的法律责任。从表面上看，公路局和道路运输局承担决策责任，行政执法总队承担执行责任，但实质上决策和执行并无法完全分离。正如西蒙所言，决策和执行的二分法并不存在绝对意义，执行只是更细密的决策而已。④根据“街头官僚”理论，基层的政府工作人员在执行公务的过程中每天也在制定着政策。参见马俊、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第91页～第104页。因此，在实践中要探究是决策环节还是执行环节的法律责任时，并不是清晰明了。若管理部门的决策出现失误时，综合执法机构是否可以拒绝执行？又或是如果由于决策错误而导致了综合执法机构的执行错误，这样的过错又该由谁来承担法律责任？

综上所述，虽然我国目前在各省市开展试点，寻求对交通综合执法体制的突破，但还存在有限性，综合执法机构的改革并不能解决所有执法过程中所产生的问题，有学者指出，“若没有元制度的创新，次级制度的创新必受到制度约束”。［3］

四、深化道路交通综合行政执法改革的目标

我国道路交通综合行政执法体制的建立不仅仅是为了解决日常执法中存在的职能交叉、多头执法、权限冲突等问题，更是我国行政管理体制改革的具体实践和伟大创新。虽然在综合执法改革过程中遇到了各种各样的难题，但是不可否认的是综合执法体制在我国的先进性和适宜性。所以，要想充分发挥好综合执法体制的优越性，必须在总结我国目前各省市试点的基础上，完善立法，并在机构设置、权力配置等方面加快改革步伐。

（一）道路交通综合执法体制改革的构想

政府的每一个改革都不可能做到完美无缺，就目前来说我国道路交通综合执法改革，应完成两个构想。

LAS方法以当前设计点附近区域的样本为序列样本对Kriging近似进行更新，因此随着优化迭代的进行，Kriging近似的精度不断提高。由图6c可以看出，局部自适应采样窗口逐步逼近可靠性设计优化最优解，且最优解附近的极限状态约束边界能够被Kriging近似准确拟合。

1.实现从“部门内综合”到“跨部门综合”的转变。目前我国试点的道路交通综合执法模式，主要是对交通行政管理部门中各机构的行政执法权进行归并整合，原则上不涉及交通行政部门以外的其他部门。例如在公路执法方面，笔者认为有必要对公路交通执法权的归属问题进行研究，到目前为止，我国公路上还是由交通部门和公安部门共同执法，道路交通综合执法的改革并未涉及这一方面，导致在公路执法上，还是存在多头执法，权力交叉等问题。由于在我国的制度下，限制人身自由的权力只能由公安机关行使，如果将公路上的执法权进行综合，那么综合执法机构到底是归公安部门管，还是归交通部门管就成了一个新的问题。虽然在我国交通体制发展初期，我国的道路管理由交通部门统一行使，但是经过70多年的发展，再将公路管理工作重新归入交通部门还有待商榷，笔者认为，就目前我国交通综合试点改革情况来看，可以参照重庆市的改革模式，除了将负责路政管理方面的行政处罚权赋予综合执法部门，还将公安部门的道路交通安全管理职权也纳入在内（限制人身自由的行政处罚权除外）。通过这样的实践来完成跨部门的综合，从而避免公路执法中遇到的问题。

2.实现从“形式综合”到“实质综合”的转变。交通综合执法改革的目的是实现交通行政执法权的整合。所谓的整合，不仅仅是把同类的执法权进行归并，更是要厘清政府与市场的关系，优化行政执法范围，取消不合理的执法权限，使综合执法实现从量变到质变的转变。例如在运政管理方面，对于可以实行行业管理的资质审查、技术咨询、机动车辆的技术检验检测等职能机构应该及时成立行业管理协会进行管理，交通主管部门可以将一定的监督处罚权赋予行业协会，实现政府、行业协会、市场这三个层次的合理分工。在路政管理方面，我国已经确立了“管养分离”的原则，就路产、路权的保护职能而言，完全可以通过政府招标的方式由企业承担相关的职能，或通过政府购买的方式来提高行政效率、降低行政成本。

实现行政权的整合还包括对于各专业管理局行政决策权的整合。行政决策权的正当性是行政执行的基础，我国目前各试点的改革重点是执法环节的改革，将原来由交通行政主管部门及其下属各专业管理局行使的行政处罚和行政强制权交给综合执法部门承担，但是却忽视了对于行政决策权的整合，使得决策权过于分散。由于各专业管理局依然承担着行政管理职能，分散化决策就容易导致决策冲突，并延伸至执行环节，使得综合执法部门面临左右尴尬的境界。因此，在综合执法的改革过程中，还要注重各专业管理局和业务处的决策权的整合和调整，并对不必要的决策管理部门进行撤销，在源头上消除执法过程中产生的矛盾和冲突，才能实现实质意义上的“综合执法”，杜绝多头决策和多头管理。

（二）道路交通综合执法改革的建议

行政执法首先要做到的是依法行政，交通综合执法体制的建设需要坚实的法律基础。从长远来看，我国综合行政执法体制改革时机已经成熟，符合国家治理的趋势。我国道路交通执法体制也在向大部门方向改革发展，将决策、执法、监督各项权力横向配置，将道路交通行政执法过程中的各个环节整合归并。因此，要将执法权限进行统一，使综合执法部门有法可依。

1.立法原则。第一，组织法定原则。组织法定原则是交通行政综合执法主体立法的首要原则，通过立法确立综合执法部门及执法人员的法律地位，明确综合执法机构的权责、设置、运行模式。第二，法制统一原则。综合行政执法程序、方式、监督机制和法律责任要做到统一，对于不符合综合行政执法基本要求的地方性法规、规章和规范性文件进行修订，实现合法性和创新性的统一。

2.立法模式。综合行政执法可采用统一或者分散型立法模式。分散型立法是对综合行政执法部门的主体、执法程序、监督机制分别进行立法，但是这样做耗时耗力。统一型立法是指专门针对综合执法的主体、程序、监督机制等作出全面统一的规定。对于这两种立法模式，笔者更倾向于第二种，目前我国行政强制和行政程序方面的法律还没有出台，设立一个关于综合执法的统一法律，可以在将来的行政强制和行政程序立法时进行相应的调整，既可以满足目前综合执法的需要，又不会对之后关于行政强制或行政程序立法产生实质性的影响。

3.立法内容。首先从交通综合执法的主体地位考虑，立法内容应包括如下：第一，交通综合执法主体的名称、性质、法律地位；第二，交通综合执法主体的职能范围及范围内的权力；第三，交通综合执法主体的组织结构设置，包括内设机构、直属单位、人员编制等；第四，交通综合执法主体的运行机制，包括交通综合执法主体与其他部门或机构的协调配合等；第五，交通综合执法主体的执法方式；第六，交通综合执法主体的执法程序制定；第七，交通综合执法主体的考核机制与监督方式；第八，交通综合执法主体的权力救济和法律责任。

（三）道路交通综合执法体制的具体构建

1.道路交通综合执法的机构设置。优化交通执法部门的组织结构有助于推动综合执法职能的实现，深化交通综合执法机构改革，提高执法效能。

在仲裁申请中，成锐要求公司向其支付违法解除劳动关系赔偿金48802元、2011年6月6日至2017年8月1日期间的周六日加班工资差额18210元、十三薪23274元、住房补贴14040元、特种工种津贴7602元。此外，还有2017年67个小时的加班工资2812元。考虑到自己从事的工作接触有毒有害物质，他还要求公司为其出具特种工种证明并为其做特殊工种离职体检。然而，仲裁裁决驳回了他的全部请求。成锐不服裁决，又诉至法院。

第一，机构名称。目前，我国各地的交通综合执法机构的名称各不统一，有的称为局，有的称为总队，例如重庆市和福建省的交通综合执法机构称为交通行政执法总队，广东省和河南省的交通综合执法机构称为行政执法局。笔者建议将我国交通综合执法机构的名称进行统一，在省一级称为“交通综合行政执法总队”，在市一级称为“交通综合行政执法支队”，在区一级称为“交通综合行政执法大队”。

第二，法律地位。我国各试点综合执法主体不同的机构名称与其在交通体制中不同的法律地位直接相关。迄今为止，交通综合执法主体的法律地位可以分为两种类型：一是直属机构，如重庆市政府2005年下发的《意见》，其中规定重庆市交通行政执法总队具有独立的行政执法权，是重庆市交通运输委员会直属执法机构，该执法机构对其作出的行政行为独立承担法律责任；二是合署办公，也就是“一块人马，两块牌子”，例如河南省人民政府下发的《关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》（豫政〔2014〕65号）规定省一级将交通运输厅路政管理处更名为交通运输厅行政执法局，挂省交通运输厅执法总队牌子，省辖市一级在交通运输局（委）所属路政管理处（支队）基础上，组建省辖市交通运输执法机构，名称为“XX市交通运输局（委）执法处”，挂“XX市交通运输局（委）执法支队”牌子，省直管县、县（市）一级在交通运输局（委）所属路政管理所（大队）基础上，组建省直管县、县（市）交通运输执法机构，名称为“XX县（市）交通运输局（委）执法所”，挂“XX县（市）交通运输局（委）执法大队”牌子。在省行政执法局进行执法时，须以省交通运输厅的名义实施，不是独立的行政执法主体。笔者建议采取第一种模式更为合理，即将综合执法部门作为省交通厅的直属机构，受省交通厅直接领导。

第三，人员编制。虽然《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中有明确的要求“集中行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，但目前国内的综合执法机构人员的身份基本上都是事业编制，公务员身份迟迟难以落实。对此，笔者建议交通综合执法人员的编制可以参照城市管理执法人员的编制进行设定，例如北京市对于城市管理人员的编制采用行政执法专项编制，另外，上海首创了行政事务执行机构编制，以参公身份来解决执法人员公务员身份的问题。

2.道路交通综合执法的权力配置。“现代行政改革几乎都是以对权力的整合为基础的，对权力的再分配形成了现代行政机构改革中的主流问题”。［4］行政权力的合理配置有助于提高行政效能、防止行政权力滥用、降低行政协调成本、防止行政不作为。道路交通综合执法主体的权力进行合理配置有助于推动法治交通的建设，其基本原则是：第一，实现“两个相对分开”。进一步转变政府部门与执法机构的职能和管理方式，将审查、审批等职能与监督、处罚职能分开；将监督、处罚与专业技术检验职能分开。使技术检测、检验检疫等技术部门逐步与政府部门脱钩，不再作为执法单位存在。第二，做到“权责统一”。合理划分政府部门与综合执法机构的职责权限，确立综合执法机构的管辖范围，防止多头执法现象的发生。第三，落实“精简、效能”。清理整顿、归并相近执法部门的职权，明确其性质和职能，建立完善的制度。

按照行政权力行使过程的不同环节，可以分为政策制定权、审批许可权、检查处罚权、强制执行权和监督救济权。道路交通综合行政执法的实质是行政管理中的决策、许可、处罚等权力的分离，同时不同行政部门相似行政职权的集中合并。根据“两个相对分开”原则，道路交通综合执法机构应当集中行使的权力包括行政处罚权、行政检查权、行政强制权和行政许可权，而政策制定权和监督救济权应由原职能机构或上级机关行使，检验鉴定权应交由具有符合资格的社会性中介机构承担。在权力分配的过程中，会存在权力过分集中的情况，笔者认为可以制定相应的程序规定对综合行政执法行为进行规范，防止权力过分集中而导致滥用权力现象的发生。