意大利新闻传播业规制初探

甘露 金昱妍

摘要：意大利的新闻传播业起步较早，发展较充分，具有较强实力，相关规制也表现出与之相匹配的特点。本文以意大利新闻传播业规制作为研究对象，从重要法规和主要监管机构两个方面勾画规制轮廓和主干，从贝卢斯科尼对新闻传播业规制的影响、法律基础、政党关系、对抗垄断及欧盟指令等五方面剖析其规制特色。

关键词：意大利传媒业 传媒规制 欧盟指令

意大利的新闻传播业历史悠久，在欧洲大陆位列前茅，无论是产业发展还是产业规制均具有值得关注的突出特点。一方面，作为欧盟的成员国，意大利需在欧盟的法规和指令的框架下制定规则；另一方面，意大利作为欧洲老牌强国，其传媒规制也深受自身独特的历史发展轨迹和当下国情的影响。本文将从规制、监管机构和特点三方面一窥意大利的传媒产业规制。

一、意大利新闻传播业的重要法规

1946年6月，意大利共和国建立。1947年意大利颁布宪法，其中第21条称：“所有人均有权以口头、书面及其他传播手段自由地表达其思想。新闻发布以及出版无须得到批准或经过检查。”以这一条款为基本依据，新闻传播领域更具体的法规陆续颁布，大致可分为新闻出版业法规和广播电视业法规。

1.新闻出版业法规。新闻出版业最基础和最核心的是《报纸法》和《出版法》。前者于1948年2月8日颁布，即47号法令，是意大利历史上第一部有关新闻传播业的成文法，经历多次修正，一直沿用至今。后者是1981年8月5日意大利议会通过的第416号法令，要求出版公司公开所有权，确定其登记管理的范围，并制定一系列反垄断措施。两个法规初步搭建起意大利报刊出版行业的监管架构。

为应对新媒体环境下报刊出版业的变革，意大利于2001年3月7日通过第62号法令，内容全面覆盖新媒体的文字、图像、音频、视频等信息传播形式，为在线出版物提供了有效的监管保障。

2.广播电视业法规。意大利第一部广播电视行业的法规是《广播电视法》，于1975年颁布。该法明确规定，意大利广播电视公司（Radiotelevisione Italiana，以下简称RAI）的监督管理权由政府转交给议会，议会成立专门机构实行这一权利，RAI由此取得政治上的独立。

20世纪六七十年代，意大利社会运动高涨，其中不乏放松电视管制的声音，许多私营广播电视台在这一期间涌现。为此，议会于1976年出台了202号法令，一方面确立RAI在全国范围的独家播放权，另一方面允许私人开设地区性、非全国性的民营电视台，国家对广播电视业的绝对垄断初步被打破。

1990年出台的《曼米法》（Mammì）承认意大利广播电视业公、私营并存的现状，并将“双头垄断”的格局合法化。所谓双头分别是RAI和贝卢斯科尼的传媒集团Mediaset。

较新的一个重要法规是2004年颁布的第112号法令，也被称为《加斯帕里法》（Gasparri）。它内容完善，初步体现“融合”色彩：一是将报刊、电子出版物归入广播电视的传播系统中，二是将欧盟指令与意大利的现实经验相结合。该法规对广播电视业总方针、市场保护、公司改革、公共服务、最终和临时性规定、法律废除等方面进行了修订，也对欧盟视听节目的区域性保护、各地方广播电视的管理、广告放映和政治电视宣传等方面都做了明确的规定。该法在一定程度上有利于傳媒市场多元化，促进传媒公司承担更多的公共服务职责，但“双头垄断”的格局并未受到实质性挑战。

二、意大利新闻传播业的主要监管机构

议会和政府是意大利新闻传播业最基本的监管主体。除此之外，还有一些专门的监管机构。其中影响比较广泛的是意大利通信保障局、广播电视事业方针制定和监督委员会、意大利媒体与全国记者公会，它们分别对意大利新闻传播业的总系统、公营广播电视业及新闻行业从业者进行了专项监管。

1.意大利通信保障局。意大利通信保障局（Autoritàper le Garanzie nelle Comunicazioni，以下简称AGCOM）是一个独立的意大利监管和行政保障机构，总部设在那不勒斯。其根据1997年的《马卡尼科法》（Legge Maccanico）成立，主要监管电子通信、广播电视、出版和邮政服务。

AGCOM设置了三个机构：理事会、广播电视设施和广播电视网委员会、广播电视节目与服务委员会。AGCOM主要执行两项基本任务：其一，确保公、私营广播电视集团的公平竞争，防止垄断的发生；保障公民通讯和信息自由，并鼓励电视观众对节目内容、服务质量和播放形式进行监督。

2.广播电视事业方针制定和监督委员会。广播电视事业方针制定和监督委员会（Commissione Parlamentare per lindirizzo e la Vigilanza sui Servizi Radiotelevisivi），通常被称为RAI监督委员会。1975年RAI的监管权由政府转交议会时其应运而生，由全体委员会和多个常设访问小组委员会组成，对RAI的节目制作、广告播放和经营活动制定和实施监管方针，确保信息来源和内容的多元性。同时，该委员会还拥有一定的RAI董事会成员任命权。

3.意大利媒体与全国记者公会。意大利媒体与全国记者公会（Ordine dei Giornalisti，以下简称ODG）成立于1963年，是意大利监管新闻记者的部门。全国代表委员会是ODG的最高层级，统领全局。关于记者的具体问题则交由两类机构来处理，一是全国代表委员会下设的四个咨询委员会，二是分布于各个大区的大区委员会。ODG的主要职责是负责记者资格注册和管理，制定并实施新闻从业人员的行为准则。

三、意大利新闻传播业规制的特点

尽管意大利在建国之初的宪法中就明确表示了要保障言论自由和新闻出版自由的权利，也据此陆续出台了一些法令和法规，但总体而言，其保障力和有效性不尽如人意。RAI的监管权无论在政府还是在议会，都无法摆脱受政党操控的命运，而拥有双重身份的贝卢斯科尼几乎凭一己之力开创并维系了“双头垄断”局面，也许这些正是意大利新闻传播业规制有别于欧洲其他国家的特色所在。

1.意大利新闻传播业规制深受贝卢斯科尼影响。西尔维奥·贝卢斯科尼（Silvio Berlusconi）曾四度担任意大利总理，同时拥有意大利最大私有广播电视公司梅第亚赛特（Mediaset）。掌权者和传媒业大亨的双重身份为贝卢斯科尼突破原有规制的束缚、促成有力的新规制的产生提供了独一无二的契机。

202号法令明确规定私人只能经营小型的地方性电视台。贝卢斯科尼借机成立媒体投资集团菲宁维斯特（Fininvest）。直到1984年，贝卢斯科尼已收购了Canale 5、Italia 1、Rete 4三家全国性电视频道，组成了自己的全国性电视网，开始冲击RAI的市场垄断地位。当时意大利都灵、佩斯卡拉和罗马的地区法官以他违反了202号法令中“私人不可以办全国性电视台”这一条款为由，暂时封锁了他的电视网。但由于贝卢斯科尼与时任总理的贝蒂诺·克拉克西（Bettino Craxi）私交甚密，克拉克西为其通过三项紧急法令，使贝卢斯科尼的行为合法化。而这三项法令也被意大利人称为“贝卢斯科尼法令”（Decreto Berlusconi）。克拉克西任期内通过了上文提过的《曼米法》，为贝卢斯科尼传媒事业的后续发展提供支持。

1994年意大利宪法法院通过420号法令，再次认定贝卢斯科尼掌握三家全国性电视频道的行为违法。意大利甚至为此在1995年举行了“是否废止该法令”的全民公投。贝卢斯科尼充分利用电视频道影响民众的选择。结果，公投以该法令被废止而告终。

在任职意大利总理期间，贝卢斯科尼更是从幕后走到台前，直接对相关法令的制定和通过施加影响。之前提及的《加斯帕里法》（Gasparri）正是他任期内的重要成果。2004年通过的这个法规虽然对新闻传播业的监管制度进行了一定程度的完善，但它在实质上减轻了对垄断性企业的限制，进一步加强了“双头垄断”的格局。同年6月，意大利通过第215号法令，即《利益冲突法》，初衷是企图阻止贝卢斯科尼作为总理却仍然控制着大部分私营传媒公司的行为，但实际上，由于该法不认定“总理作为股东选择代理人管理企业的行为”违法，它反而加固了贝卢斯科尼对新闻传播业的控制。

尽管如今贝卢斯科尼已经退出政坛，但与他有关的一系列法规仍决定着当下意大利新闻传播业的体制与格局。

2.法律基础薄弱。如今的意大利新闻传播业看似已建立起完整的规制体系，但其所依托的法律基础薄弱仍然是不争的事实。

首先，缺少对新闻传播业基本体制的规定和相关“反垄断法”的支持。尽管意大利建国后第二年就颁布的宪法提到了“新闻自由”的原则，却没有与之对应的保障制度和措施。一方面，无法保障意大利传媒市场的自由，私营传媒集团利用法律的诸多漏洞发展壮大，导致民众对集团旗下的媒体依赖程度高，政客与集团高层的利益勾结更加紧密，从而更难以出台足以真正动摇这些传媒集团垄断地位的法规。另一方面，无法为媒体维护“内容自由”提供直接的法律依据，很多内容被冠以有害宗教或公共秩序而禁止发表。

其次，网络出版物的内涵与外延模糊，相关法规的实施常与其他法规发生冲突。意大利2001年颁布的62号法令中，所谓“网络出版物”不过是对已有“出版物”概念的扩充，它将“通过互联网向公众传播信息的产品”归属于出版物范畴。在意大利，监管出版物的法律来源于《报纸法》，而产生于1948年的《报纸法》多项条款已不符合当前的技术水平，制定法规的议会没有充分考虑到技术的发展以及62号法令与《报纸法》条款的协调，造成了监管上的混乱。

3.与政党关系密切。意大利新闻传播业的规制，离不开议会和政府，更离不开他们背后的政党。他们牢牢把握着新闻传播法规的制定权和监管部门官员的任命权，主要依据“政党利益”而不是“民众利益”来实施以上两方面的权利。

比如，意大利1990年通过第250号法令，此乃1981年《出版法》的进一步修正案，其中涉及新闻传播业扶持范围，即只要符合相关法规的具体规定，政府可以为党报、新闻合作社、出版公司和广播信息公司提供更多的援助资金。这个法令显然违背了宪法中的“平等”原则，受到广泛批评，但在议会中各党派的坚持和政府的操控下，该法令最终还是得以实施，由此带来各党派媒体之间为争夺有限的政府援助资金而进行的激烈竞争。

又如，由议会负责的RAI监督委员会，除完成日常的监管工作外，还会在諸如意大利总理竞选、全民公投等重要的政治事件中，严格管理事件报道，提供指导，以保障各党派的利益。此外，RAI董事会成员的任命也需要参考议会中各党派的意见，派出党内人士或者政见相近者加入董事会，对RAI施加直接或间接的控制。

4.与垄断不懈斗争。虽然当下的意大利传媒市场呈现出明显的垄断态势，但在意大利新闻传播业规制发展的历史长河中，从不缺乏实现宪法中“新闻自由”精神、开创新闻传播业多元化局面的努力。

其中比较值得关注的几次交锋：一是《广播电视法》将RAI的监管权从政府移交到议会，给予在野党更多发出自己声音的机会，另外，它也打破了广播电视市场RAI一家独大的现象，公、私营并存的多元格局初现；二是《出版法》的股份转让限制和市场份额限制等条款，在一段时间内保护了新闻传播业的百花齐放；三是为阻挠贝卢斯科尼进一步垄断而出台的《马卡尼科法》，规定私营广播电台的自制节目量不可超过总节目量的20%，其收入不可超过意大利广播电视业年度总收入的30%，以及其他一系统补充措施；较近的一次发生在2006年，时任总理罗马诺·普罗迪（Romano Prodi）通过了一系列立法，企图打破“双头垄断”的局面，并取得了一定的成效，使意大利在美国当年发布的《新闻自由年度报告》上，从“部分自由”上升至“自由”。

虽然，随着普罗迪2008年引咎辞职及贝卢斯科尼的第四次当选，“双头垄断”两次强势抬头，并延续至今，但从以上的经历不难发现，无论对于政府、部分政党，还是对于民众来说，打破垄断都是他们的期待和努力方向。

5.受到欧盟指令的框定。随着欧洲一体化进程的推进，欧洲正在逐步建立统一的新闻传播体系，欧盟为此出台了一系列相关指令，欧盟成员国的国内法须在这些指令的指导下制定或修订。

比如，在信息发布方面，2016年欧盟颁布《数字化单一市场版权指令》 （Directive on Copyright in the Digital Single Market）首部草案，并于2019年正式通過。基于此，意大利于2021年12月12日通过相关立法，并修订了《意大利版权法》中的有关内容。同时，AGCOM协同意大利版权管理协会（Società Italiana Autori ed Editori）对新闻传播领域的版权进行审查和管理，为保护数字内容市场提供支持。

在广播电视方面，2018年通过的《视听媒体服务指令》修订案（Audiovisual Media Service Directive，即AVMSD）是目前欧盟规范视听服务的重要依据。在它的指导下，意大利颁布第208号法令，取代了2005年基于《加斯帕里法》所颁布的《广播电视综合法》。新的法令对未成年保护、视听障碍者服务提供、欧盟国家间合作、广告放映等方面的规定进行了调整，扩大了AGCOM的职能范围，并对新闻传播领域中的反垄断规则进行了修订，以更有力地保护媒体的多元化。

在数据保护方面，2018年欧盟《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，即GDPR）正式执行，以加强对企业的数据应用合规和数据保护的监管，信息生产者需对数据处理进一步规范化、合理化、透明化。意大利于2018年12月19日据此修订了个人数据保护法以符合GDPR的相关条款的要求，并设立意大利数据保护局对新闻传播业的数据运用进行监督。

作者甘露系中国传媒大学传播研究院副教授

金昱妍系中国传媒大学传播研究院硕士研究生

本文系国家社科基金重大项目“西方国家主要政党涉华传播话语体系研究”（项目编号：22&ZD320）、中国传媒大学青年托举项目“西欧国家主要政治人物涉华传播话语研究”（项目编号：CUC23CGJ38）的阶段性研究成果。

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【编辑：陈琦】