基层卫生立法助力守护全民健康——《江苏省基层卫生条例》解读

☉冯雷 林琪云

为健全完善基层卫生服务体系，推进基层卫生事业高质量发展，保障公民公平享有基本医疗卫生服务，推动健康江苏建设，2023年5月31日，省十四届人大常委会第三次会议通过了《江苏省基层卫生条例》(以下简称“条例”)，自2023年9月1日起施行。

制定背景和重要意义

习近平总书记多次强调要把人民健康放在优先发展的战略地位，加快推进健康中国建设。在医疗卫生服务体系中，基层卫生始终处于特殊重要的地位，发挥着特殊重要的作用。基层医疗卫生机构承担着为人民群众提供公共卫生和基本医疗服务的重任，是分级诊疗制度建设的网底，是居民健康的“守门人”。我省在全国尚无省级层面基层卫生立法的情况下率先出台基层卫生条例，通过专项立法来保障和推动基层卫生工作向更可持续、更加均衡、更高水平的方向迈进，对于深入推进健康江苏建设具有重要意义。

制定条例是贯彻党中央重大决策部署的重要举措。党的二十大报告指出，“提高基层防病治病和健康管理能力”“发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区”。条例从深入贯彻党的二十大精神的高度，通过高标准地方立法推动基层卫生事业高质量发展，确保党中央重大决策部署在江苏全面贯彻落实。

制定条例是推进我省基层卫生工作法治化的迫切要求。我省2001 年颁布的《江苏省农村初级卫生保健条例》和2008 年颁布的《江苏省城市社区卫生服务条例》已不能适应新形势新任务，其中规定的合作医疗、初级卫生保健等内容也有了新表述新要求。条例有效整合原有两个法规内容，特别是将基本医疗卫生与健康促进法有关强基层的举措深化、细化、实化，以健全的法规制度保障基层卫生工作法治化。

制定条例是推动新时代我省基层卫生事业发展的现实需要。近年来，我省大力加强基层医疗卫生服务体系和能力建设，积累了许多好的做法和经验。条例系统梳理实践中的好制度、好经验，有效推动解决我省医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力偏弱等问题，助力保障我省基层卫生事业持续稳定发展，真正让老百姓在家门口享受到优质便捷高效的基层医疗卫生服务。

工作思路和总体要求

基层卫生事关人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益。立法过程中，我们牢牢把握以人民健康为中心、为人民健康服务的原则，以保障人民群众就近享有公平可及、系统连续的医疗卫生服务为出发点和落脚点，注重把握以下几个方面：一是保基本，确保基本公共卫生服务与基本医疗服务公平可及。二是强基层，注重基层医疗卫生机构能力提升与基层医疗卫生队伍建设。三是促改革，以医改的不断深化推动服务的不断优化。

主要内容和亮点特色

条例共八章六十条，分为总则、公共卫生服务、基本医疗服务、协同发展、医疗卫生队伍建设、保障与监督、法律责任、附则，主要规范以下几方面内容：

（一）明确职责分工，推动基层卫生事业发展。条例规定基层卫生事业应当坚持以人民为中心，为人民健康服务，坚持政府主导、社会参与、彰显公益、医防并重的原则。为更好地发挥好政府主导作用，条例明确政府及有关部门职责，规定县级以上地方人民政府应当将基层卫生事业纳入国民经济和社会发展规划，统筹保障所需经费，优先支持基层医疗卫生机构发展；建立健全联席会议制度，协调解决重大问题。条例明确卫生健康部门作为基层卫生主管部门的职责和其他有关部门的职责，规定乡镇人民政府、街道办事处以及村（居）民委员会基层卫生相关工作的职责。

（二）加强规划和能力建设，提升基层医疗卫生机构服务水平。条例规定政府应当合理配置各级各类医疗卫生机构，保障基层医疗卫生机构覆盖所有乡镇（街道）、村（社区）；推动社区卫生服务中心、乡镇卫生院开展社区医院建设，依托现有乡镇卫生院建设农村区域性医疗卫生中心；要求卫生健康部门会同医保部门支持基层医疗卫生机构培育建设基层特色科室。规定政府及其卫生健康部门应当采取措施提高基层医疗卫生机构防病治病和健康管理能力，加强其疾病预防控制能力建设，提高其风险隐患早期识别和处置能力。条例还要求政府推动卫生健康信息互联互通，构建基层远程医疗卫生服务体系。

◎家庭医生上门服务。

（三）注重人才队伍建设，增强基层医疗卫生人员服务能力。条例规定政府、有关部门应当采取措施发展壮大基层医疗卫生队伍，建立健全基层医疗卫生人员县乡村贯通的职业发展机制，完善农村医疗卫生人才培养机制。明确招聘基层医疗卫生人员可以放宽报名条件、降低开考比例，对招聘人员确有困难的岗位可以不设开考比例。要求科学设置基层医疗卫生机构岗位，合理提高中级、高级专业技术岗位比例，推动乡村医生向执业医师（执业助理医师）转化。条例还规定政府及有关部门加强基层医疗卫生人员激励力度，对骨干人才可以实行协议工资制；明确动态调整乡村医生补助标准，提高乡村医生收入水平；对未纳入企业职工养老保险、年满六十周岁的乡村医生，采取补助等方式动态提高养老待遇。

（四）强化公共卫生服务，夯实全民健康基础。条例规定基层医疗卫生机构应当免费向辖区内公民提供居民健康档案管理、健康教育、重点人群的健康管理等基本公共卫生服务，并在服务场所公示服务项目，同时规定不得拒绝提供或者扣减免费服务项目，不得对规定范围内的免费服务项目收费。条例明确基层医疗卫生机构应当开展健康教育，对重点人群定期开展健康管理服务，设置规范化的预防接种门诊，推行分时段预约服务，健全传染病和突发公共卫生事件报告管理制度等。条例还对肿瘤筛查、慢性疾病危险因素调查等其他公共卫生服务作出了规定。

（五）做优基本医疗服务，持续提高服务质量。条例规定基层医疗卫生机构应当按照国家和省有关规定提供相应的基本医疗服务，支持其合理拓展医疗服务范围，鼓励其结合实际开展家庭病床、老年护理、医养结合、中医药等服务并提供支持，推动其与二级、三级医院统一治疗慢性病等方面的用药目录。条例规定推行分级诊疗制度，推进基层首诊、双向转诊，以差别化的医保支付政策引导分级就诊、有序转诊；推进以全科医生为主体的家庭医生签约服务制度，完善并落实签约服务费用分担政策。条例要求组建紧密型县域医共体，实行统一管理，推动医共体内和医共体间的床位、号源、设备统筹使用，要求牵头医院发挥更大作用。