《国家档案局政府信息公开工作管理办法（试行）》的内容述评、意义及问题思考

魏歌

摘要：《国家档案局政府信息公开工作管理办法（试行）》是国家档案局开展政府信息公开工作的规范和指南，有助于国家档案局政府信息公开工作的长效化开展。该文在对其主要内容和历史意义进行梳理和分析的基础上，结合新修订的《档案法》，提出建设性修改建议。

关键词：《国家档案局政府信息公开工作管理办法（试行）》政府信息公开 《档案法》 档案开放审核

Abstract：The Measures of the National Ar？ chives Administration of China for Government In？ formation Disclosure Management （Trial） is the norm and guide of the government information dis？ closure work of the National Archives Administra？ tion of China， which is conducive to the long-term development of the information disclosure of the bureau. On the basis of sorting out and analyzing its main content and historical significance， the pa？ per indicates that the Measures need to be im？ proved according to the newly revised Archives Law.

Keywords： The Measures of the National Ar？ chives Administration of China for Government In？ formation Disclosure Management （Trial）； Govern？ ment information disclosure； Archives Law； Disclo？ sure and review of archives

政府信息公開对于保障公民知情权、建设透明政府，发展社会主义民主政治、构建和谐社会，促进政府依法行政、规范行政权力等具有重要意义。2008年5月1日，为充分落实《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）相关要求，国家档案局出台并实施《国家档案局政府信息公开工作管理办法（试行）》（以下简称《办法》），这一规范性文件旨在增强档案行政管理活动的透明度，维护公民、法人和其他组织依法获取政府信息的合法权益。[1]《办法》出台并实施近15年来，对国家档案局政府信息公开工作起到了重要的指导和推动作用，但随着实践工作的不断推进，也存在着有待完善的地方。尤其是在2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）实施之后，相关矛盾问题更加凸显。为了更好地实现国家档案局政府信息公开工作的目标，《办法》应当做好与新《档案法》的衔接，对部分内容进行细化、完善和修改。本文重点对《办法》主要内容进行述评，分析其历史意义，并基于与新《档案法》衔接问题的探讨提出相关思考。

一、《办法》出台的背景和主要内容

（一）《办法》出台的背景

《办法》既是国家档案局作为国家行政机关贯彻落实国务院法规要求，响应透明政府建设的有力举措，也是国家档案局满足公众对政府信息的利用需求，保障其知情权和信息权的重要方式。2007年5月，中华人民共和国国务院签署公布了《条例》，该《条例》是指导我国各级行政机关政府信息公开工作的统一标准和指南。《条例》作为行政法规，规范了所有行政机关在信息公开方面的责任与义务，国家档案局作为国家行政机关的重要组成部分，理应贯彻执行《条例》要求并做好本单位政府信息公开工作。同时，国家档案局作为履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理职能的重要机构，其产生的政府信息为公众了解和认识档案及档案工作提供了重要渠道。为进一步保障公众对档案工作的知情权和信息权，国家档案局结合工作实际，对《条例》内容进行细化规定和拓展，制定出台《办法》，以便更好地指导政府信息公开工作的开展。《办法》正是在这一背景下出台并施行的。

（二）《办法》的主要内容及述评

《办法》共分为4章27条、3个附件。3个附件分别为：“国家档案局政府信息公开工作领导小组名单”“国家档案局新闻发言人名单”“国家档案局政府信息公开工作流程示意图”。

第一章“总则”部分共包括7条内容。一是说明了制定《办法》的目的和所要达成的目标，即在增强档案行政管理活动透明度的同时，维护公民、法人和其他社会组织依法获取政府信息的合法权益，凸显了《办法》对公民知情权和信息权的保障。二是定义核心术语“政府信息”。明确政府信息公开的对象是国家档案局在履行档案行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。其中的关键点是明确政府信息的生成场景——国家档案局在履行档案行政管理活动中而非其他类型活动中制作或获取的信息。同时，还应注意本《办法》重点指导的是国家档案局这一具体国家机构的政府信息公开工作，而非档案的开放工作。三是明确了政府信息公开的基本原则，即“依法公开、准确及时、公平公正、便民利民”。相比《条例》中“公正、公平、便民”的原则，《办法》增加了依法公开的法定原则和准确及时的公开效果要求。四是强化了国家档案局政府信息公开工作的组织保障和职责分工。国家档案局成立政府信息公开工作领导小组，负责领导该局政府信息公开工作；国家档案局办公室负责相关日常工作；中央档案馆中央国家机关政府公开信息查阅中心作为政府信息查阅场所。五是明确公开或发布政府信息的总体要求，在确保及时、准确公开政府信息的同时，考虑对国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等的影响。

第二章“公开的范围”共包括4条内容。一是分别列举了国家档案局依法主动公开和依法不向社会公开的政府信息。二是明确了公众或组织依申请公开的情形，除了规定的主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国家档案局申请获取相关政府信息。此款规定为公开与不公开之间架设了一道桥梁，既体现了国家档案局政府信息公开工作的灵活性、利民性，又进一步保障了公众在政府信息公开工作中的主动权。三是详细说明了拟公开政府信息的审查程序。

第三章“公开的方式和程序”共涵盖12条内容。一是说明了政府信息公开的方式和渠道，包括以国家档案局政府网站、广播、电视等为主的线上媒介，和以中央档案馆中央国家机关政府公开信息查阅中心、出版物、报刊等为主的线下服务场所和媒介。另外，国家档案局还实行专门的档案新闻发布制度，并指定新闻发言人，必要时通过新闻发布会发布政府信息。公开方式的多元化也为公众多渠道及时、有效获取国家档案局政府信息提供了外在保障，有助于政府信息公开目标的实现。二是规定了政府信息公开的时间要求。除法律法规另有规定外，属于主动公开范围的政府信息应该自其形成或变更之日起20个工作日内予以公开。三是明确了依申请公开的方式、程序等。一方面对公民、法人和其他组织提出申请的形式、内容、证明材料等做出详细规定，另一方面也明确了答复的责任主体部门、答复时效、答复内容、服务费用等事项。

第四章“监督和保障”共包括4条内容。国家档案局政府信息公开工作的监督与保障主要通过年度报告制度和工作考核制度、责任追究制度来实现。一是将政府信息公开工作的年度报告作为各部门的常态化工作，明确报告公布时间及报告应包括的内容。二是明确列举了对责任人进行责任追究和处分、处罚的六种情形。

二、《办法》的历史意义

（一）指导国家档案局政府信息公开工作长效开展

《办法》作为国家档案局内部规范性文件，为本单位政府信息公开工作提供直接指导和指南，有助于推进政府信息公开的长效化开展。从制定原则上看，《办法》既遵循上位法有关规定，又结合国家档案局工作实际进行了细化要求，有助于进一步贯彻落实国务院关于政府信息公开的目标和要求，直接指导国家档案局政府信息公开工作有效开展。例如，《办法》既承接了《政府信息公开条例》对政府信息公开目标、原则等的要求，又对国家档案局政府信息公开工作的组织保障和职责分工、公开范围、公开方式和程序等进行了细化规定。从主要内容上看，《办法》对政府信息公开的范围、程序、责任部门等进行了详细列举和说明，并规定建立年度报告制度、工作考核制度、责任追究制度“三位一体”的监督保障体系，有助于相关部门各司其职，协同配合做好国家档案局政府信息的公开工作。从开放成效来看，国家档案局近年来不断加大构建多元化信息公开渠道，并加强对重大政策的解读和引导学习。一方面，国家档案局不断强化门户网站作为信息主动公开平台的作用，以及微信公众号等新媒体平台的优势和作用。在2021、2022年國家档案局门户网站年累计访问量都达1000余万次，微信公众号阅读量也达每年40多万人次。除此之外，国家档案局还注重发挥中国档案资讯网、中国档案报头版、《中国档案》杂志的“国家档案局传真”等报纸、期刊的融媒体平台优势，借助其及时发布权威信息。另一方面，国家档案局先后围绕新《档案法》《“十四五”全国档案事业发展规划》《脱贫攻坚档案和疫情防控档案归集工作实施方案》《国家档案馆档案开放办法》等，邀请专家学者等进行系统、深入的政策解读和说明，有效引导社会预期。[2]

（二）为保障公民知情权和信息权提供文件依据

国家档案局作为中央国家机关，做好其政府信息公开工作是保障公民知情权和信息权的重要要求和方式，《办法》为公众了解和认识国家档案局各项工作提供了文件依据。《办法》第一条明确将“维护公民、法人和其他社会组织依法获取政府信息的合法权益”作为国家档案局政府信息公开的基本目标和价值取向，为公众了解国家档案局行政工作提供了渠道和窗口。同时，《办法》对国家档案局主动向公众公开政府信息的范围、方式等进行明确和约束的同时，还赋予了公众主动申请获取政府信息的权利。例如，公众既可以通过国家档案局官方网站、中央档案馆中央国家机关政府公开信息查阅中心、微信公众号等查阅国家档案局公开范围内的政府信息，还可以根据自身需要采用信函、传真、电子邮件甚至是口头方式主动向国家档案局申请获取相关政府信息。又如，国家档案局在其官方网站上专门设置了“工作动态”“法规标准库”和“政务服务”等板块，便于公众随时了解国家档案局工作情况及档案相关标准制度等。“工作动态”部分主要展示了国家档案局在档案馆室、经科档案、教育培训等方面的工作情况；“法规标准库”对档案政策法规和档案标准进行了梳理汇总，用户可随时点击下载政策标准文本。申请公开方面，国家档案局也陆续开展了相关业务，但目前公众申请公开的数量还较少，例如，2022年国家档案局新收到政府信息公开申请3件，回复办结3件。[3]

三、《办法》存在问题及思考

（一）归档后的政府信息公开责任主体和公开程序不明确

《办法》着重规定了现行文件信息的公开责任主体和公开程序，但对以档案形式存在的政府信息公开工作缺乏细化要求。档案作为文件的最终归宿，也是政府信息的重要载体。根据文件生命周期理论，国家档案局公开的政府信息存在三种情况：一是由形成部门保管的现行文件信息，二是归档至国家档案局内设档案部门的政府信息，三是移交至中央档案馆[4]的政府信息。《办法》规定了现行文件信息的公开责任主体为国家档案局各政府信息形成部门，而针对后两类已经“档案化”的政府信息应如何进行公开、由谁负责公开，并未做出明确规定。根据2010年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”因此，针对后两类已经“档案化”的政府信息公开问题，《办法》应当做好与档案相关法规制度的衔接。

新《档案法》对作为档案保存的政府信息公开责任和程序进行了明确和回应，《办法》应当做好对照补充和修订工作。新《档案法》第十五条第二款规定：“经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。”据此可认为，归档至国家档案局内设档案部门的政府信息，或提前移交至中央档案馆的政府信息，应由国家档案局政府信息形成部门或内设档案部门按照《办法》有关规定进行主动公开或履行申请公开手续；移交期限届满进馆的档案要按照档案利用规定办理。值得注意的是，新《档案法》以移交期限是否届满为界限对信息公开责任进行细化规定，有效避免了档案形成单位因逃避信息公开责任而提前将档案移交至国家档案馆的情况发生。因此，综合上述问题及分析，《办法》应充分做好与新《档案法》和相关规定的衔接，根据政府信息的不同保管阶段对其公开工作进行细化，具体如表1所示。

（二）归档后的政府信息申请利用责任主体不清晰

上文分析可知，移交期限届满进馆的档案按照档案利用规定办理公开程序，但相关法律或规范性文件中均未进一步说明由谁（档案形成单位或申请利用者）来履行档案利用手续。档案利用责任主体的不清晰可能会使利用者提出的信息公开利用申请得不到直接回应，造成利用者在两个部门之间来回跑，导致信息公开流程的割裂和低效。[5]例如，2019年，张某认为区政府未根据《条例》有关规定对信息进行主动公开，且未依法到区档案馆将申请的信息公开，侵犯了公民的知情权，从而提起行政诉讼。本案中，张某提起诉讼的原因之一便是档案利用责任主体的不清晰。因此，为了增强政府信息公开工作整体的协调性和服务性，建议由国家档案局机关部门或档案部门履行档案利用手续，然后向申请者公开。

（三）对归档后政府信息的開放审核问题缺乏细化规定

《办法》现有条款仅规定了处于现行阶段的文件所涉及的政府信息开放审核流程，但对于已经交由档案馆保管的政府信息涉及的档案如何开放审核并未提及。事实上，对于已归档的政府信息开放审核问题已经转化为档案开放审核问题，因此《办法》应做好与档案开放审核工作的衔接，《“十四五”全国档案事业发展规划》中也明确提出要“加强档案开放与政府信息公开的衔接，完善配套工作制度”[6]。

新《档案法》和《中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）相关规定进一步理顺了档案开放审核和政府信息公开之间的关系，《办法》应当做好参照并完善相关配套要求。从档案开放审核的视角来看，涉及政府信息公开事项的档案开放审核包括两种情形：一是进馆之前已经进行政府信息公开的档案；二是进馆之前未开放的档案。针对第一种类型的档案，《意见稿》中规定：“涉及政府信息公开事项的档案，在移交进档案馆前已经公开的部分，移交进档案馆后应当保持其公开属性，按照规定即时开放或者提供利用。”[7]此项规定进一步理顺了档案开放审核与政府信息公开的关系，从法律层面确保了政府信息公开的延续性、连贯性，避免因移交至档案馆进入档案封闭期而造成原本已公开的政府信息改变公开属性。针对第二种类型的档案，新《档案法》规定，馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同负责，且向档案馆移交时应当附具开放审核意见。因此，对于进馆之前未开放档案的审核，首先应优先依据移交单位附具的档案开放意见，若无附具意见，则由档案馆会同国家档案局政府信息形成部门或内设档案部门共同完成开放审核工作。新《档案法》和《意见稿》充分关照档案开放审核和政府信息公开的衔接问题，避免出现矛盾和逻辑错误。《办法》应当参照上述规定增加对移交至档案馆的政府信息涉及的档案开放审核要求，重点明确国家档案局政府信息形成部门或内设档案部门的开放审核责任，以及在进行档案移交时对政府信息开放情况的责任说明。

注释及参考文献：

[1]中华人民共和国国家档案局.国家档案局政府信息公开工作管理办法（试行）[EB/OL].（2023-05-14）[2010-02-03]. https： // www. saac. gov. cn /daj /xxgk / 201002/fa28d385d76e46c4a53b1470f46cef8e.shtml.

[2]中华人民共和国国家档案局.国家档案局政府信息公开工作2021年度报告[EB/OL].（2022-02-14）[2023 - 01 - 31 ]. https ： // www. saac. gov. cn /daj / xxgk/202202/807ab15650c844938ef3e22f88e1abf9.shtml.

[3]中华人民共和国国家档案局.国家档案局政府信息公开工作2022年度报告[EB/OL].（2023-05-21）[2023-01-31]. https ： // www. saac. gov. cn / daj/xxgk/ 202301/5bef85210d944e76a02d12d204c46035.shtml.

[4]实际工作中国家档案局与中央档案馆是一个机构两块牌子，这里是从理论层面，根据两者职能的不同分别将其作为两个机构展开分析论述。

[5]李锦华.行政诉讼视角下档案馆提供政府信息利用服务的问题与对策研究[J].中国档案，2023， 593（3）： 34-36.

[6]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].（2023-05-14）[2021- 01- 29]. https ： // www. saac. gov. cn/daj/tou？ tiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[7]中华人民共和国国家档案局.国家档案局关于向社会公开征求《中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）》意见的通知[EB/OL].（2023-05-14）[2022-04-15].https：//saac.gov. cn/daj/tzgg/202204/4307b30717574518a9748923037211b7.shtml.

作者单位：中国人民解放军国防大学