公立医院全面预算管理体系存在的问题及对策

贾海莉

摘要：建立健全公立医院全面预算管理体系，统筹推进预算管理在公立医院的有效执行，是实现对公立医院有效监管、提升公立医院服务能力和管理水平的必要手段。充分发挥预算管理的战略规划导向职能，将公立医院的所有业务活动全部纳入预算管理体系，展开对人、财、物的全覆盖精细化管理，强化货币资金使用和优势资源配置監管，强化预算约束，进而规范医院经济运行，不断提升医院管理水平。随着医疗卫生事业改革的不断深化，国务院和国家财政部相继出台了一系列相关政策和考核办法，明确提出了公立医院应全部纳入预算管理的必要性，对预算管理在组织机构的规范创建、管理制度的完善制定、预算编制的科学合理、执行过程的有效控制，均做出了详细的规定和指导，确保预算管理体系创建的标准化、管理过程的规范化、绩效考核一体化。本文从统筹推进医疗卫生事业改革、促进公立医院健康发展、强化预算绩效考核三个方面，论述了公立医院实施预算管理的重要性，对目前公立医院预算管理体系存在的问题进行深入探析，对预算管理体系在公立医院的有效执行提供对策和方法。公立医院通过有效执行预算管理，以使医院资金使用和资产配置的管控加强、医院运行效率和管理水平提升，医疗服务质量和服务能力增强。

关键词：公立医院；全面预算管理体系；问题；对策

公立医院作为基本医疗服务主体，始终坚持公益性服务为导向。将预算管理应用于公立医院管理体系，有利于强化内部控制制度建设，强化预算的战略导向职能。加强对医改相关政策的深入解读，将医改发展战略同医院发展目标结合，对医院所有的经济活动进行全面预测和筹划，以优化资源配置。加强对预算执行过程和执行结果的监督和评价，发挥预算约束机制、有效成本管控，可实现对医院经济的全面管理和有效监管，提升医院服务质量和服务能力。

一、公立医院全面预算管理体系的重要性

（一）是国家卫生事业改革的需要

公立医院作为基本医疗服务保障机构，要满足人民群众基本医疗需求，就要提高公立医院服务质量，增强患者满意度，规范公立医院经济运行，这是国家医改的主要目标。统筹推进全面预算管理体系在公立医院的有效实施，加强对公立医院的有效监管，是国家医疗卫生事业改革的必要手段。2021年，国家卫健委和国家中医药管理局根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》以及政府会计准则等相关法律法规，结合医疗卫生事业改革相关政策，制定了《公立医院全面预算管理制度的实施办法》，对公立医院全面预算管理体系的规范建立提供制度保障。将医院所有经济活动全部纳入预算管理，覆盖人、财、物全部资源，可加强对各项收支的管控，通过强化预算约束、有效成本管控，建立有效监督机制，以确保医院经济健康发展。

（二）是医院自身发展的需要

公立医院作为基本医疗服务机构，始终坚持以公益性服务为导向，在确保医疗收入增长的同时，兼顾社会效益。全面预算管理体系的战略性导向职能，将医改发展战略同医院发展战略、医院整体发展目标同年度计划目标有机结合，将医院的所有收支全面纳入预算范围，实现对医院内部各类经济活动的有效预测和筹划。充分发挥预算规范化管理和约束职能，强化各职能科室对收支的合理计划，以勤俭节约原则，严格费用支出，实现有效成本管控。同时，加强对医院重点建设项目的预算与筹划，使优势资源配置科学合理。全面预算管理体系作为医院发展重要管理手段，以预算管理一体化为标准，丰富和完善了医院内部制度建设，使医院管理水平不断提升，最终，促进医院可持续健康发展。

（三）是实现医院绩效考核的需要

医院作为公益性医疗服务单位，注重经济效益的同时，兼顾社会效益。绩效考核指标体系是检验医院服务质量完成程度的重要标尺，将全面预算管理纳入到绩效考核考评体系，协同促进绩效考核各项指标完成程度，可充分发挥预算管理的战略导向和全过程控制职能。将重点指标、关键指标的完成情况进行合理预测、动态监管，通过对各项考核指标完成程度来综合评价医院服务质量完成程度，进而确保医院管理水平和运营效率不断提升。

二、全面预算管理体系在公立医院有效执行的关键点

实现对公立医院的有效监管，强化预算约束机制和预算绩效管理机制，确保预算管理在公立医院的有效执行，其关键点在于：一是明确全面预算管理组织机构及其职责，建立以战略性、约束性、全面性、适应性、绩效性为原则的完善预算管理体系；二是明确全面预算管理的内容，将医院所有的收支全部纳入绩效考核范畴，加强对医院内各类经济活动和经济资源的分配、使用、考核和控制，预算编制科学合理；三是明确全面预算管理体系的有效执行，强化对各个工作环节的监管，实现对预算编制环节、预算审核环节、授权审批环节的合理管控，实现全方位、全过程督导；四是明确建立预算管理分析制度，强化预算分析和财务分析，对预算的编制、执行和预算结果建立分析反馈机制；五是明确预算绩效考核，建立完善预算管理奖惩机制，确保全面预算管理体系有效运行。

三、公立医院全面预算管理体系存在的问题

随着全面预算管理体系在公立医院的统筹推进，预算管理工作在实际运营中的不足也逐渐凸显，通过分析预算管理中存在的问题，使全面预算管理工作不断完善，充分发挥其约束、监管职能，促进公立医院经济可持续高质量发展。

（一）缺乏对预算管理体系的认知

一是管理层缺乏对全面预算管理体系的认知。对预算管理工作缺乏系统学习和深入解读，对预算管理的工作内容和范围把握不强，没有充分认识到全面预算管理在工作中的战略性导向和预算约束职能，认为预算仅仅是对收入和支出的简单管控，使预算管理体系的创建缺乏全面性、全员性、全方位的管理模式，没有建立全过程预算绩效管理机制，约束管控机制不强，导致预算管理在医院的运营中很难发挥其应有的管理职能。二是各职能科室和职工对全面预算管理认识不足。由于管理层对预算体系组织结构的创建和全面预算整体工作的部署不够，使财务人员缺乏对预算管理知识体系的认知，预算在编制流程缺乏应有的完整和准确；各临床科室和职工由于只关注临床业务的完成，将日常业务和预算管理割离，执行过程中缺乏有效考核和监督，职工在工作中工作缺乏应有的主动性、积极性；不能充分发挥预算体系在管理上的约束及奖惩机制。

（二）全面预算管理体系不健全、权责不明确

目前公立医院普遍存在预算管理组织机构和预算管理制度不健全、职责权限不明确的问题。一是没有建立完善预算管理组织机构，权责关系不明确。没有形成上下联动的预算管理模式，使得预算在审议、执行和考核等各个环节缺乏有效监管，对预算编制和执行中的重大问题和重大事项缺乏严格的审核和批复，没有充分发挥全面预算的管理职能。二是管理制度體系创建不完善，在预算编制、执行和分析等环节缺乏完善制度体系建设，没有建立预算管理的全过程评价、反馈、督导机制，使预算管理缺乏应有的闭环管理。

（三）全面预算管理工作流程不规范

全面预算管理工作流程不规范，使预算管理很难发挥其应有的战略性、导向性和监管职能。公立医院全面预算管理在编制上普遍存在流程不规范的问题，预算编制缺乏必要的科学、准确和及时，没有实现人、财、物的全覆盖精细化管理，没有建立规范的预算审核、批复、执行、评价和调整反馈的完善工作流程，使全面预算管理缺乏有效监管，没有起到规范医院经济运行的管理职能。

（四）信息化建设滞后

信息化建设的滞后，使预算管理在预算的编制流程、执行和信息反馈环节、分析和考核等环节，均缺乏应有的效率，没有建立信息系统的互联互通，使医院各项数据的采集和分析整合效率低下，很难发挥预算管理的各项职能。

四、改进公立医院全面预算管理体系的对策

（一）提高对全面预算管理体系的认识程度

加强管理层和各职能科室对全面预算管理体系的重视程度。首先，管理层应明确全面预算管理实施的必要性，加强对预算管理相关政策的学习和落实，加强预算工作的重视程度，确保预算管理工作按规定统筹推进。加强财务人员、各归口部门和临床科室的培训和工作部署。落实预算编制、执行、决算的主体责任，建立核心预算指标体系，制定实施细则，强化预算约束，规范引导职工诊疗行为，充分发挥职工的主动性、积极性，全面提高医疗服务质量。

（二）建立健全全面预算管理体系

一是规范创建预算管理组织机构。成立由医院主要领导组成的预算管理委员会，预算管理委员会应充分发挥其管理和筹划职能，加强对国家医改政策的解读和分析，明确医院整体规划和发展目标，强化对预算管理制度和预算管理各项工作的审议和批复，强化内部控制和督导，确保全面预算管理有效实施；规范建立预算管理办公室，强化预算管理办公室对预算日常业务的管理职能，对各职能科室的预算执行情况进行全过程监管；强化预算归口部门管理，建立收入预算和费用预算归口管理部门，实现对医院各项收入和费用的合理管控，加强对医务、财务、科研、教学及总务后勤等部门的有效督导，实现货币资金使用监管和资源配置有效管控；加强对预算职能科室的管理，科主任是预算管理的第一责任人，通过对预算执行情况的考核和评价，规范科室日常收入和支出，达到有效成本管控，提升医疗服务质量。

二是明确预算管理相关职责。明确管理层和各职能科室的管理职责，建立清晰明确的责权利关系；明确岗位职责和相关工作要求，将责任落实到每名职工；强化预算绩效管理，使全面预算实现全口径、全过程、全员性、全方位管理，提高医院运营效率。

三是加强预算管理制度建设。深入解读卫健委下达的预算管理体系实施办法，明确医院发展方向和目标，规范建立预算管理相关制度，为预算管理各项流程的有效实施提供制度保障，实现对医院所有经济活动的全过程监管。

（三）完善全面预算管理工作流程

一是建立“上下结合、分级编制、逐级汇总”的预算编制流程，实现预算管理体系标准化。全面预算的编制应坚持公益性服务导向，兼顾经济效益和社会效益，充分发挥预算的战略导向职能，合理配置优势资源。首先，强化预算管理委员会管理职能，以医改相关政策和医院总体发展战略为指导，科学合理制定医院总体发展目标和年度工作计划，对医院各项经济活动和相应的财务结果进行统筹规划，将全部收支纳入预算管理。其次，落实归口部门管理，各预算归口部门和各临床科室根据自身业务需求，综合分析现有和潜在的变动因素，科学合理制定财务预算编制和部门预算的编制。再次，强化职能科室的预算管理，科学规范做好各项费用的预测，强化成本管控，严格控制各项费用支出的范围和规模，对于重大支出和新增项目支出，需进行可行性研究论证，确保各项费用支出的规范、合理、可控。通过明确预算管理组织机构职责，建立全员性、全过程、全方位的预算管理，规范预算编制流程，实现预算编制的科学、合理、合法、完整，形成以收定支、收支平衡、统筹兼顾完善预算编制管理体系。

二是根据预算项目合理选择预算编制方法。公立医院应根据自身经济运行实际情况，将绩效考核体系与预算管理深度融合，将衡量医疗服务质量相关标值的完成程度进行量化考核，强化预算绩效考核，科学合理设置预算项目和预算指标，根据业务类型和性质确定预算编制方法，例如：对于衡量医院服务质量的量化指标，采用固定预算法；对于随业务量变化而发生增量变化的预算项目，可以采用增量预算法；对于重大项目和重点项目可以采用零基预算法。同时，加强对预算编制方法的控制和审批，确保预算编制方法在执行过程中的相对固定。

三是完善预算管理工作各项流程，强化审议、执行、分析和监管。首先，建立预算执行审批制度，完善审批流程，建立以预算管理委员会为主体的全方位预算执行责任体系，强化审批和督导。其次，强化预算管理办公室和预算归口部门的管理，强化预算分析和监管，建立预算执行情况的动态评价、考核、调整机制，确保预算管理体系有效执行。再次，强调预算分析职能，建立预算分析机制，对预算执行结果进行分析评价，及时纠正偏差，建立预警机制，实现对核心指标的监测，确保各项指标完成。

四是加强预算绩效管理，建立预算绩效考核一体化考核评价机制。首先，将预算管理和绩效考核深度融合，将预算项目的设置与提高医疗服务质量、提高医院运营效率、满足医院可持续发展和增强患者满意度四个维度紧密结合，规范建立成本控制定量指标、医疗服务质量定性指标和运行效率指标体系，实现预算绩效考核一体化。其次建立预算绩效管理制度和实施细则，将绩效考核指标体系贯穿于预算管理全过程，强化绩效考核考评机制；重视对预算管理执行结果、成本控制和运营效率完成程度的考核和分析，将预算绩效考核结果作为科室业绩考核、收入分配的重要依据，充分发挥绩效考核的全过程评价、导向职能，提高医院预算管理水平。

（四）完善全面预算管理信息化建设

将信息化建设应用于全面预算管理体系，创建信息化管理平台，确保各项信息数据的采集准确、快速，实现信息系统的高效整合。在预算编制流程、预算执行环节和预算评价考核等各个环节实行信息化管理，达到各职能科室间的信息共享和互联互通，实现预算管理各环节的有效对接，以使预算管理效率和医院管理水平不断提升。

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