洛阳市孟津区农村闲置宅基地和农房盘活利用探索与思考

高许花　吕晓申　汤朝杰

闲置宅基地盘活利用是优化农村土地资源配置、激发乡村发展活力的重要抓手。近年，洛阳市孟津区围绕“确权、赋权、活权、保权”，通过采取“多元合作+农旅融合、农房激活+产业发展、综合利用+环境提升、老宅腾退+新批用地、退宅还耕+增减挂钩”五种模式，引进开发乡村旅游、健康养老、冷链物流等项目，盘活利用闲置宅基地133.33 hm2，实现了闲置资源从无价值到有价值再到高价值的转变，为全面推进乡村振兴奠定了坚实的基础。

一、孟津区宅基地制度改革的初步成效

（一）全境式工作布局完全打开

孟津区组建工作专班，通过走访、座谈和全面摸排，扎实开展登记造册、确权颁证、村庄规划等工作，据实掌握“一本账”，科学绘制“一张图”，精准颁好“一本证”，做到干部群众“一条心”。目前，全区完成城市规划区外223个村（社区）11.57万宗宅基地信息调查入库；完成应编制村庄规划的151个村（社区），完成率为100%；完成“房地一体”权籍调查10.98万宗，已发“房地一体”不动产确权登记证4.6万本；处置“一户多宅、超批准面积建设、未批先建”等历史遗留问题1.7万宗。

（二）完善的宅改体系已初步建成

孟津区坚持建章立制与规范管理并重，完善出台农村宅基地各项管理办法和实施细则，强化数字技术赋能，推进宅基地管理信息化，实现宅基地数字化管理和资源整合。目前，孟津区已出台8项农村宅基地改革配套政策，建成“孟津区农村宅基地管理信息化系统”，开发建设“宅基地一张图”“盘活利用”“联审联批”等9个模块，形成信息“一张图”、管理“一条链”、监测“一张网”，初步实现宅基地业务数字化管理。

（三）闲置资源得以充分利用

孟津区对“一户多宅”及“一户一宅”因历史原因形成超批准面积占用集体土地的农户，鼓励主动退出多宅及超占部分，不愿退出的可缴纳有偿使用费后继续使用。目前，全区共腾退宅基地510宗 8.67 hm2，盘活闲置宅基地和农房1617宗29 hm2，发展休闲农业、餐饮民宿、电子商务等新兴产业，带动群众增收，集体受益。

二、孟津区农村宅基地和农房闲置的原因分析

在农村宅基地制度改革工作中，孟津区将闲置宅基地定义为闲置农房、闲置宅基地和村庄中能够独立规划利用的空闲集体建设用地。经调查统计，全区城市规划区外223个行政村（社区），有农户12.46万户、宅基地11.57万宗、面积0.27万 hm2。其中，闲置宅基地1.1万宗、占地0.02万 hm2，占比为9%。通过摸排，造成农村宅基地闲置的原因有以下几个方面：

（一）大量农民外出务工

随着城镇化发展、子女上学、外出务工等，大量农民进入城市，农村房屋长期无人居住，造成宅基地闲置率较高。如小浪底镇大柿树村，全村宅基地159宗，其中，闲置宅基地94宗，占比59.1%。

（二）城镇居民在农村拥有宅基地

大量农民通过上学、参军等形式转变为城镇居民后，又通过继承获得了宅基地使用权和农宅所有权，日常工作生活在城市，造成农村宅基地和房屋闲置。如朝阳镇瓦店村宅基地337宗，其中，非本村集体经济组织成员通过继承占有宅基地81宗，占比24%。

（三）“一户多宅”占比率较高

部分农户因建新未交旧、户口迁移、分户等原因造成农户的变化，还有一些农户观念陈旧，认为“宅基地是祖业”，即使闲置，也不愿轻易退出，致使“一户多宅”现象大量出现。如麻屯镇林沟村宅基地373宗，其中，“一户多宅”83宗，占比23%。

（四）缺乏盘活利用有效途径

目前，对农村宅基地的利用大多仍停留在居住功能上，与城市居民房产可以出租、买卖、抵押、入股等相比，农村宅基地流转方式和途径受限，缺乏实现市场价值的渠道，导致流动性不足，大量闲置资源难以盘活。

三、孟津区农村闲置宅基地盘活利用的探索

近年，孟津区深入探索闲置宅基地和农房盘活利用方式，结合各村基础条件、资源类型的不同特点，初步形成了宅基地盘活利用的典型模式，为推进宅基地制度改革提供了试点经验。

（一）多元合作+农旅融合模式

孟津区依托当地旅游资源，通过“村集体+企业”“村集体+企业+农户”等多元合作方式，积极引入社会资本，对低效、零散土地资源进行优化布局、盘活整合，充分挖掘生态休闲、旅游观光价值，打造具有特色鲜明、民俗迥异的旅游目的地。如朝阳镇卫坡村由村集体牵头与洛阳华创旅游发展有限公司合作，整合16宗约6000 m2的清代古民居建筑，通过“三权分置”形式，盘活利用25宗闲置宅基地约1万m2，将豫西地区保存较完整的清代古民居打造成集古民居参观、中原文化交流展示、民间文物交易、休闲度假于一体的综合性旅游景区。

（二）农房激活+产业发展模式

孟津区依据当地自然特色，因地制宜将闲置宅基地和农房盘活利用与特色产业发展有机结合，以特色产业和产品为基础，整合资源发展餐饮民宿、加工仓储、电子商务等新兴产业，形成持续的经济带动效应。如白鹤镇崔窑村在对8处临街宅基地统一规范修缮的基础上，按照“吃农家饭、住农家店、摘农家果、享农家趣”的思路，秉承前店后园的设计理念，打造农旅体验一条街，全年接待游客达10万人，年收入200万元以上。朝阳镇南石山村依托“唐三彩”工艺复活地的先天优势，以宅改促产业，以产业促发展，全村文创企业72家，从业人员200多人，年收入3亿多元。

（三）综合利用+环境提升模式

将宅基地改革与农村人居环境整治、集体经济发展等融合推进，对集体所有的闲置土地和农民闲置宅基地进行集中整合，因地制宜改建文化广场、村史館，栽种花卉苗木等。截至目前，全区共利用废弃宅基地和闲置农房建成“四园”、文化广场、村史馆等680个，农村面貌焕然一新，农民幸福感不断提升。如小浪底镇明达村结合宅基地改革推进人居环境整治，建成小游园、文化活动广场5个，面积7200多m2，成为远近闻名的生态村。庙护村通过依托历史旧宅打造爱国主义教育基地、孟津县人民民主政府旧址纪念馆、孟津县武装大队旧址纪念馆，目前已发展成为红色题材、抗战题材电影的拍摄基地。

（四）老宅腾退+新批用地模式

孟津区出台《洛阳市孟津区闲置宅基地和农房有偿使用、流转和退出暂行办法》，对建新未拆旧、不符合分户标准、违规违法建设等“一户多宅”情况，由村集体直接收回。创新性提出“一户一宅”，进城落户、长期在外的农户，自愿退出宅基地后，可保留其宅基地资格权，如农户有建房需求可申请重批宅基地。结合拆除“一户多宅”、老旧危房等，合理安排新增宅基地用地。如横水镇寒亮村，在拆除“一户多宅”、老旧危房后，腾出30多宗宅基地用于新批宅基地用地，有效化解了建房刚需矛盾。

（五）退宅还耕+增减挂钩模式

孟津区抢抓城乡建设用地增减挂钩政策机遇，通过拆旧、复垦、复绿等多种方式开展土地整理，置换出建设用地指标，将宅基地转为储备的集体经营性建设用地，用于乡镇企业或者城乡建设用地增减挂鉤等项目。截至目前，全区累计退宅还耕37 hm2，村集体经济组织累计增收4480万元。

四、做好农村闲置宅基地和农房盘活利用的几点建议

（一）摸清家底，理顺权属

孟津区开展“房地一体”的农村宅基地、集体建设用地确权登记颁证工作，有利于维护农民的合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定。在坚持“法定面积、一户一宅、应发尽发”的原则下，全面开展宅基地、集体建设用地及其地上房屋权籍调查，完成“房地一体”的农村宅基地、集体建设用地登记任务，基本实现“应登尽登”，为推动农村产权制度改革、宅基地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市等工作奠定基础。

（二）建章立制，明确分工

孟津区逐步完善宅基地管理各项制度，共同做好农村宅基地审批工作，确保农民住宅建设用地供应、宅基地分配、农民建房规划管理等工作的落地见效。建立健全部门协同联动机制，做好信息共享互通，推进管理重心下沉，加强事中事后监管，全面提升农村土地治理能力和水平。

（三）积极探索，创新路径

孟津区灵活掌握“一户一宅”“户有所居”的分配原则，一村一策，探索农民住房保障的多种实现形式，放活宅基地和农房使用权，激活沉睡的土地资产，在出租、转让、抵押、作价入股等方面开展积极探索。一是发展乡村产业。对于产业优势明显，产业化水平高的区域，可以发展家庭农场，农产品冷链、仓储、物流等一二三产业融合项目。二是开发休闲旅游。对于具有地域特色或旅游价值的地区，可依托自身资源，发展符合乡村特点的休闲农业、民俗体验、康养小院等新业态。三是提升人居环境。对有一定经济实力的区域，可将闲置住宅、厂房等重新修缮利用，建设成便民服务中心、村民议事厅、文化广场、村史馆等公共服务设施。对零星分散、小型的宅基地，可以开展传统建筑修缮、“微田园”建设、“四旁绿化”等。四是推动整理流转。闲置宅基地规模较大的地区或空心村，可在村民自愿的基础上，根据统一规划，通过拆旧、复垦、复绿等多种方式开展土地整理，置换出建设用地指标，规划出建设用地区块。探索城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策。

（责任编辑   张珍）