民事检察类案监督的困境及完善进路

石晓波 国中兴

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

与刑事裁判标准相比,民事裁判标准的确定性不够强。而民事裁判中的事实认定标准和法律适用标准与民事纠纷当事人的权利存在直接因果关系[1]。裁判标准不统一,可能对当事人正当权利造成损害,也会降低民事纠纷当事人对裁判结果的认同感,进而对司法公正和司法权威造成减损。为此,立法机关和司法机关采取了一系列措施,比如发布指导性案例、推行类案强制检索、加强民事检察监督的落实等,在一定程度上有助于法律的统一适用,但仍有缺漏之处。最高人民检察院发布的《2018-2022年检察改革工作规划》,是不断完善民事检察类案监督机制,回应现实问题的重要举措。

民事检察类案监督,是指对在案由、基本事实、争议焦点等方面具有相似性的民事诉讼中存在的同类法律适用问题和同类违法行为问题的民事检察监督[2],其具有两个层面的功能:在宏观层面,从整个民事诉讼体制的架构来看,法院行使司法裁判权以处理法律争端,而司法裁判权的行使必须遵循合法公正原则,以保持国家设立法院行使审判权的初衷;类案监督的功能在于调和这两方面的情况,以保障民事裁判结果公正公平,维护司法权威。在微观层面,民事诉讼涉及法院和诉讼当事人双方,类案监督既能消减当事人的讼累,也可帮助法院从整体把握违法问题情况,并统一裁判标准。民事检察类案监督尚处于起步阶段,体制机制尚不完备,兼有《民法典》自身的法典化和体系化规范,也对类案监督中“类案”的识别形成新挑战,需学界进一步关注。

一、民事检察类案监督的现实困境

1.民事检察类案监督机制运行不畅。类案监督机制是指组成类案监督系统的各元素间之架构方式及类案监督系统的运转形式[3]。民事检察类案监督工作机制包括案件管理机制、监督运行机制和队伍建设工作机制。当前,民事检察类案监督面临三个方面的问题。首先,案件管理机制不完善。主要表现为类案监督的案源发现机制还不明确,“类案”的识别标准和检索方式亦不统一,缺乏权威的案例数据检索平台,难以高效进行类案检索,导致类案监督很难开展。其次,类案监督运行机制存在缺漏。以检察建议为例,我国检察建议制度在很大程度上是检察机关的实践摸索和学者的理论总结,由于该制度经验主义影响过大,形成检察建议制度的两大弊端:一是检察建议制度依托于其诞生的司法生态,司法生态的改变会极大波及检察建议制度的运行模式,甚至影响其存续;二是检察建议理论欠缺可验证性和逻辑自洽性,法律规范存在缺漏,导致检法两机关相互抵牾、检察建议反馈期限过于宽泛、监督范围过窄等一系列问题。最后,队伍建设契待加强。由于类案监督尚处于初步阶段,组织架构还不明确,导致检察官能力建设难以适应工作需求。司法实践中部分检察官缺少主动监督意识,未对与案件相关的指导性案例、同类案例及立法原意深入研究,欠缺类案检索和筛选等方面技能,不能及时有效提出类案监督意见,也难以见到因检察机关类案监督而改变法律适用标准的典型案件;同时,民事检察业务考评体系主要围绕个案考核构建,类案监督考评标准不明确,组建专业化办案队伍成为必需。

2.民事检察类案监督体制有待完善。类案监督体制,是指为保证检察机关全面、正确、有效地履行民事检察类案监督职能,规范法律监督机关与行政机关、法律适用机关之间,上下级法律监督机关之间,法律监督机关内设机构之间,以及检察人员之间权限划分和相互关系的组织制度[4]。实践中检法两院与上下级人民检察院之间的权限划分和相互关系对于民事检察类案监督制度的运行有着重要而直接的影响。

其一,检法两院的关系。我国检察机关与审判机关同为国家司法机关,拥有同等的宪法地位,在民事检察监督程序中是不同的监督主体,具有不同的职能分工、监督位序,检察机关与审判机关如何既恪守各自职能权限,又互动配合、功能互补,对于实现民事类案监督制度的功能具有重要意义。在推进民事检察类案监督过程中,检法两院权限划分不明以及保障审判权和监督制约审判权关系的不当处理,会产生类案监督决策和纠正机制运行不当的问题。一方面,审判权是诉讼活动的保障,是公正裁判的必要条件,但并非是充分条件。自由裁量权作为审判权的一部分,能在一定程度上消解既定法律规范与多变社会生活间的矛盾,从而缓解法律的滞后性,确保司法公正。但自由裁量权可能被滥用,也可能因民事诉讼过于追求效率而被误用。另一方面,检察机关开展类案监督能够在保障司法公正的同时追求效率。类案监督并非和法官的自由裁量权背向而行,相反,二者的终极目标都是追求正义。类案监督更多的价值在于规范自由裁量权,以预防裁判者过度行使自由裁量权而减损司法权威。如何从体制层面科学协调检法两机关的关系,仍需重视。

其二,检察院上下级之间的关系。《民事诉讼法》第208条规定了民事检察监督中各级人民检察院的职能分工和职责内容,《民事诉讼监督规则》进一步细化了各级人民检察院的管辖范围。如何在监督中既保证各级检察院集中、统一、正确、依法独立行使检察权,又实现各级检察院力量的优化组合,是提升监督效能需要解决的重要问题。

对检察机关而言,民事检察类案监督的引入,一方面改进和优化了传统的民事检察监督方式方法[5],能够较为全面、准确地反映审判机关“类案不同判”、“类案违法行为”的整体性问题,提出更深层次、更有说服力的检察监督意见,凸显检察机关对统一适用法律等问题的宏观把握,有利于推进审判机关自觉接受监督意见,促进民事裁判标准统一,同时能够有效提高民事检察监督质效。另一方面,类案监督的开展也对传统民事检察监督方式提出挑战,尤其对于跟踪落实检察监督效果、增强检察监督刚性,并确保类案监督的程序正当性和程序稳定性等方面,都需要上级检察部门制定规范指引并增加相应制度保障。就目前民事类案监督体制来说,这些问题都有待解决。在贯彻实施《民法典》过程中,通过类案监督统一民事检察监督的标准,要求检察官形成共同的监督理念、监督技巧和监督体系,有助于推进检察官的整体职业化水平。

二、民事检察类案监督困境的症结

1.民事检察类案监督的立法窘况。其一,类案监督法律规范体系尚未构建。个案监督针对的是人民法院就个案诉讼中的事实认定部分、法律适用部分和诉讼程序是否正确或正当,维护的是当事人在个案诉讼中的实体权利和程序权利,追求的是“个案正义”;类案监督则是对在事实认定和法律适用上具有相似性的民事案件在裁判尺度、裁判规则上的一致性进行检察监督,以规模效应促进法律的统一适用,追求的是“普遍正义”。故而,为维护司法公正、提高司法公信力,类案监督是个案监督发展的必然诉求和趋势,也是个案监督的高维样态。现阶段类案监督的法律依据仅有原则性规定,系统化的法律规范指引缺位,相关配套保障制度仍处于摸索层面,检法两机关出台的相关司法解释也存在交叉抵牾现象,一定程度阻碍了类案监督的发展。

由于类案监督尚处于探索阶段,尚未出台全国统一适用的运行规则。广东、浙江宁波市等探索出台了关于民事诉讼类案监督的办案指引,凝练了一些地方经验,但这些指引主要集中在类案的界定、检索条件、监督方式等原则性规范,对于具体规定则较为笼统。实务中类案监督的检索时间、检索方式、检索主体、检索平台、检索结果的运用等均不够明确,各地对于类案监督的审查终结报告的撰写、系统文书文号的设置,甚至是类案检察建议的送达等存在不同的做法,在工作中处于“摸着石头过河”的阶段。

其二,同位阶类案监督的法律规范存有冲突。受审判中心主义的影响,民事检察类案监督无论以何种方式开展,其成效在相当程度上取决于被监督者即司法机关对类案检察建议的采纳和协同。从20世纪90年代中期开始,检察监督与审判权独立公正行使相对立的思维主导着检法两院的认知,这种认知导致20世纪末至21世纪初短短几年内,最高人民法院运用其司法解释权对检察监督的范围作出了大量限缩解释。检法两院之间关于民事检察监督理念、规范的冲突,是自1991年《民事诉讼法》正式颁行到2007年《民事诉讼法》修订之前近二十年间,民事检察监督制度发展缓慢、主要依靠检察机关内部力量推动的重要原因之一。近十年数字技术的迅猛发展使民事裁判信息的公开度和透明度空前提高,与之相应的是人民群众对民事司法裁判的公正性产生更多比较和更高要求,审判机关强化自身建设的内在诉求随之产生,此时,检察机关外在监督的重要效用得以充分体现。2012年《民事诉讼法》第209条也顺应检法关系从对立、紧张到缓和、协作的转向,规定了民事诉讼监督程序中司法机关内部监督和民事检察监督的位序和分工,意在优化司法资源,使检法两院加强分工协作,合力提升民事审判监督程序的效率。不可否认的是,由于检法两机关工作重心不同,导致其出台的相关司法文件存在交叉冲突的现象。如最高人民法院以“基本事实、争议焦点和法律适用”为类案划分标准(1)参见最高人民法院印发《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的通知第1条。,而最高人民检察院则以“同类问题适用法律不一致、适用法律存在同样错误、审判人员其他同类违法行为”作为提出检察建议进行类案监督的划分标准(2)参见《人民检察院民事诉讼监督规则》第117条,以下简称《监督规则》。,其中,“同类问题适用法律不一致、适用法律存在同样错误”实际上都属于“法律适用”问题。类案监督法律依据的抵牾同样阻碍了其自身的发展。

其三,《民法典》实施给民事检察类案监督带来新挑战。在《民法典》颁行前,民事法律法规散见于《物权法》《合同法》等基本法律、司法解释及其他规范性文件中,由于这些同一法律位阶的法律法规在制定时缺乏对民事权利在民事法律规范整体层面的体系化建构,导致同位阶相关规范相互抵牾,在规范层次上减损了法律权威;加之审判人员在释明民事法律规范时对法律条文的解读存在差异性,在适用法律规范时对自由裁量权的行使缺少规范性,导致类似民事案件适用法律不一致引发“类案不同判”现象,在司法层次削减司法公信力。与之遥呼相应的是,个案民事检察监督也未能跳出具体民事案件的事实认定问题、法律适用问题和司法裁判人员的程序违法问题之樊篱,未能在民事法律统一适用方面将民事裁判整体质效纳入监督视野。在《民法典》颁行后,其体系化的编纂体例为“类案”的划分标准提供了进一步指引,也为检察机关对民事案件的类型化监督给予了辅助支持。具体来说,民事类案是相对于民事个案而言,以《民法典》编纂体例为基础,依据涵盖《民法典》“编”“章”“节”法律关系的不同,可以区分为包含法律关系内容大、中、小的民事诉讼类案,具体是指那些进入民事诉讼程序并在事实认定和法律适用上具有高度相似性或高度相关性案由案件的集合体[6]。在《民法典》颁布之前,关于“类案”与“同案”就存在着诸多的理论争议和适用障碍,这些争议和障碍在《民法典》颁布之后并没有完全消除、及时化解相关的理论争议以及消弭实践中的不足,对《民法典》的贯彻实施具有十分重要的意义。类案监督立足于民法典的统一性、普遍性适用,需主动回应人民群众对民事案件公正裁判的更高诉求,在助力贯彻实施《民法典》过程中,检察机关不仅将民事诉讼的全部活动纳入民事检察监督范围,还通过类案监督统一民事检察监督的标准,要求检察官形成共同的监督理念、监督技巧和监督体系,有助于推进检察官的职业化水平。

2.民事检察类案监督的司法困境。其一,类案监督的案源短板效应明显。在类案监督从刑事检察监督领域发展至民事检察监督领域之前,个案监督是传统型民事检察监督的唯一方式。类案监督的开展主要有两种模式:一是依托于个案监督,其本质是在个案监督规模上的提质升级。民事检察个案监督囿于“法院再审前置”的受理程序,根据相关法律规定,以民事诉讼当事人“申诉-受理-立案-审查-抗诉/检察建议”和检察机关依职权“立案-审查-抗诉/检察建议”为主要范式。在检察监督实践中,个案监督案源极大依赖于当事人申请检察监督,检察机关依职权主动开展检察监督仅占极少一部分,案源短板效应明显。建立在此基础上的民事检察类案监督,失去全方位在民事诉讼活动中引发民事检察监督的基础,使得类案监督成了无本之木。二是由检察机关主动开展民事类案专项监督。在确定检察监督案件类型的基础上,对该类型大量生效民事裁判文书进行系统性审查和梳理,从而总结出民事类案的类型化问题,进而提出检察建议。在此种模式下,民事检察类案监督的案源完全来自于检察机关调卷,但案源短板同样存在。此外,检察机关调卷的“样本”能否客观反映民事类案的普遍性,本身仍需要进一步论证。“样本”的选择构成民事检察类案监督开展的大前提,大前提的不确定性导致检察机关很难提出统一裁判标准的监督意见,也不利于达到“举一反三”的类案监督效果。

其二,类案监督方式缺乏刚性。通过一段时间的司法实践,检察机关探索出的类案监督方式可以归为三类:一是检察机关依职权对某一时期内某一类民事案件生效裁判文书进行审查,发现该类民事案件中的共性问题,就这些共性问题向审判机关制发类案检察建议,建议人民法院重视该类问题,进而统一法律适用、规范审判行为。二是检察机关在依职权或者依当事人申请发现类似民事案件中的共同问题以后(通常为法律适用问题,包括同类案件适用法律不一致和适用法律存在同类错误),邀请审判机关开展座谈会或者学习交流会,彼此交换对于此类问题的意见和看法,以促进检法两机关对法律适用问题的看法达成一致。三是检察机关对本机关一段时期以来的民事检察监督工作进行汇总,发现其中的共性问题并提炼出来,通报给相关审判机关,并附带本机关的纠正违法建议或者检察建议。由此可见,在民事检察类案监督实务工作中,检察机关常用的类案监督方式为提出检察建议、纠正违法建议和座谈会、学习经验交流会等,但是被基本法律认可的仅仅是检察建议这一制度,而且检察建议制度纳入我国法律体系的时间较晚,相关的配套司法解释还不完善。

检察建议之所以能够通过实践被纳入到类案监督法律体系当中,就是因为其柔性的特点有别于抗诉的强度,在实践中更易被法院接受。与抗诉全方位的刚性效力不同,民事检察建议仅具备形式上的制发和回复层面的刚性效力,而在实质上的接纳和约束方面仅具有可采的柔性效力。根据最高人民检察院相关司法解释(高检发释字〔2019〕1号)的规定,其效力体现在以下方面:在制发层面,检察建议的刚性效力表现在四个环节:(1)检察官依职权发现而提出检察建议情形的,应当报经检察长决定;(2)检察官调查核实完毕,应当制作调查终结报告;(3)检察官调查核实后认为需要提出检察建议的,应当起草检察建议书;(4)在检察建议书报送检察长前,应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。在回复层面,检察建议的刚性效力表现在检察机关提出检察建议后,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复人民检察院。在接纳和制约层面,检察建议的柔性效力仅表现在该司法解释第24条和25条,包括检察机关主动督促和支持配合检察建议的落实,以及被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,可以将相关情况报告上级人民检察院,并通报被建议单位的上级单位两方面。

其三,类案监督相关保障制度缺位。当前,关于民事检察类案监督成效的保障制度并无法律明确规定,在检察监督实践中诸如建议落实机制、建议反馈机制、跟进监督机制也尚未系统化构建。具体来说,现有类案监督方式以类案检察建议为主,关于接受类案检察建议的机关如何回应检察建议,是否需要纠正检察建议提出的问题,如何纠正检察建议提出的问题,纠正后如何反馈提出检察建议的检察机关,以及提出检察建议的检察机关如何评估检察监督落实情况等,也缺乏规范指引和制度保障,这些问题共同构成提升类案监督质效的关键。从近几年一些地区检察机关办理民事检察类案监督案件的统计数据来看[7],类案监督多以“一次性监督”为原则。换句话说,检察机关在提出类案检察建议后,对接受检察建议的机关是否采纳检察建议的情况并未做出充分的分析和调研,跟进监督工作未能有效开展。

三、民事检察类案监督的价值抉择

在探寻民事检察类案监督的过程中,对类案监督的价值构造有必要明晰,这有利于对类案监督提供理论支撑。

1.价值共识:民事检察类案监督的基本立场。有学者认为,“作为检察机关诉讼监督的价值目标,最重要的当是正义与秩序”[8]。也有学者认为,“诉讼监督的价值目标就在于它促进了诉讼程序的正义、对实体真实的追求、对司法公正的维护和对人权的有力保障”[9]。2001年全国第一次民事行政检察会议亦提出要“维护司法公正和司法权威”[10]。对检察监督价值的探究和理解还有许多。总体而言,检察监督的价值无外乎三个方面:维护公正、保证权威和保障人权。民事检察类案监督作为检察监督的一部分,当然具备民事检察监督的基本价值,同时也具备自身独特的价值。

就民事检察类案监督而言,效率价值蕴含其中。类案监督的提出源自于个案监督“低能高耗”和监督类型集中的司法实践现状。检察机关在进行类案监督活动时,除了考虑监督决定的合法性和合理性外,还应当考量类案监督成本是否符合诉讼效率原则,实现司法资源投入与监督效果的最佳配置。就检察监督的权利救济功能而言,个案监督是对特定当事人的权利救济,类案监督能够更为有效实现对多数群体、普遍性的权利保护。开展类案监督有利于发现民事诉讼中的共性问题,找出引起检察监督的最大公约数,以期在下次出现类似问题时,能够以最少的司法资源消耗做出最快速度的司法裁判。

2.价值冲突与价值选择:公正与效率的优先性辨析。公正和效率同是所有民事司法活动所追求的共同价值目标。司法公正包含程序公正和实体公正,要求在全部民事司法过程中的公平和正当;司法效率由成本和效益组成,成本和效益的比率构成司法效率,要求在民事司法活动中用最小的司法资源投入实现司法效益的最大产出。虽然兼顾公正和效率是现代民事司法活动的要求,但是民事司法实务中二者常相互冲突,公正与效率的矛盾具有必然性、普遍性、阶段性、相对性和长期性诸特点[11]。易言之,追求效用最大化和资源稀缺性共同决定公正与效率矛盾的必然性和普遍性,其必然性和普遍性又决定了这对矛盾存在的长期性。就法律制度整体而言,刑事诉讼更偏向公正价值,民事诉讼则偏向效率价值,但究竟属于何种情况,则要以法律制度的具体情况为依据。

类案监督产生于司法实践的需要,必须以实践问题为出发点和落脚点。司法的权威来源于裁判的公正,而不单是裁判的终局性。也就是说,司法权威并不能因其终局性而自然产生,必须建立在裁判公正的基础上,不公正裁判所带来的直接后果是司法机关的形象和司法权威受损。不可否认的是,民事检察类案监督在一定程度上的确提高了民事诉讼各方的司法成本——包括但不限于监督机关、司法机关和诉讼参与人的机会成本和边际成本——但这种司法成本提高的同时也降低了“类案不同判”造成的司法权威减损的错误成本,以及错误裁判引发的司法公正削弱的错误成本。从这种意义来说,合格司法“产品”反而增多,于司法效率的影响也是辩证性的。作为解决社会纠纷的终极方式,司法必须以公正为最终价值取向[12]。在绝大多数情况下,司法公正应当成为诉讼活动的优先选择,公正应当是诉讼活动的首要价值[13],民事检察类案监督也是如此。在此情况下,检法两院应逐步转变观念,强化协作,促进建立共同的司法价值观,着力实现功能配合、互补[14]。

四、完善民事检察类案监督的路径

1.优化类案监督法律规范体系。立法是法治的前提,只有所制定的法律本身是优良且公正的,法治的实现才有现实的基础[15]。同时,立法也是解决法律问题的最高形式,是一切法学研究最重要的目的之一。类案监督的开展必须以规范性法律为依托和基础,而不能仅仅以现有的《诉讼监督规则》第117条的原则性司法解释和规范文件为指引,在完善相关法律规范时,应当“立改废释”并举。

其一,科学性立法。民事检察类案监督诞生于检察实务,其首先在实务中取得了一定的经验和成果,被作为检察监督政策在检察实务中运行,在2021年作为一种新型检察监督模式被写入《诉讼监督规则》,因此,民事检察类案监督立法实际上是由政策转化为法律。政策转化为法律,必须遵守正当程序,具体来说必须遵守以下几个基本规则:(1)听取意见。政策转化为法律必须听取直接受到司法政策影响的相关个人、组织、单位的意见,其中既包括实务界人士的意见,也包括学术界人士的建议,并根据意见和建议制定立法方针。(2)说明理由。在听取立法意见和建议后,立法机关还应当在做出影响他人利益的决定前,即在立法前,以司法文件的形式说明采取该立法方针、制定该法律规范的依据和理由。(3)公开。立法公开是正当立法程序的基本标准和要求。

其二,协调性法律修改和周期性法律清理。检察机关应根据《民法典》的篇章体例对类案监督相关司法解释和规范性文件做出系统性调整和清理,同时结合《民法典》实施过程中出现的新情况制定完善的民事检察类案监督规则。

其三,实时性法律解释。民事检察类案监督已被规定在《诉讼监督规则》中,《诉讼监督规则》本身属于最高人民检察院发布的司法解释。但在该司法解释里,仅在第117条做出笼统的原则性规定,条文表述语义尚需有权机关做出进一步解释。例如何为“同一类型”民事案件,如何认定适用法律不一致的“同类问题”,以及何为适用法律存在“同类错误”等,都需要进一步释明。

2.构建类案发现机制。检察机关开展民事检察类案监督的首要问题是明确类型化问题,而确定类型化问题的核心在于类案的检索与识别。一方面,就类案识别来说,案件的本质元素决定了多个民事案件是否为类案。学界的观点主要分为“四元素说”(基本事实、法律关系、争议焦点、争议法律问题)和“三元素说”(基本事实、法律关系/争议焦点、争议法律问题)[16],因争议焦点本身包含于法律关系之中,这两种学说并无本质区别。另一方面,就类案检索来看,其既是发现类案监督线索的重要途径,也是确保民事诉讼监督案件质量的重要手段。在民事检察工作层面,需要从多个方面推进完善类案检索机制,注重国内的司法实践,结合国外的先进经验,依托数字技术,提高类案检索效率,构建适用于民事检察业务领域的类案检索机制。

司法实践中,尤需特别注意类案检索与指导性案例的关系。从一定意义上讲,类案检索是对我国案例指导制度的继承与发展,二者都旨在统一法律适用。由于平等适用法律是法治的主要目的,对于法律的权威和可预测性有直接影响,且主要反映在类似案例中的类似裁判,因而对于控制司法自由裁量权、从而系统化统一适用至关重要。与制定法和司法解释不同,指导性案例反映的是法律在具体事实中如何适用,因此能够填补法律和现实之间的漏洞[17],法官可以直接根据指导性案例的事实和判决结果来决定自己案件的判决结果。然而,一些实证研究已经发现指导性案例制度未必具有很好的参考效力[18][19]。考虑到我国的情况,还缺乏更好的替代方式。开展类案监督从而对指导性案例进行分析、研判,并从中总结出类案共性,进而参照指导性案例进行高效的类案监督,可形成统一法律适用的良性循环。

3.完善类案监督决策、启动、纠正机制。其一,完善类案监督决策机制。民事检察类案监督决策机制的优化首先要求确定决策主体。由于类案监督是对民事案件的类型化监督,根据《诉讼监督规则》的规定,这种类型可以分为“同类法律适用问题”和“同类违法问题”两种。对于前者,民事案件中法律问题的检察监督涉及“类案不同判”的实体问题判断,应当由基层检察机关的民事检察部门先进行联席会议讨论决定,必要时可提请本级检察机关的检委会讨论决定;对于并不涉及实体判断问题的“同类违法行为”的检察监督,应当由基层检察机关的检察官联席会议讨论决定;同样,必要时可提请本级检察机关检委会讨论决定。除明确民事检察类案监督的决策主体外,类案监督决策机制的完善还应当构建常务化的类案监督决策机制。各级检察机关检委会应当定期对辖区内高发个案监督案件类型开展讨论,研究发现集中引发个案监督的类型化问题,形成包含办理同类案件或处理同类问题的审查要点、注意事项规范性文件,并提出类型化检察建议,供检察官和法官在嗣后办理相关民事案件时参考,以实现类案监督“诉前提醒、诉中预警、诉后甄别”的功能。

其二,完善类案监督启动机制。以检察建议为例,《民事诉讼法》明确规定了检察建议的监督方式,实现了检察建议监督方式的法定化。《民事诉讼法解释》第415条规定了法院应当受理再审检察建议的情形,这里可以参照,且“受理”应界定为法院对类案监督的形式审查,而非实质性判断,这与法院在立案登记制下对当事人起诉的“形式审查后登记-实质审查后受理-立案”中的“受理”并非同一语义。因此,《类案检察建议书》应由法院的立案部门负责接收,立案庭应当在收到《类案检察建议书》之日起3日内完成立案登记制中的形式性登记环节。同时,为了解决检察建议柔性的弱点,类案监督可辅以抗诉等启动方式。具体来说,一方面,对于民事实体类“同类法律适用”问题,检察机关除了提出类案检察建议外,还可以对具有典型性的民事个案提出抗诉,并在提出抗诉的同时辅以检察建议、纠正违法建议等柔性方式,在宏观层面提醒审判机关注意相关“类案不同判”问题和“同类法律适用问题”,产生以点带面的检察监督效应。另一方面,对于民事程序类“同类违法问题”,检察机关除提出类案检察建议外,还可以在与审判机关的联席会议、座谈会中提出纠正违法建议,从而提醒审判人员、执行人员纠正违法行为。对本级其他审判机关工作人员在民事诉讼活动中出现同类违法问题的,可以采取同样的措施,积极开展同级监督。

4.推进强化类案监督保障机制。对于如何增强类案监督效果,特别是从法检衔接、跟踪落实、增强监督刚性等方面优化类案监督保障机制方面,设区的市级检察机关、省级检察机关和最高检可以出台指导下级检察机关开展民事检察类案监督的工作指引类规范性文件,对下级检察机关开展民事检察类案监督的范围、对象、方式、效果进行界定和规范,并建立监督意见落实机制和跟进监督机制,从而切实保障类案监督效果。

5.推进专业化办案队伍建设。开展类案监督需要精准研判线索价值、高效检索类案材料、比较归纳共性问题、提出有效解决措施,这些对办案人员的专业素能要求极高。虽然经过自上而下的内设机构改革后,民事检察监督职能的地位有所提高,基层民事检察部门人员配备数量也有所增加,但民事检察监督人才储备不足,现阶段无法达到类案监督所要求的专业化程度问题仍然存在。

为加强民事检察的专业化建设,根据民事诉讼监督案件的具体分类,可以在民事检察部门内部成立专业化办案组,实行类案办理,精准监督。在四级检察院之中,最高人民检察院、省级检察院、设区的市级检察院一般应当设置四个专业化办案组(目前,市级以上检察院民事检察部门一般具有四名以上员额检察官,一般具备设置3-4个专业化办案组的条件);县级检察院应根据本地区具体情况进行设置。具体设置专业化办案组时,应当测算本地区案件类型的具体情况以及监督案件的数量大小进行拆分组合。在一些地方的民事检察监督实务工作中,检察机关打破基层民事检察部门检察官以地域为主的配置模式,根据办理民事检察监督案件实践需要,统筹安排市以下基层民事检察人员的类案监督工作,实行民事检察监督类案专业化办理组,从而将民事个案监督的案件审查与类型化监督的专业化分工结合起来,进而打破“倒三角”的办案结构,不失为一种极具参考性的尝试。