回应人民关切 保障道路交通安全——《江苏省道路交通安全条例》立法情况介绍和解读

☉夏锴煜 俞露

道路交通安全事关人民群众的切身利益，路畅人安是全社会的共同期盼。7月27日，省十四届人大常委会第四次会议修订通过《江苏省道路交通安全条例》（以下简称“条例”）。条例将于2024年1月1日起施行。条例共九章八十九条，从政府及部门职责，道路交通安全责任，车辆、驾驶人和乘车人管理要求，道路通行条件，道路通行规定，道路交通事故处理，服务与监管，法律责任等方面作出了规定。

立法背景：积极应对道路交通安全领域新问题新情况

我省高度重视道路交通安全工作，2003年10月全国人大常委会通过道路交通安全法之后，我省紧跟着就于2004年10月通过了《江苏省道路交通安全条例》，并先后于2009年、2011年、2012年三次修正。条例实施近二十年，为维护我省道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提供了有力的法治保障。但是，随着经济社会快速发展，我省道路交通安全及管理出现了许多新情况，各地执法实践遇到了许多新问题，对依法治理道路交通安全提出了更高的要求。因此，迫切需要在贯彻落实道路交通安全法及实施条例的基础上，总结提炼我省成熟做法经验，积极应对道路交通安全领域的新情况、新问题，全面修订条例，进一步提升道路交通安全治理能力和水平。

修订条例是完善道路交通安全治理体系的需要。道路交通安全涉及多个领域，多部门协同共治的格局基本形成，但原条例所构建的道路交通安全治理体系已不适应我省道路交通发展及其安全管理的实际，传统管理手段方式与新形势新任务、群众新期盼新要求也不相匹配，需要进一步完善治理体制、提升治理效能。现行条例没有充分体现新修订的行政处罚法关于过罚相当原则的要求，对轻微违法、一般违法没有明确减免处罚，对易肇事肇祸、主观恶性大、群众深恶痛绝的严重违法行为处罚偏轻，需要根据上位法及时作出调整。

修订条例是保护人民群众人身财产安全的需要。迈入高质量发展新阶段，人车路等道路交通要素持续快速增长。截至2022年底，全省道路总里程近22万公里，高速公路通车里程近5100 公里，注册登记的机动车近2500万辆，机动车驾驶人超过3300万人，人车路之间的矛盾凸显。近年来，道路交通安全形势逐渐趋稳好转，但道路交通事故仍然多发频发，2022年全省道路运输事故起数占各类安全生产事故总数的72%，重特大道路交通事故的风险依然突出。全面修订条例，进一步加强道路交通安全治理，是贯彻落实习近平总书记“始终把人民生命安全放在首位”“人民至上、生命至上”等系列重要指示的具体体现，是维护人民群众人身财产安全、公共安全的紧迫任务。

修订条例是应对道路交通安全突出问题的需要。道路交通安全，涉及道路规划、设计、建设、经营管理，车辆生产、销售、登记、检验，驾驶人教育培训，道路运输市场准入和行业监管等多个方面、各个环节，近年来相关工作都取得了长足进展、实现了规范管理。但是还有一些比较突出的问题，如道路交通安全设施不足、安全隐患突出的问题仍然存在；大中城市交通拥挤日趋严重，停车难、行车难的问题仍然凸显；交通参与者规则意识不强、文明素养不高，酒后驾驶、无牌无证、“三超一疲劳”、闯红灯等严重交通违法，不系安全带、抢行加塞、违规使用远光灯等交通陋习仍然高发。对这些问题，人民群众意见比较大，需要通过修改法规，从完善政府领导责任、部门监管责任、企业主体责任、车辆管理、设施建设、道路通行规定等方面作出全面规范。

立法过程：坚持为民立法，认真梳理分析群众关切和需求

立法是立法机关的重要职责，需要立法各参与方的专业知识，但不能成为立法机关和专业人士的“独角戏”，而应当是广泛反映各方诉求、充分体现各方智慧、统筹平衡各方利益的“大合唱”。在地方立法中践行全过程人民民主，通过广察民情、广纳民意、广聚民智，充分调动人民群众参与立法的热情，最大限度凝聚起人民群众的智慧和力量，是提高法规质量和立法效率的重要举措和有效保障。条例提交一审后，法工委全文公布修订草案征求社会公众意见，委托13个设区市人大征求意见，通过基层立法联系点征求基层单位和群众意见，还征求了法制专业组代表和部分基层立法联系点、地方立法研究基地、立法咨询专家等各方意见。法制委、法工委会同监察司法委、公安厅，赴徐州、常州等地开展立法调研，听取常委会组成人员、人大代表、主管部门、乡镇街道、社区以及道路运输经营单位、快递企业、电动车生产企业、行业协会等各方面的意见和建议。

在征求意见和立法调研阶段，共收集到各方的反馈意见420多条。根据对各方意见的初步梳理，大家对条例修订草案的主要制度、主要内容总体上是肯定的，但也有一些意见比较集中，有的还是社会各方关注的热点难点问题：一是关于四轮低速电动车的生产、销售和上道路行驶的规范管理；二是关于邮政、快递、外卖等配送车辆，特别是邮政、快递专用电动三轮摩托车的规范管理；三是关于非机动车特别是电动自行车的通行管理，机动车和非机动车的停车管理；四是关于网约车、共享单车等交通新业态的发展与管理；五是关于自动驾驶汽车上道路测试、行驶及安全管理。这些意见反映了社会各方对这部立法的三个方面诉求：一是属于法律、行政法规的规定相对比较原则，在具体适用和执法实践中容易发生偏差，需要根据我省实际细化相关规定增强适用性可操作性；二是属于与人民群众交通出行密切相关、经常性遇到的热点难点问题，希望在法规中采取有效措施予以应对；三是属于交通领域新业态发展伴生的新情况新问题，需要采取前瞻性措施予以引导、规范、保障。

在征求意见和立法调研过程中，社会各方对机动车特别是四轮低速电动车的生产、销售和上道路行驶的规范管理问题给予了高度关注。为了广泛听取各界人士的意见，法制委、法工委会同监察司法委，于6月26日举行立法听证会，对“条例是否需要明确规定禁止生产、销售四轮低速电动车”“如果不明确禁止生产、销售四轮低速电动车，是否需要对其上道路行驶做出禁止性或者限制性规定”这两个重点问题进行听证。听证会遵循公开、公正、客观的原则，使持有不同意见的听证参加人有同等的机会出席听证会，并在听证会上享有平等的权利。参加听证会的11名陈述人、7名旁听人围绕听证内容作了精彩的陈述发言和质疑辩论，深入分析了问题、直接表明了观点，还对条例的修改提出了建议。

主要内容：系统构建道路交通安全治理制度

一是积极构建交通安全综合治理格局。针对道路交通安全涉及部门多、环节多、链条长和管理职责不清、合力不强等问题，条例要求坚持人民至上、生命至上，遵循源头预防、协同共治、方便群众、依法管理的原则，构建政府统一领导、各部门协调联动、全社会共同参与的工作格局。同时，进一步明确各级政府的领导职责、部门的管理职责以及乡镇、街道、村居委的属地职责，细化媒体、学校等单位的道路交通安全宣传教育职责。

二是建立完善道路交通安全责任制。加强顶层设计，要求县级以上地方人民政府制定道路交通安全管理规划并组织实施，督促有关部门和单位落实道路交通安全责任，保障道路交通安全基础设施建设和科技研发应用等投入；明确公安机关交通管理部门、住房城乡建设、交通运输、应急管理、市场监管等部门的具体职责。细化完善了车辆所有和管理单位，道路运输企业，交通安全设施养护管理单位，机动车安全技术检验机构，车辆生产、销售、改装、维修、报废回收单位，机动车驾驶员培训机构等单位应当依法履行的道路交通安全的职责。

三是加强车辆、驾驶人和乘车人管理。明确机动车上道路行驶的登记管理要求，强调机动车经公安机关交通管理部门登记后方可上道路行驶；明确未经国家机动车产品主管部门许可生产、进口的机动车，不符合机动车国家安全技术标准的机动车以及不符合国家标准的残疾人机动（道路型电动）轮椅车、电动两轮车等车辆，不予登记。进一步明确和细化驾驶机动车、非机动车上道路行驶的行为规范和载人、载物等要求。此外，还对机动车、非机动车的保险事项作出专门规定。

四是完善道路通行条件和通行规定。要求建立完善交通影响评价制度，优先发展公共交通，完善公共交通服务网络，方便城乡居民出行。加强行人过街设施建设，设置规范的警示标志、让行标志、减速设施，保障慢行交通通行空间，改善非机动车和行人交通出行环境。加强停车场（库）的规划、建设和管理，支持和鼓励配建、增建新能源车充电停车位。要求车辆、行人各行其道，明确和细化车辆进出道路、借道行驶、变更车道、会车让行、专用车道通行等车辆通行规范。支持交通新业态发展，对自动驾驶汽车的道路测试和示范应用、行驶管理、数据记录等作出规定，明确自动驾驶汽车在道路交通安全风险防范和应急处置方面的要求。

五是细化道路交通事故处理规定。要求县级以上地方人民政府组织有关部门制定道路交通事故应急救援预案，有关部门配备应急救援人员、车辆和必要的器材、设备，并定期组织演练。明确较大、重大、特别重大道路交通事故发生后，当地政府以及公安机关交通管理等有关部门应当迅速赶赴现场，实施紧急救援。条例还对医疗机构的及时抢救义务、道路交通事故社会救助基金的垫付追偿、道路交通事故赔偿责任的承担等作出具体规定。

六是优化为民服务措施。坚持以人民为中心，坚持从实际出发，要求公安机关交通管理部门公开办事制度、办事程序，推行一站式办理、预约办理等便民服务，通过互联网、移动终端等方式及时向社会公众提供道路通行情况、交通管控措施等交通信息服务，并明确可以通过互联网在线处理交通事故，细化交通事故快处快赔相关规定，让数据多跑路，让群众少跑腿。要求相关部门和单位按照规定共享道路交通事故处理相关数据信息，推动构建道路交通事故矛盾纠纷多元化解协同机制。要求依法办理邮政、快递专用电动三轮摩托车注册登记，保障其道路通行便利，为群众享有快捷安全的快递服务提供支持。

七是科学设置法律责任。遵循过罚相当、公正公开的原则，坚持处罚与教育相结合：一方面，明确对轻微违法行为不予处罚，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚，采取教育方式纠正；另一方面，对违反本条例规定的行为设定相应处罚，并对道路交通安全法及其实施条例规定的一些处罚作具体细化，针对不同的违法行为合理设置处罚措施、明确具体罚款额度。