《上海市农药管理规定》新规解读

姜忠涛

(上海市农业技术推广服务中心，上海 201103)

我国最新修订的《农药管理条例》已于2017 年6 月1 日起正式施行。与此同时，与之配套的《农药登记管理办法》《农药生产许可管理办法》《农药经营许可管理办法》《农药登记试验管理办法》《农药标签和说明书管理办法》5 个相关规章也于2017 年8 月1 日起施行。上述法规的颁布施行共同构建了新时期我国农药法制化管理的整体框架[1]。为了更好落实新《农药管理条例》和相关法律、法规要求，进一步规范上海市农药生产、经营和使用行为，维护农药生产者、经营者和使用者的合法权益，保障农产品质量安全、人畜安全以及生态安全，2020 年10 月14 日，上海市人民政府公布了《上海市农药管理规定》(以下简称“新规”)，并已自2020 年12 月1 日起正式施行[2]。“新规”是2017 年新《农药管理条例》发布实施后我国出台的第一个农药管理方面的省级地方法规，是上海市结合自身情况在国家相关农药管理法规的基础上，对该市农药管理举措的细化、补充和完善。也是政府管理部门针对新时期我国农药管理领域所面临的新形势和新问题而做出的积极探索和有益实践。

1 法规沿革

我国是一个农业大国，我国农药行业伴随农业生产而蓬勃发展，并为我国农业保驾护航。但农药是一把双刃剑，作为现代农业生产不可或缺的生产资料，做好农药法制化管理、保持农药行业健康发展始终是我国相关职能部门所面临的一项重要课题。建国以来，我国的农药行业大致经历了4 个发展阶段，在不同的发展阶段所面临的问题和风险也不尽相同。改革开放后，我国农药的法制化管理开始逐渐步入正轨。伴随法规体系的不断完善，我国农药的管理制度也在不断的创新与发展。管理范围也由农药质量和安全管理逐步向农药生产、流通、使用和包装废弃物回收的全流程扩大[3-4]。

上海市农药相关的地方管理法规沿革也符合我国农药行业的发展规律。上海市针对农药经营和使用的立法管理始于1986 年上海市政府颁布的《上海市农药经营使用管理暂行规定》[5]，1995 年11 月7 日上海市人民政府第17 号令发布《上海市农药经营使用管理规定》[6]。与我国早期的农药法规类似，该规定主要关注农药的质量监督、安全使用以及违章行为的处理。该规定曾根据1997 年12 月19 日上海市人民政府第54 号令、2004 年6 月24 日上海市人民政府第28 号令等多次修正，直至2009 年6 月1 日由新颁布的《上海市农药经营使用管理规定》完全取代[7]。

2009 年的《上海市农药经营使用管理规定》要求农业、林业技术推广机构对首次在上海市推广使用的农药新品种要做好大田试验、示范工作，并适时发布农药新品种在上海市区域内适应性的相关信息。针对上海市重大病虫草害等实行农药储备制度。同时对上海市农药包装废弃物的有偿回收和集中处置也做出明确要求。该版本较之以往最大的变化在于对农药行业提出了更多方向性的发展指引。如创新性的提出3 个“鼓励”：一是鼓励农药经营服务相关行业组织为会员提供业务指导和服务，在制定行业服务规范、引导会员规范经营等方面，发挥行业自律作用；二是鼓励发展专业化的农药连锁经营；三是鼓励农民专业合作社、农业社会化服务组织为农民提供统一用药等植保服务。该规定自2009 年颁布实施以来，上海市在农药产业转型升级[8-9]、农药经营可追溯管理体系建设[10]、新农药品种的试验示范与推广[11]以及农药包装废弃物的回收处理[12]等方面都取得了长足进步。

2 “新规”任务与政策导向

2009 年6 月1 日起施行的《上海市农药经营使用管理规定》作为“新规”的前续法规已实行10 年有余。一方面，近年来上海市在农药管理、农产品安全监管方面有一些新的要求和好的做法，需要通过立法予以固定；另一方面，在10 余年的管理实践中，虽然前续法规较好的完成了自己的历史任务，但同时也逐渐暴露了许多不完善的地方，如对农药生产环节缺乏有效监管等。在国家新《农药管理条例》发布实施后，前续法规的部分内容已不适应上位法的最新要求，也需要与时俱进。此外，农药行业在市场竞争中也涌现出许多新问题，如上海市存在的农药委托生产，农药经营门店数量多、规模小、个别经营不规范及农药使用安全隐患、减量增效、互联网经营等问题，也亟需通过立法予以规范和解决。

十八大以来，党中央、国务院积极推进行政体制改革，以“壮士断腕”的决心打造“服务型”政府。随着政府体制改革的不断深入，政府的管理职能正在由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观调控转变。“放管服”改革同样也在我国农药管理领域不断深入推进。所以厘清权责、简化审批、不断强化监督和服务成为新时期我国政府在农药管理领域立法所重点关注的内容[13-14]。《农药管理条例》和农业农村部有关规章主要侧重于对农业领域使用农药情况加以规定，而上海作为大都市，农药使用涉及到农业、绿化(林业)、卫生健康、粮食物资储备、生态环境等多个领域，需要对不同行业的农药使用行为进一步明确权责和规范管理。如何理顺管理机制、转变管理理念，在深入推进“放管服”改革的同时，创新性做好放管结合也是新形势下时代赋予“新规”的一项极具挑战性的新任务。

3 核心内容与创新举措

“新规”仍以规范本市农药生产、经营、使用行为，维护生产者、经营者、使用者的合法权益，以保障农产品质量安全和人畜安全、保护生态环境为最终目的。“新规”共计44 条，分为总则、农药生产、农药经营、农药使用、监督管理、法律责任和附则7 个部分，涵盖了农药从生产到包装废弃物回收处理的全链条管理要求和举措。“新规”的具体管理目标重点从厘清部门职责、强化产业引导、规范经营行为、严格科学用药、强化监督管理等方面着力，旨在进一步形成监管合力、推进产业转型升级、维护良好的市场秩序、实现农药使用减量增效、促进国家农药相关法规落到实处[15]。其核心内容与创新举措主要体现在坚持绿色理念导向、落实全程管控、推进信息化管理和鼓励行业专业化发展等4 个方面。

3.1 坚持绿色理念导向

农药作为特殊生产资料，既对保障生产安全具有不可替代的作用，又给农产品质量和生态环境安全带来挑战。历史经验教训不断告诫我们，农药的使用正是在利益与危害间的博弈[16]。保障国家粮食安全、促进农业绿色发展和提质增效，推动农药产业转型升级、保障农产品质量和生态环境安全等，都迫切需要以绿色理念为导向加强农药管理。“安全、高效、绿色”也是上海市农药产业一以贯之的发展理念。“新规”进一步强化对上海市农药产业的规划和引导，持续推进产业转型升级，明确将高毒、高残留、高污染的农药品种和落后加工装置作为淘汰类、限制类产品和产业，纳入上海市产业结构调整指导目录(淘汰类、限制类)。规定“农药生产企业不得生产淘汰类的农药，不得采用淘汰类的工艺、装置、原材料从事农药生产，不得新增限制类的农药品种或采用限制类的工艺、装置、原材料从事农药生产。现有限制类项目，应当在合理期限内进行改造升级”。鼓励研发创新，支持研制、生产和使用安全、高效、经济、绿色农药。农药生产企业生产低风险、高活性、高附加值农药，属于新农药创制、新工艺应用的，可享受科研和产业项目支持。切实加淘汰快落后产能，促进农药产业结构优化升级。

3.2 落实对农药产品的全程管控

农药是重要的生产资料，其广泛应用于农业、林业、卫生等领域的有害生物控制。长期以来，由于涉及行业和领域众多，我国的农药管理体制机制难以有效理顺。涉及多责任主体的综合管理亟需建立统一的管理标准和依据，才能有效形成监管合力。“新规”遵循《农药管理条例》的体例，首次将农药生产环节纳入上海市农药法规的管理范畴，落实了对辖区内农药产品从生产、经营、使用及包装废弃物回收的全链条管理举措。从生产层面强化产业引导、推进转型升级，到经营层面规范经营行为、维护市场秩序，再到使用层面严格科学用药、实现减量增效和农药包装废弃物回收，“新规”适用于上海市行政区域内的农药生产、经营、使用及其监督管理活动。同时，“新规”也对所有涉及农药使用的领域做出规范，明确农业农村、绿化市容(林业)、卫生健康、粮食物资储备、生态环境等部门按照各自职责，做好农药相关指导和监督管理工作。

回顾上海市一系列农药管理法规的发展历程，相关法规的管理范围从最初的经营和使用领域逐步扩大。“新规”真正蜕变成为上海市农药管理领域的“宪法”，对统筹上海市农药管理、厘清部门职责、理顺体制机制、形成监管合力和促进上位法规落实意义不言而喻。

3.3 推进农药管理信息化

“新规”明确本市农药经营实行电子台账和销售实名制度。电子台账和销售实名制是对前续法规中销售溯源制度的继承和信息化升级。“新规”规定“农药经营者应当按照国家和本市要求，通过农药信息管理平台建立电子台账，如实、实时记录农药采购、销售信息”。2017 年修订实施的《农药管理条例》中明确指出，要求农药经营者申办农药经营许可证的时候需要配备计算机管理系统及扫码设备，从而为建立和实现农药经营可追溯管理提供了基础保障。上海自2018 年开始着手建立农药信息管理系统，至2020 年底已基本完成农药可追溯管理体系建设。一方面，通过整合流通端的农药电子台账系统，将不同版本的电子台账系统端口进行信息数据的有效对接，为实现可追溯体系建设管理打好基础；另一方面，着手建立市级农药管理信息系统，通过模块的开发、优化和完善，实现台账数据的基本查询、统计、分析等功能，并作为上海市农药台账数据上传和管理的平台，进一步拓宽农药可追溯系统在农业生产和农药监督执法的应用范围，并为农药执法、农产品质量安全、农业生产等领域的可追溯管理提供有效技术支撑[8]。

《上海市乡村振兴“十四五”规划》明确提出要在“十四五”期间继续提升农村信息化水平，“推动农业大数据、物联网等信息技术在农业生产、管理、服务方面的应用”[17]。农药管理的信息化将为大数据及物联网技术在农业上的应用打下基础，进一步提升上海市农业的信息化管理水平，为上海市都市现代绿色农业发展赋能。推进农药管理信息化是信息时代大势所趋，也是乡村振兴的必然要求。

3.4 鼓励农药行业专业化发展

农药行业是一个科技水平较高、专业性极强的行业。从农药的研发生产到科学使用都需要具备相应的专业知识。因此，农药相关行业的专业化发展就显得尤为重要。新规“鼓励”一词出现8 次之多，其中大部分都与行业的专业化发展相关，鼓励在农药研发、生产、经营、使用等全领域开展专业化协作。如鼓励农药生产企业、农药经营者和专业化病虫害防治服务组织等加入相关行业组织；鼓励相关行业组织对国内外农药行业的技术动向展开跟踪研究，对市场状况进行分析监测，为农药行业转型升级、科技创新提供技术和信息服务，为政府相关部门开展农药服务和监管提供咨询；鼓励发展专业化的农药连锁经营；鼓励专业化病虫害防治服务组织提供安全规范的防治服务等。由此可见上海市在建设服务型政府、积极推进政府职能转移时，对农药行业自治寄予厚望。

4 小结与讨论

农药是现代农业发展不可或缺的重要物质支撑，是一个需要科学使用和特定管理的特殊生产资料。农药产业在保障粮食等重要农产品有效供给的支撑作用越来越突出，任务也越来越繁重。农药管理工作事关农业和国民经济的持续稳定发展[18]。“十三五”期间，我国农药产业发展成效显著，农药创制能力不断增强，产品结构明显优化，在保供给、保安全、保生态方面发挥了不可替代的作用。农药的经营使用也逐步规范化。“十四五”时期我国将全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。新时期，我国农业绿色发展和生态文明建设都对农药管理提出了新的要求。政策法规要不断与时俱进、积极调整才能更好适应产业发展，以满足管理需要。国内外的实践经验告诉人们，农药管理的相关制度及法规建设应充分考虑到国家的经济发展阶段和历史背景[19]。农药的品种更新换代、产业结构升级、管理体制改革、监管机制创新都需要立足于相关法律法规的健全和完善，遵循政策的正确指引才能做到有的放矢、少走弯路。面对新时期我国日益复杂的农药综合管理形势，“新规”立足于上海的农药管理实践，积极总结和调整，以适应新时期的农药管理需要。同时“新规”也为其他省市提供了一例极具参考价值的大城市农药管理范例。