欧盟应对“外籍战士”的策略及其困境

燕新华

人员的跨国流动是全球化的主要特征，推动着科技、信息、文化的交流互通，促进着人类社会的不断进步。然而，全球化是把双刃剑，日益频繁的人员跨国流动也容易为恐怖组织所利用，恐怖组织借此招募人员、扩充实力、施加影响，危害国际社会安全，“外籍战士”（Foreign Fighters）现象便是重要的表现形式。“伊斯兰国”“基地”等宗教极端恐怖组织是“外籍战士”的重要流入地。恐怖组织中“外籍战士”群体的存在不仅恶化中东及其周边地区的安全局势，而且会对原籍国、途经国乃至世界范围内的反恐形势产生重要影响。

“伊斯兰国”等恐怖组织的“外籍战士”通常持有激进化的立场，通过出走并加入恐怖组织参与“圣战”，获得武器装备，学习战斗经验，同时可能会回流至原籍国或前往第三国继续“圣战”事业，“外籍战士”的跨国流动性与安全威胁性使其成为不容忽视的国际安全问题。据统计，在2011 年至2016 年间，有来自超过120 个国家的42000 余名“外籍战士”进入伊拉克和叙利亚，加入恐怖组织并为其作战，“伊斯兰国”等恐怖组织的崛起很大程度上得益于此。①Marije Meines，Merel Molenkamp，Omar Ramadan，Magnus Ranstorp，“Responses to Returnees：Foreign Terrorist Fighters and Their Families”，EU Centre of Excellence，July 2017，https：//ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/ran_br_a4_m10_en.pdf.联合国安理会在2022 年初发布数据，仅“伊斯兰国”组织在叙利亚、伊拉克两国就拥有6000-10000 名恐怖主义作战人员，并正在组建小组、训练人员用于发动袭击。②“Fourteenth Report of the Secretary-General on the Threat Posed by ISIL to International Peace and Security and the Range of United Nations Efforts in Support of Member States in Countering theThreat”，United Nations Security Council，January 2022，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/231/80/PDF/N2223180.pdf？OpenElement.在这一较为庞大的群体中，有相当数量的“外籍战士”来自于被恐怖组织视为“远敌”（far enemy）③在伊斯兰极端组织的战略实践中，其打击目标有“远敌”和“近敌”之分。在伊斯兰极端主义话语体系下，“远敌”一般是指美国和西方世界以及西方世界在伊斯兰世界的人员、机构和财产，自然就包括欧盟国家；“近敌”则指的是伊斯兰世界内部被伊斯兰极端主义者视为“叛教者”的政府、机构、团体和民众。具体论述参见王晋：《“远敌”与“近敌”：伊斯兰极端主义的内部论争》，载《国际安全研究》2019 年第4 期，第138-156 页。的欧盟国家，这些国家成为产出“外籍战士”的重要地区，有5000 余名欧洲公民为恐怖组织充当“外籍战士”。④Richard Barret，“Beyond the Caliphate：Foreign Fighters and the Threat of Returnees”，Soufan Center，October 2017，https：//thesoufancenter.org/wp-content/uploads/2017/11/Beyond-the-Caliphate-Foreign-Fighters-and-the-Threat-of-Returnees-TSC-Report-October-2017-v3.pdf.随着国际反恐力量对“伊斯兰国”“基地”组织不断强化打击，大型国际恐怖组织的生存空间被压缩，但恐怖主义威胁却不断向全球扩散。尽管“伊斯兰国”等大型国际恐怖组织在军事上遭受重大挫折，但其在发展过程中构建出的“建立跨国家、跨区域的哈里发国”的“圣战”理念仍保持着生命力，其思想号召、动员以及渗透能力依然强大，推动着“外籍战士”群体的续存。

尽管当下的“外籍战士”现象已成为一个严重的国际安全问题，但学界仍然没有形成统一的概念。大卫·马利特（David Malet）将“外籍战士”定义为“在冲突期间加入叛乱的非冲突国家公民”。⑤David Malet，Foreign Fighters：Transnational Identity in Civil Conflicts（Oxford University Press，2013），p.9.此概念较为宽泛模糊，试图将所有类型的“外籍战士”群体囊括其中。托马斯·赫格哈默（Thomas Hegghammer）则提出了更为丰富具体的定义，他认为“外籍战士”包含以下要素：一是加入某场内战或叛乱；二是非冲突国公民且与交战各方无血缘关系；三是不属于任何正式的军事组织；四是非雇佣军。①Thomas Hegghammer，“The Rise of Muslim Foreign Fighters”，International Security，Vol.35，No.3，2010，pp.57-58.上述定义提炼出了“外籍战士”的一些共有要素，但侧重于强调“外国”的特征，并没有充分反映当下“外籍战士”群体的恐怖主义特性。同时，在“伊斯兰国”等恐怖组织招募的“外籍战士”中，存在出于金钱和社会关系因素前往参与“圣战”的情况，上述两种定义显然无法将其涵盖。

除了学术界对“外籍战士”的概念界定进行了一定的研究之外，联合国安理会于2014 年9 月通过了第2178 号决议，其中使用了“外国恐怖主义作战人员”（Foreign Terrorist Fighters）的字眼，并将其定义为“前往其居住国或原籍国之外的另一个国家，筹划、组织或参与恐怖主义活动，或提供、接受恐怖主义训练，包括因此参与武装冲突的个人。”②“Security Council Unanimously Adopts Resolution Condemning Violent Extremism，Underscoring Need to Prevent Travel，Support for Foreign Terrorist Fighters”，United Nations Security Council，September 2014，https：//www.un.org/pres/en/2014/sc11580.doc.htm.相较于其他概念，此种界定突出了“外籍战士”的恐怖主义色彩，即客观上存在前往海外加入恐怖组织、参与恐怖活动的行为，也体现了恐怖组织“外籍战士”的跨国流动性和安全威胁性，与当下的“外籍战士”现象较为契合，故本文的“外籍战士”概念沿用此定义。需要指出的是，该定义中的“前往其居住国或原籍国之外的另一个国家”指出了“外籍战士”的跨国流动性，事实上有些“外籍战士”受制于边境管控、途经国遣返等种种原因并未出走成功，但其主观上存在参与恐怖主义活动的目的，客观上存在前往外国加入恐怖组织、参与恐怖活动的行为，本文中的“外籍战士”包括此类。

如何应对恐怖组织的“外籍战士”现象？学界已有一定的研究。有学者曾对11 个欧美国家的具体应对措施进行了介绍性的梳理，但缺乏相应的有效性评估和问题分析。③Lorenzo Vidino，Aglaya Snetkov and Livio Pigoni，“Foreign Fighters：An Overview of Responses in Eleven Countries”，Center for Security Studies，March 2014，https：//www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/83192/eth-8576-01.pdf.有学者评估了现阶段“外籍战士”现象的趋势和动态，并提出要在预防、行政手段、康复再融入等方面予以应对，但此类研究较为宽泛且没有考虑国家和地区间的实际差异。①Tanya Mehra，“Foreign Terrorist Fighters：Trends，Dynamics and Policy Responses”，International Centre for Counter-Terrorism，December 2016，https：//icct.nl/app/uploads/2016/12/ICCT-Mehra-FTF-Dec2016-3.pdf.有学者从刑事立法角度探讨欧盟国家如何应对“外籍战士”，这一角度固然具有一定的现实意义，但缺乏整体性的理解和把握。②参见周振杰、赵秉志：《惩治外国恐怖主义战斗人员的国际与国内刑事立法研究》，载《吉林大学社会科学学报》2016 年第2 期，第5～18 页；王秀梅、张雪：《我国应对“外国恐怖主义战斗员”回流的刑事立法研究——以欧盟、英国的应对措施为参考》，载《吉林大学社会科学学报》2021 年第6 期，第138～148 页。也有学者探讨了欧盟及其成员国的应对策略，并进行了简要的评析，但主要存在两点不足：其一，研究主要聚焦于欧盟成员国层面的应对措施，较少从欧盟整体层面进行应对策略的论述分析。③Bibi van Ginkel and Eva Entenmann（Eds.），“The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union.Profiles，Threats & Policies”，International Centre for Counter-Terrorism，April 2016，http：//icct.nl/app/uploads/2016/03/ICCT-Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_1-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf.自欧盟成立以来，其一直致力于拓宽战略思想、集中成员国资源，构建全方面、多层次的安全治理体系，以期在安全方面发挥更大的作用，同时作为在国际上具有重要影响力的国际组织，欧盟在反恐方面的策略会对全球反恐斗争产生相当的影响，因此有必要从欧盟角度探讨其应对“外籍战士”的策略。其二，现有的研究侧重于应对措施的有效性分析，一定程度上忽视了各类决策所带来的负面影响及政策困境。④参见张帆：《试析欧盟及其成员国对“外籍战士”威胁的反应》，载《欧洲研究》2016 年第2期，第52～76 页；曾向红：《欧盟与其成员国对“外籍战士”回流的应对研究》，载《云南大学学报（社会科学版）》2018 年第6 期，第127～141 页。上述研究为理解“外籍战士”问题以及如何应对提供了良好的借鉴，也留下了进一步研究的空间。因此，本文将阐述“外籍战士”现象给欧洲带来的安全威胁，同时以欧盟这一超国家组织为主体，重点考察其为应对“外籍战士”现象所采取的主要策略并分析策略困境，试图为应对“外籍战士”这一国际安全问题提供参考与借鉴。

一、“外籍战士”对欧洲安全的影响

事实上，一定规模的群体以志愿纵队、雇佣军、恐怖分子等身份参加与原籍国毫不相干的冲突并非新鲜现象。20 世纪30 年代的西班牙内战便有数千名志愿人员参战，自20 世纪80 年代开始，苏联-阿富汗战争、波斯尼亚内战、美国入侵伊拉克的战争吸引了相当数量的人员跨越国境，进入冲突地区加入战斗。①Rik Coolsaet，“What Drives Europeans to Syria and to IS？ Insights from the Belgian Case”，Royal Institute for International Relations，March 2015，https：//www.researchgate.net/publication/279549891_What_drives_Europeans_to_Syria_-_and_to_IS_Insights_form_the_Belgian_case.叙利亚内战爆发后，“伊斯兰国”等恐怖组织趁机崛起，大量“外籍战士”前往叙利亚、伊拉克等地加入“圣战”，掀起又一波“外籍战士”浪潮。与以往相比，当下的“外籍战士”浪潮有着显著的特点：一是规模较大，人数较多；二是来源广泛多样，既有穆斯林群体，也有欧美国家的本土群体；三是具有显著的恐怖主义特性，外籍战士接受并认同极端思想，加入恐怖组织，实施恐怖活动。

由表1 可以看到，各欧盟国家的“外籍战士”数量大都为数百人，法国甚至产出了近两千名“外籍战士”。一些欧盟国家由于自身人口规模较小等因素，产出的“外籍战士”数量较少，但总体来说，来自欧盟国家的“外籍战士”群体依然具备相当的规模。尽管“伊斯兰国”“基地”等大型国际恐怖组织在军事上遭到重大挫折，但伴随着组织分散化的是恐怖主义威胁的扩散，恐怖组织更加重视“外环”力量的作用，企图减轻直接面临的安全压力，展现组织的生存能力，从领土占领控制型恐怖组织逐渐向全球化分支扩散型恐怖组织转变。数以千计聚集在冲突地区的或出走未成的欧洲“外籍战士”正在根据指令或自发地做出行为选择、进行国际性流动，意味着恐怖主义威胁的新一轮扩散与渗透。

表1：主要欧盟国家的“外籍战士”数量

回流的“外籍战士”已成为欧洲安全的重大威胁，在中东地区5000 余名来自欧盟国家的“外籍战士”中，有约30%已经回流。①Marije Meines，Merel Molenkamp，Omar Ramadan，Magnus Ranstorp，“Responses to Returnees：Foreign Terrorist Fighters and Their Families”，EU Centre of Excellence，July 2017，https：//ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/ran_br_a4_m10_en.pdf.2016 年，随着针对“伊斯兰国”组织战事的推进，时任欧盟反恐事务负责人朱利安·金（Julian King）发出警告称，“伊斯兰国”据点的不断陷落促使数千名战场上的欧洲“外籍战士”回流，即便是少量的“回流者”也会构成严重的安全威胁，应当为此做好充足的准备。②Rachel Middleton，“Mosul Offensive Could See Jihadists Returning to Europe，Warns EU Security Chief”，IBTimes，October 18，2016.

2016年4月，美国前国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper） 表示，西方“圣战”分子正在大量返回国内，“伊斯兰国”组织已在欧洲多国建立难以进行监控的“沉睡”网络，可随时发动恐怖袭击。③李伟：《“伊斯兰国”溃败对国际恐怖主义生态的影响》，载《现代国际关系》2017 年第8 期，第48 页。欧洲刑警组织（Europol）也认为，从冲突地区返回的“外籍战士”可能会参与暴力活动，在成员国中宣传恐怖主义和招募追随者，并可能试图在欧盟内部策划袭击。④“European Union Terrorism Situation and Trend Report 2022”，Europol，July 2022，https：//www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Tesat_Report_2022_0.pdf.

在生存空间不断被缩小、安全压力不断增大的情况下，恐怖组织也逐渐重视“外籍战士”在维持组织活力、延伸行动范围以及扩展组织影响力中的作用，并可能造成极为严重的后果：其一，接受恐怖组织的指令，在欧盟境内发动恐怖袭击；其二，向境内的其他暴恐分子传授相关战斗经验，组建新的“圣战团体”，并伺机发动袭击；其三，针对部分群体的不满、怨恨情绪招募新的“外籍战士”并煽动参与“圣战”。

欧盟境内已有多起恐袭事件被证实与“回流者”有关，如2014 年5 月布鲁塞尔犹太博物馆恐袭案的袭击者梅赫迪·内莫切（Mehdi Nemmouche）曾前往叙利亚与极端分子并肩作战1 年之久。⑤《分析称比利时伊斯兰教徒因难融入社会而向往圣战》，中国日报，2015 年1 月16 日，http：//world.chinadaily.com.cn/2015-01/16/content_19337959.htm。2015 年1 月7 日的法国《查理周刊》恐袭事件中，袭击者之一的赛义德·库拉奇（Said Kouachi）曾在也门接受“基地”组织分支机构的恐怖主义训练。①《巴黎恐怖袭击案犯曾在也门接受培训》，环球网，2015 年1 月12 日，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnJGB8m。2015 年1 月，比利时警方在东部城市韦尔维耶发动了反恐行动，击毙2 人并逮捕1 人，这3 名恐怖分子均为比利时公民，曾前往叙利亚加入“伊斯兰国”组织，返回国内后图谋发动袭击。②《比利时反恐行动击毙2 名恐怖嫌犯再引欧洲紧张》，中国新闻网，2015 年1 月16 日，http：//www.chinanews.com.cn/gj/2015/01-16/6974594.shtml。

有研究指出，2017 年8 月在巴塞罗那和坎布里尔斯发动袭击的圣战分子在西班牙里波尔镇自发形成小型极端组织，并通过流离失所或回流的西欧“外籍战士”与“伊斯兰国”组织的中心机构取得联系。③Fernando Reinares，Carola García-Calvo，“Linking the August 2017 Attacks in Barcelona and Cambrils to Islamic State's External Security Apparatus Through Foreign Fighters”，Perspectives on Terrorism，Vol.15，No.6，2021，pp.76-89.2021 年11月，保加利亚逮捕了一名从土耳其返回的比利时籍、摩洛哥裔的恐怖组织“外籍战士”，他是2015 年巴黎恐怖袭击事件的幕后策划者阿卜杜勒·哈米德·阿巴奥德（Abdel Hamid Abaaoud）的同伙之一。④United Nations Security Council，“Fourteenth Report of the Secretary-General on the Threat Posed by ISIL（Da’esh）to International Peace and Security and the Range of United Nations Efforts in Support of Member States in Countering the Threat”，UN，January 2022，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/231/80/PDF/N2223180.pdf？OpenElement.

对于回流的“外籍战士”，欧盟较早地有了威胁认知，他们认为有过战场作战经验的“外籍战士”比普通恐怖分子更加危险。曾任欧盟内政事务专员的塞西莉亚·马姆斯特罗姆（Cecilia Malmström）就曾说道：“一些年轻人加入了恐怖主义组织，在战斗中接受了训练，学习了技能，从冲突地区返回后可能会构成安全威胁；从长远来看，他们甚至能够成为滋生暴力恐怖主义的催化剂。”⑤Lorenzo Vidino，Aglaya Snetkov，Livio Pigoni，“Foreign Fighters：An Overview of Responses in Eleven Countries”，Center for Security Studies，March 2014，https：//www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/83192/eth-8576-01.pdf.

对于部分极端的“外籍战士”，他们将留在恐怖组织中继续作战视为“圣战”生涯的最佳路径，他们仍可以在冲突一线中担任“战士”的角色，或是在组织中担任辅助角色，利用自身语言、计算机网络技术等一技之长，为恐怖组织与各国的分支网络建立联系，提供潜在的袭击目标，帮助恐怖组织发展跨国袭击的能力，推动人流、物流、信息流的多项流动，对欧洲国家的安全构成持续性威胁。同时，这部分“外籍战士”还可以利用发达的互联网以及便利的社交媒体从事宣传招募活动，向外界展示自身所处的“乌托邦”，传播极端思想和“圣战”理念，煽动部分群体的不满、怨恨以及愤怒的情绪，吸引更多的人员加入。还有一种选择是，对于不愿留在叙利亚、伊拉克的“外籍战士”，他们可能前往未受到冲突影响的非西方国家，加入“伊斯兰国”或“基地”组织在各地的分支机构，或是自发组成“圣战团体”，参与实施恐怖活动并构成安全威胁。这些“第三国”往往对农村等边远地区缺乏控制能力，对恐怖主义威胁的快速反应和打击能力有限，极易形成恐怖主义的“洼地”。因而，这些“外籍战士”可以将“第三国”作为“安全港”，并以此为基地就地行动或者计划向欧洲发动袭击，恐怖组织便可借此向更大范围的地区施加影响，甚至是扩大袭击和冲突的范围。这也可视为“伊斯兰国”组织“墨点”战略（“ink spot” strategy）的一部分，即建立微缩版的组织架构后，通过意识形态及暴力实现扩张，“墨点”的不断扩张推动分支和“圣战”团体之间的逐步联合，最终形成更大的实体。①李捷、雍通：《外国恐怖主义战斗人员转移与回流对中亚和俄罗斯的威胁》，载《国际安全研究》2018 年第1 期，第118 页。

在本文的概念中，“外籍战士”需要在加入恐怖组织的主观意愿的基础上，客观上存在前往海外加入恐怖组织的行为。尽管“外籍战士”在出走之前会进行规划路线、筹集资金、联系招募者等准备工作，但受制于部分欧盟国家良好的情报搜集、安全预警以及边境管控能力，部分“外籍战士”并未出走成功，也有部分“外籍战士”被途经国遣返。然而，那些无论出于什么原因而出走未成的“外籍战士”，他们将自己视为“哈里发国”的成员，并宣誓效忠，遵守命令，若不能前往伊拉克、叙利亚等地战斗，他们可以在任何地方发动攻击。②Richard Barret，“Beyond the Caliphate：Foreign Fighters and the Threat of Returnees”，Soufan Center，October 2017，https：//thesoufancenter.org/wp-content/uploads/2017/11/Beyond-the-Caliphate-Foreign-Fighters-and-the-Threat-of-Returnees-TSC-Report-October-2017-v3.pdf.由于部分国家在成功拦截“外籍战士”出走后并没有后续的反恐监测、反恐侦查等措施，造成了一定的安全真空，加之头脑中极端思想以及恐怖组织指令的驱使，这部分“外籍战士”仍能够造成一定的安全威胁。

由于“伊斯兰国”等恐怖组织密集的、高效的宣传策略，欧洲的穆斯林、乃至本土群体中的激进分子受到煽动蛊惑，发展为本土化的恐怖主义“沉睡”网络，出走未成的“外籍战士”很可能选择融入其中，在潜伏中等待机会，发动袭击，这类难以预料的突然袭击往往令欧盟及其成员国防不胜防。例如，2016 年7 月的法国鲁昂教堂恐袭案，两名袭击者曾于2015 年多次试图通过偷渡加入“伊斯兰国”但遭到拦截，他们曾录制视频宣誓效忠“伊斯兰国”；①《法国鲁昂教堂恐袭案19 岁嫌犯：两次试图偷渡叙利亚》，观察者网，2016 年7 月27 日，https：//www.guancha.cn/europe/2016_07_27_369049.shtml。又如2020 年11 月2 日发生的维也纳枪击事件，枪手库吉姆·费伊祖莱（Kujtim Fejzulai）拥有奥地利和北马其顿双重国籍，其于2019 年4 月曾试图前往叙利亚加入“伊斯兰国”但被抓获。②《恐怖袭击阴影再次笼罩欧洲》，太和智库，2020 年11 月9 日，http：//taiheinstitute.org/Content/2020/11-09/1232390223.html。部分出走未成的“外籍战士”，仍然会接受恐怖组织的指令，亦或是自己策划预谋，选择就地行动发动袭击的方式实现自身参与“圣战”、实施极端暴力活动的目标。

值得注意的是，至今仍有相当数量的作为欧盟公民的“外籍战士”在“伊斯兰国”组织军事失利后，驻扎在“叙利亚民主力量”组织（Syrian Democratic Forces）的营地。③“European Union Terrorism Situation and Trend Report 2022”，Europol，July 2022，https：//www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Tesat_Report_2022_0.pdf.还有部分“外籍战士”被关押在叙利亚北部、伊拉克以及利比亚的监狱之中，些许“外籍战士”处于下落不明的状态。同时，利用新冠肺炎疫情对伊拉克和叙利亚等地造成的混乱局势与安全真空，通过组织越狱行动等“解救”被关押的极端武装分子以实现人员补充和推动战略复苏，是“伊斯兰国”组织的主要目标之一。④李捷：《COVID-19 疫情与暴力极端主义框架建构研究》，载《公安学研究》2021 年第4 期，第86 页。因此，这一部分“外籍战士”的下一步动向值得观察和防范。

除去实质性的安全威胁外，长远来看，在“外籍战士”的推动下，欧洲也面临着暴力极端主义的渗透以及社会分化的负面影响。从思想源头上看，引发“外籍战士”思想激进化的主要驱动因素是圣战萨拉菲主义，其主张“认主唯一”，任何不服从伊斯兰教法的“异教徒”都应当依据“塔克菲尔”原则（Takfir）进行肉体消灭，同时通过暴力“圣战”建立实施伊斯兰教法的“哈里发国家”。①丛培影：《圣战萨拉菲主义对欧洲青年的影响：动因与策略》，载《中国青年社会科学》2019 年第4 期，第135 页。“外籍战士”的跨国活动会加速圣战萨拉菲主义的渗透蔓延进程。

尽管有欧洲本土群体成为“外籍战士”的情况，但大多数欧洲“外籍战士”仍是社会融入失意、带有怨恨情绪的穆斯林。针对欧洲城市的恐怖袭击频发、难民潮的涌现以及随之而来的欧洲民粹主义情绪的抬头，正在整个欧洲大陆造成社会断层线。而欧洲穆斯林在其祖国土地上实施恐怖袭击会加剧“恐伊症”的盛行以及针对穆斯林群体的不安，加剧社会分化，给社会凝聚力带来负面影响。而进一步的欧洲社会分化可能加剧穆斯林群体相对于主流社会的边缘化，进而为激进化提供助推，久而久之，社会容易陷入“敌视—恐袭—敌视”的恶性循环。

二、欧盟应对“外籍战士”的主要策略

作为“伊斯兰国”“基地”等恐怖组织的“远敌”，在未来相当长的一段时期内，欧洲将一直面临着国际恐怖主义的威胁，独狼式、家族式、无差别式恐怖袭击的潜在威胁将长期存在。事实上，吸引、发动更多的“外籍战士”已经成为“伊斯兰国”等诸多恐怖组织的一项重要战略，这关乎着恐怖组织的人员、资源的有效供给，一定程度上影响着恐怖组织的续存能力。既有研究发现，公民投奔国际恐怖组织成为“外籍战士”的数量与当地发生“独狼式”恐怖袭击的频率存在较强的相关性。②杨博：《对欧美国家“独狼式”恐怖袭击成因的量化分析》，载《公安学研究》2019 年第1 期，第44～47 页。而欧盟境内已经出现的多起恐袭和未遂恐袭事件被证实与恐怖组织“外籍战士”密切相关，这也代表着实实在在的威胁。在此背景下，为维护一个安全统一的欧洲，欧盟加快了行动步伐，采取了多种应对策略。

（一）短期策略

2014 年6 月，欧盟理事会明确要求尽可能动用司法工具和警务力量，采取行动应对“外籍战士”现象。①Piotr Bᶏkowski and Laura Puccio，“‘Foreign Fighters’：Member States’Responses and EU Action in an International Context”，European Parliamentary Research Service，February 2015，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/548980/EPRS_BRI（2015）548980_REV1_EN.pdf.同年8 月，欧盟理事会就将调查、起诉“外籍战士”以及发现并干涉可疑旅行列为应对“外籍战士”问题的优先领域。②Bibi van Ginkel and Eva Entenmann（Eds.），“The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union.Profiles，Threats & Policies”，International Centre for Counter-Terrorism，April 2016，http：//icct.nl/app/uploads/2016/03/ICCT-Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_1-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf.欧盟采取逮捕追诉、强化边境管控等短期、压制性策略的主要意图在于应对回流“外籍战士”的直接安全威胁以解燃眉之急，同时尽可能阻止涉恐公民的“出走参战”行为。

1.重视对“回流者”的逮捕及追诉

早在2013 年，欧盟反恐协调员就在侦查起诉、应对回流者等方面提出应对建议。③Piotr Bᶏkowski and Laura Puccio，“‘Foreign Fighters’：Member States’Responses and EU Action in an International Context”，European Parliamentary Research Service，February 2015，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/548980/EPRS_BRI（2015）548980_REV1_EN.pdf.2016 年10 月，欧盟成立了边境及海岸警卫局（Frontex），与其前身欧盟边境管理局相比，其职能有了一定程度的扩大，包括风险分析、提供行动和技术支持、边境护卫等，④“Securing Europe's external borders：Launch of the European Border and Coast Guard Agency”，Council of the EU，October 2016，https：//www.statewatch.org/media/documents/news/2016/oct/eu-council-border-agency-prel.pdf.以期更有效地发现、逮捕回流的“外籍战士”。2017 年2 月16 日，针对“独狼”恐怖分子和“回流者”，欧盟议会批准了一项新的命令，扩大了欧盟刑事预备措施的行动内容，涵盖了欧盟公民外流参与恐怖组织及回流欧洲发动恐怖袭击的各个环节。为了协调增强欧盟这一超国家组织的反恐能力与效率，欧盟甚至考虑组建一个欧洲调查与反恐局，以调整和加强欧盟既有涉恐机构的职能。⑤曾向红：《欧盟与其成员国对“外籍战士”回流的应对研究》，载《云南大学学报（社会科学版）》2018 年第6 期，第134 页。以上种种举措，反映出欧盟迫切希望提升快速反应能力，及时地追捕“回流者”。

在对“外籍战士”进行追诉和审判方面，欧盟成员国之间存在着一定的差异。在部分国家，较少设置专门的条款用于起诉“外籍战士”，多数以加入恐怖组织、煽动恐怖主义等恐怖主义相关罪行起诉“回流者”。在比利时，当局会对“回流者”的威胁进行评估，只有当被视为严重威胁国家安全并有证据证明卷入了恐怖主义活动时，“回流者”才会被起诉。①Lorenzo Vidino，Aglaya Snetkov，Livio Pigoni，“Foreign Fighters：An Overview of Responses in Eleven Countries”，Center for Security Studies，March 2014，https：//www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/83192/eth-8576-01.pdf.在德国，根据现有的法律，可以对在海外冲突地区建立或参加恐怖组织、从事恐怖活动的回归人士提起刑事诉讼。法国、荷兰等国家已经专门将具有恐怖主义动机的外出参战、外出接受恐怖主义训练等行为视为犯罪，并起诉回流的“外籍战士”。2012 年12 月，法国议会通过立法，赋予当局就参加过海外恐怖训练的回归人士提起诉讼的权力。2014 年法国通过法案，将诸多个人实施恐怖主义活动的准备行为列为犯罪，如训练使用武器、制造爆炸物、非法驾驶飞行器、定期访问美化恐怖主义的网站、持有煽动恐怖主义行为的文件资料以及曾在海外的恐怖组织行动区内活动。②Bibi van Ginkel and Eva Entenmann（Eds.），“The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union.Profiles，Threats & Policies”，International Centre for Counter-Terrorism，April 2016，http：//icct.nl/app/uploads/2016/03/ICCT-Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_1-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf.在荷兰，在国外进行武装“圣战”活动或接受“圣战”训练被视为刑事罪行。

联合国安理会第2178 号决议促请成员国从刑事立法角度应对“外籍战士”威胁，将出走参战、筹措资金、煽动恐怖主义等活动纳入可提起刑事诉讼的犯罪行为。欧盟试图就“外籍战士”涉及的各类行为，制定统一的定罪和刑事惩戒标准。而2014 年10 月召开的欧盟司法与内政部长理事会明确要求根据通过的安理会第2178 号决议，更新《2002 年反恐框架协定》（Framework Decision 2002 /475），以消弭各国间的立法冲突。2017 年3 月，欧盟采取了更进一步的行动：通过了一项新的《打击恐怖主义的新指令》（Directive 2017/541），该指令将出于恐怖主义目的而出走或回流、组织或者帮助有恐怖主义目的的旅行、出于恐怖主义目的接受训练、进行恐怖主义目的的融资等行为定为刑事犯罪。③“EU Strengthens Rules to Prevent New Forms of Terrorism”，Council of the EU，March 2017，https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/07/rules-to-prevent-new-forms-ofterrorism.一些欧盟决策人士认为，将某些与“外籍战士”相关的活动纳入欧盟统一标准，将有助于弥合成员国之间就“外籍战士”存在的刑事诉讼差异，促进成员国之间在执法和司法领域内的长期合作。①张帆：《试析欧盟及其成员国对“外籍战士”威胁的反应》，载《欧洲研究》2016 年第2 期，第75 页。

2.加强外部边境管控以拦截“回流者”并阻止涉恐公民出走

在《申根协定》正式实施后，欧盟成员国的公民不会再接受边境检查，成员国需要保障内部边境交通的通畅。欧盟相对开放的内部边境使得难以有效追踪涉恐公民的出走、回流行为，因而欧盟更加侧重于外部边境管控。尽管“外籍战士”完成了行为激进化、出现了出走的客观行为，但加强外部边境管控能够抑制“外籍战士”的出走条件。欧盟为能够有效地识别、拦截“外籍战士”，从多方面强化外部边境管控能力。

其一，强化针对“可疑旅行”和“重点旅行者”的信息收集能力。在欧盟官方文件中，“外籍战士”前往叙利亚、伊拉克等冲突地区的旅行被认定为“对欧盟及其成员国、以及该地区的重大安全威胁”。②Council of the EU Factsheet，“The Challenge of Foreign Fighters and the EU's Response”，Council of the EU，October 2014，https：//www.consilium.europa.eu/en/policies/pdf/Factsheet_Foreignfighters_EN_pdf.许多前往这些冲突地区的“外籍战士”采取间歇式旅行（broken travel）方式，即先离开本国到目的地之外的第三国潜伏，然后再伺机前往目的地。③周振杰：《欧盟国家防治外国恐怖主义参战人员对策研究》，载《中国刑事法杂志》2015 年第6 期，第125 页。因而加强信息收集能力、及时掌握其动向必不可少。2016 年4 月，欧盟通过了《关于使用旅客登记系统数据来预防、监测、调查和起诉恐怖主义犯罪和严重犯罪的指令》。④“Draft Directive of the European Parliament and of the Council on the Use of Passenger Name Record（PNR）Data for the Prevention，Detection，Investigation and Prosecution of Terrorist Offences and Serious Crime”，Council of the EU，April 2016，https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7829-2016-ADD-1/en/pdf.欧洲旅客登记系统（Passenger Name Record）允许成员国查询航空乘客的姓名、旅行时间和行程、联系方式以及信用卡等信息，信息主要来源于进出欧盟的国际航班以及欧盟成员国之间的航班，而这些信息对于探查“可疑旅行”和“重点旅行者”不可或缺，对阻止涉恐公民出走加入恐怖组织以及识别“回流者”具有重要作用。同时，欧洲刑警组织运作的“重点旅行者”数据库（Focal Point TRAVELLERS）中包含了超过3000 个经过验证的“外籍战士”信息，第二代申根信息系统（SIS II）中有关“外籍战士”的“可疑旅行”警报数量有所增加。①Tanya Mehra，“Foreign Terrorist Fighters：Trends，Dynamics and Policy Responses”，International Centre for Counter-Terrorism，December 2016，https：//icct.nl/app/uploads/2016/12/ICCT-Mehra-FTF-Dec2016-3.pdf.

其二，引入新技术以提升识别和拦截的效率。2016 年4 月，欧盟委员会提出建立欧洲旅行信息和授权系统（European Travel Information and Authorization System），用于排除危险人物进入欧盟境内，这一系统将对照一系列安全数据库，包括欧洲刑警组织、国际刑警组织、申根信息系统的信息，评判入境申请人的安全性，该系统于2023 年5 月全面推行。2017 年，欧洲议会批准引进升级版的证件查验系统，该系统的引进完成了于2018 年底前打造“智慧边境”系统的任务目标。欧盟如此迫切地希望完成“智慧边境”建设的重要目的之一就在于利用新技术提升识别可疑恐怖分子、跨国有组织犯罪团伙成员的效率和准确率，以应对恐怖主义的渗透与威胁。

（二）长期策略

“外籍战士”现象的消解绝非一朝一夕，长远来看，欧盟主要在推动去激进化以及加强国际合作两个方面以求正本清源。

1.积极推动去激进化

激进化，可以视为一种受特定政治思想引导，可能导向政治暴力的连续性进程。②戴元杰：《英国的去激进化实践研究》，北京大学博士论文，2022 年5 月，第33 页。“外籍战士”的激进化表现在思想上接受恐怖组织的极端思想，行动上实施恐怖活动。在反恐斗争中，各国的一个普遍共识是：在个体最终迈过恐怖主义红线之前的“激进化”过程是可以预防和中断的。③沈晓晨、杨恕：《试析“反恐怖主义激进化”的三个关键维度——基于英国“预防战略”的案例分析》，载《欧洲研究》2014 年第3 期，第2 页。去激进化包含两层含义：其一，及时阻断激进化路径，预防个体或群体的激进化；其二，针对已经激进化的个体或群体进行改造，使其不再具有参与极端暴力的风险。具体到欧盟应对“外籍战士”的策略中，一方面预防激进思潮以减少“外籍战士”的产出，另一方面积极推动“回流者”的社会再融入。

自2005 年始，去激进化就已经成为欧盟反恐战略的重要一环，欧盟出台了《欧盟打击激进化与恐怖主义战略》，此后也对去激进化策略进行了多次的补充与完善。最具体的应对策略是2011 年9 月欧盟委员会启动的“激进化感知网络”（Radicalization Awareness Network，RAN），集合了大量专家学者以及实践工作人员，就去激进化交流经验、提出建议，收集和分享去激进化的良好做法。①“RAN Practitioners”，European Commission，https：//home-affairs.ec.europa.eu/networks/radicalisation-awareness-network-ran_en.为更好地理解和应对“外籍战士”现象，“激进化感知网络”的工作人员在2012 年至2013 年间在欧洲多地举行了四次工作组会议。2013 年9 月，在比利时安特卫普举行的第四次工作组会议中，结合以往会议的内容，起草形成了《“激进化感知网络”关于为实现预防、拓广、改造以及再融入而与“外籍战士”接触的良好实践宣言》，概述了去激进化从业人员可以根据他们所处的具体情况使用的21 种良好做法，为欧盟及各成员国制定去激进化策略提供了指导，为推动去激进化实践工作提供了行动指南。

“激进化感知网络”在不断的研究中也意识到，能否有效地实施早期干预对阻断激进化路径至关重要。2014 年1 月，在欧盟委员会的支持下，“激进化感知网络”在荷兰海牙组织了应对“外籍战士”城市会议（“Cities Conference” on Foreign Fighters），汇集了来自23 个欧洲城市的170 多名去激进化从业者和专家，讨论“外籍战士”为何前往冲突地区的问题。会议为与会者提供平台，交流来自欧洲各个城市的对于干预激进化路径的观点、见解和经验做法。会议聚焦于提前干预激进化进程，并为此提供了参考：其一，一线从业人员，如教师、警察、社区工作者，需要接受培训，以提升识别个体是否具有激进化倾向的能力；其二，重视家庭对于发现潜在的“外籍战士”以及亲情对于去激进化的重要作用；其三，建立针对性的“退出方案”，以使“外籍战士”能够重新融入社会。②Lorenzo Vidino，Aglaya Snetkov and Livio Pigoni，“Foreign Fighters：An Overview of Responses in Eleven Countries”，Center for Security Studies，March 2014，https：//www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/83192/eth-8576-01.pdf.

同时，欧盟在推动去激进化的过程中十分重视家庭、社区以及非政府组织的作用，以推动“回流者”重返社会。2014 年5 月，“激进化感知网络”的25 名研究人员举行关于通过提供家庭帮助使“外籍战士”重返社会的工作组会议，以期建立一个可行的“外籍战士”重返社会模式，其中的关键步骤就是借助家庭。①“RAN INT/EXT Working Group”，International Centre for Counter-Terrorism，https：//icct.nl/update/ran-intext-working-group.2015 年10 月，“激进化感知网络”的内部组织“卓越中心”成立，其在2016 年提出要建立包含家庭、学校、社区和社会组织在内的本地化网络，以满足应对暴力极端主义影响的需要。②“How to Create Local Networks？”，RAN Centre of Excellence，February 2016，https：//homeaffairs.ec.europa.eu/system/files_en？ file=2016- 12/ran_local_how_to_create_local_networks_kick- off_meeting_rotterdam_22-23022016_en.pdf.同时，该组织在2017 年的报告中也建议：应当评估家庭能否成为推动“回流者”重返社会的帮手，不受极端思想影响的家庭可以发挥重要作用；应考虑到家庭中同辈群体帮助以及心理、意识形态等方面的支持，目的是营造有弹性的家庭环境，以防止“回流者”日后再次卷入极端主义和恐怖组织。③Marije Meines，Merel Molenkamp，Omar Ramadan，Magnus Ranstorp，“Responses to Returnees：Foreign Terrorist Fighters and Their Families”，RAN Centre of Excellence，July 2017，https：//ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/ran_br_a4_m10_en.pdf.

2.加强国际合作

鉴于“外籍战士”的跨国流动性和安全威胁性，在反恐和去极端化斗争中坚持多边主义、加强国际合作尤为关键。对于欧盟来说，国际合作主要体现在加强内部成员国的合作以及与外部“第三国”、国际组织的合作。

欧盟在加强内部合作方面，主要着眼于情报信息共享和刑事司法合作领域。在2015 年1 月的《里加联合声明》中，欧盟司法与内政部长理事会提出欧洲刑警组织应当提供一个合适的信息交换和数据匹配环境。④“Riga Joint Statement”，EU JHA，January 2015，https：//eu2015.lv/images/Kalendars/IeM/2015_01_29_jointstatement_JHA.pdf.此项倡议之后，欧洲刑警组织于2016 年1 月在海牙建立了欧洲反恐中心，并称该中心将聚焦于应对“外籍战士”现象以及推动情报信息的交流共享，为成员国提供支持。同时，欧洲反恐中心与“9 · 11”事件后欧盟理事会成立的反恐小组通过引进一个共同的平台，进行成员国安全部门之间的信息交换，有效地提升了信息交流效率。⑤单佳：《后伊斯兰国时代欧盟反恐策略对我国的启示》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019 年第6 期，第19 页。欧盟充分利用现有的信息系统如申根信息系统、签证信息系统等，提高数据收集和信息交换能力。2022 年9 月23 日，欧盟理事会在讨论中指出，当前恐怖分子和回流的“外籍战士”会利用移民流动，试图在不被发现的情况下进入欧盟，为应对此类威胁，关键是将数据系统地输入并匹配欧盟外部边境的相关数据库，特别是申根信息系统（包括生物特征识别技术的使用）。①“Migration and Security Challenges along the Silk Route-Focus on the Most Relevant Developments and Countries”，Council of the EU，September 2022，https：//www.statewatch.org/media/3531/eucouncil-migration-silk-route-discussion-paper-12654-22.pdf.

而在刑事司法合作领域，欧盟利用一系列制度工具来应对“外籍战士”问题：联合侦查组（Joint Investigation Teams）在成员国开展跨境侦查合作方面起到了重要作用，为针对“外籍战士”展开刑事调查提供了便利条件；欧盟逮捕令是一种逮捕和移交嫌疑人的刑事司法合作模式，有益于提高跨境追捕恐怖分子的效率；欧盟调查令有助于提升证据收集与转移的效率。同时，欧洲刑事司法组织也在协调涉及跨境调查和起诉、解决管辖权冲突、保存分析恐怖主义犯罪相关证据等方面发挥着重要作用。②“Eurojust”，European Commission，https：//commission.europa.eu/law/cross-border-cases/judicial-cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/eurojust_en.欧洲刑事司法组织也在持续收集和分析各国对“外籍战士”现象的司法应对，为欧盟及其成员国提供参考。

在与外部“第三国”的合作方面，欧盟也有所行动，与冲突地区附近的“第三国”、美国以及地中海国家进行合作。2011 年底，欧盟理事会通过了与美国的“PNR 协议”，允许美国使用欧洲旅客登记数据并做出了明确的规定。2014 年，在欧盟委员会的支持下，欧洲反恐中心主持召开了两次非正式会议，同阿尔及利亚、埃及、约旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯、土耳其和伊拉克等国家讨论如何应对“外籍战士”问题。③“Report on the Implementation of the EU Counter Terrorism Strategy”，Council of the European Union，November 2014，https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15799-2014-INIT/en/pdf.为了进一步落实合作举措，2015 年欧盟在中东和北非地区的8 个代表团中派遣了反恐安全专家；④“Follow-up to the Statement of the Members of the European Council of 12 February 2015 on Counter-terrorism：Report on Implementation of Measures”，Council of the European Union，June 2015，https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9422-2015-REV-1/en/pdf.同年年底，欧洲刑事司法组织与中东和北非地区的部分国家举行了一次峰会，着重讨论了应对“外籍战士”问题的司法合作。欧盟也在试图推动与国际组织的合作：依托于欧洲刑警组织，与国际刑警组织签署战略协定，加强情报信息的交流共享；作为全球反恐论坛和反“伊斯兰国”联盟的成员，欧盟也在依托于这些多边交流平台讨论“外籍战士”现象。①“The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union：Profiles，Threats & Policies”，International Centre for Counter-Terrorism，April 2016，http：//icct.nl/app/uploads/2016/03/ICCT-Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_1-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf.

三、欧盟的困境

如前所述，欧盟采取了多种策略以应对“外籍战士”所带来的安全挑战，起到了一定的作用。但欧盟采取的应对策略并非完美无缺，近几年欧盟境内仍有与“外籍战士”相关联的恐袭事件发生，说明欧盟的应对策略并不能彻底消除“外籍战士”现象的安全威胁。欧盟在应对“外籍战士”现象时面临着困境与挑战，在不同程度上限制了应对策略的有效性。

（一）压制性措施会带来新的安全风险

欧盟在短期内注重逮捕追诉，使得一些试图回流的“外籍战士”在被捕后往往会面临较为漫长的刑事诉讼程序以及刑事惩戒，由此带来了部分“外籍战士”不愿或无法回国的客观后果。从欧盟国家的角度来看，这似乎是一个积极的结果——部分“外籍战士”孤悬海外、不愿或无法回国意味着威胁的减少。然而这会引起连锁反应：这部分“外籍战士”，可以留在叙利亚和伊拉克等冲突地区，或者转移到一个非西方国家，从而继续“圣战”事业。可以说，这只是将可能的威胁转移到另一个地方，而没有实质性地解决问题，以“圣战”为事业的“外籍战士”不仅使得本就复杂混乱的中东局势趋于恶化，起到“在伤口上撒盐”的负面效果，也为“圣战”思想理念的扩散传播提供了可能。西方“外籍战士”曾广泛流窜于阿富汗、车臣、波斯尼亚、索马里等地，不仅延长了当地冲突的时间，而且还培养出一批批的“圣战”分子。②曾向红：《欧盟与其成员国对“外籍战士”回流的应对研究》，载《云南大学学报（社会科学版）》2018 年第6 期，第137 页。虽然欧盟在某种程度上规避了一定的风险，但这些单方面的、以邻为壑的举措客观上恶化了他国甚至整个周边地区所面临的安全形势。

正如一些学者所认为的，导致“外籍战士”现象持续存在的重要因素是他们东道国的应对政策，这些政策阻止了其重返社会，并创造了一群恐怖主义的参与者，并持续存在于治理薄弱的冲突地区。①David Malet，“Foreign Fighter Mobilization and Persistence in a Global Context”，Terrorism and Political Violence，Vol.27，No.3，2008，pp.1-20.再者，压制性的措施可能激化“外籍战士”的怨恨情绪，进而对欧盟及其成员国在海外地区的公民、外交机构、投资项目等进行针对性攻击。从这个角度来看，造成了欧盟及其成员国海外利益的安全风险，因而以邻为壑、转嫁风险的举措并不能使欧盟独善其身。

同时，近几年许多成员国依据欧盟的应对策略对“回流者”进行逮捕起诉并将其不加区分地投入监狱，使得“狱内激进化”成为了可能。监狱不再成为与社会隔绝的“改造地”，而成为了恐怖主义的“孵化器”。“外籍战士”可利用其“独一无二”的作战经历树立威信，在狱中隐秘地传播极端思想，组建“圣战”团体，带领狱友踏上“圣战”之路。

边境管控能力的强弱是影响潜在“外籍战士”能否出走成功的重要因素，拥有较为强大的法律体系、情报组织、安全机构，能够抑制“外籍战士”的“出走参战”行为。②翟化胜、周明：《欧美国家“外籍战士”的数量差异：分析框架与案例研究》，载《公安学研究》2020 年第5 期，第107 页。然而，成功阻止“外籍战士”出走并不意味着高枕无忧，出现出走行为也就意味着行为激进化已经完成并对恐怖组织和极端思想产生认同。他们试图参与恐怖主义活动，自愿为恐怖组织的目标而“献身”，受制于欧盟逐渐强化的外部边境管控而出走未成，迫使这部分“外籍战士”将目标战场转移。同时，当前“伊斯兰国”等恐怖组织在叙利亚、伊拉克等地遭受重创，生存空间被急剧压缩，派遣“圣战人员”赴欧发动袭击的能力随之降低，因而出走未成的“外籍战士”便成为发动恐袭的有力武器。恐怖组织可利用招募中间人、发达的网络通讯等途径为这些具有强烈“参战欲望”的“外籍战士”传达指令，鼓励他们就地打击“敌人”。在“远敌”的土地上发动恐怖袭击，既可以造成伤亡以期减轻直接面临的安全压力，又能够彰显组织的生存活力以造成更广泛的政治煽动效应。“伊斯兰国”的发言人阿德纳尼（Al-Adnani）在2016 年5 月的一次演讲中就鼓励敦促“伊斯兰国”组织遍布全球的追随者，如果他们无法到达“伊斯兰国”控制的地区，就独立发动攻击，发动就地“圣战”。①Jeanine de Roy van Zuijdewijn，“Terrorism and Beyond：Exploring the Fallout of the European Foreign Fighter Phenomenon in Syria and Iraq”，Perspectives on Terrorism，Vol.10，No.6，2016，pp.82-96.

出走未成的“外籍战士”有时会经过简单的谋划，发起快速的攻击，造成伤亡，以便在他们的居住地为“圣战”事业做出贡献。在2014 年1 月至2019 年6 月期间，欧洲共发现25 起出走未成的恐怖组织“外籍战士”的就地袭击计划，其中8 起就地袭击并未被挫败，造成了18 人受伤，7 人死亡。②Robin Simcox，“When Terrorists Stay Home：The Evolving Threat to Europe from Frustrated Travelers”，CTC Sentinel，Vol.12，No.6，2019，pp.46-50.2015 年巴黎系列恐袭事件系“伊斯兰国”组织策划，并得到了法国国内的恐怖主义势力的协助。袭击者中的萨米·阿米穆尔（Samy Amimour）为法国公民，曾试图前往也门参加“圣战”未遂，后逃脱了警方反恐监视，作为“伊斯兰国”组织的“外籍战士”发动就地袭击。③《IS 遇双重挫败：丢失大本营10 名头目被炸死》，人民网，2015 年12 月31 日，http：//military.people.com.cn/n1/2015/1231/c172467-28001278.html。

2021 年，欧洲刑警组织在其报告中警告称：“虽然现在试图前往冲突地区的行为得到了很大程度上的抑制，但那些被阻止出走的人将继续形成安全威胁。伊斯兰国和基地组织继续呼吁支持者在原籍国发动袭击，这意味着曾经希望出走的人员现在可能在本地实施恐怖主义行为。”④“European Union Terrorism Situation and Trend Report 2020”，Europol，December 2021，https：//www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/european_union_terrorism_situation_and_trend_report_te-sat_2020_0.pdf.可见，欧盟虽然能够利用强化的外部边境管控阻止公民出走参与恐怖活动，但倘若缺失后续的反恐侦查、监测以及去激进化措施，会造成新的安全风险。

（二）去激进化效果难料且可能为“回流者”提供掩护

就目前来看，欧盟的去激进化包括个体预防与“回流者”的社会再融入。在预防层面，欧盟的去激进化政策存在着一定的问题：个体层面的预防与干预失去了明确的目标和评判标准，以及强化了主流社会对于穆斯林“嫌疑群体”的标签化认知。⑤沈晓晨、史志钦：《反恐怖主义极端化的“欧洲模式”及其政策困境》，载《当代世界与社会主义》2017 年第4 期，第163～173 页。此类问题势必会给激进化预防带来负面效果，而能否在应对“外籍战士”现象中得以消解不容乐观。同时，欧盟执着于提前的识别与干预，在一定程度上忽视了研究理解激进化的路径机制。换言之，很少有人知道，公民是如何变成恐怖分子的？哪些人容易成为恐怖组织的招募对象？哪些关键因素推动他们走上恐怖主义道路？对“未知的敌人”缺乏了解，使得预防激进化的效果大打折扣。

在“回流者”社会再融入方面，由于评价体系的缺失，欧盟对“回流者”社会再融入的有效性缺乏认知。①Alastair Reed，Johanna Pohl and Marjolein Jegerings，“The Four Dimensions of the Foreign Fighter Threat：MakingSense of an Evolving Phenomenon”，International Centre for Counter-Terrorism，June 2017，https：//icct.nl/app/uploads/2017/06/ICCT-Reed-Pohl-The-Four-Dimensions-of-the-Foreign-Fighters-Threat-June-2017.pdf.此外，去激进化过程并非完全不可逆，若在社会再融入过程中面临周围群体压力、猜忌甚至是歧视，可能会陷入不安、怨恨或绝望，从而重新触发激进化机制。

同时，去激进化作为一种“柔性反恐”，缺乏威慑作用，某些情况下并没有呈现出决策者所预想的“最佳状况”。对于在外作战的“外籍战士”，能够在社会再融入所提供的各项服务中受益，刺激着他们回流。丹麦国会议员马丁·亨里克森（Martin Henriksen）曾批评到：“社会再融入释放了一个软弱的信号——所谓的圣战分子并不会得到惩罚，相反他们会得到福利国家所提供的所有好处。”②Ahmad Saiful Rijal Bin Hassan，“Denmark’s De-radicalisation Programme for Returning Foreign Terrorist Fighters”，Counter Terrorist Trends & Analysis，Vol.11，No.3，2019，pp.13-16.有批评人士指出，这种“软”措施刻画了“外籍战士”的天真形象，并低估了他们构成的潜在威胁，也不能保证他们在回流参与社会再融入过程中不实施恐怖主义活动。③Alastair Reed，Jeanine de Roy van Zuijdewijn，Edwin Bakker，“Pathways of Foreign Fighters：Policy Options an Their（Un）Intended Consequences”，International Centre for Counter-Terrorism，April 2015，https：//icct.nl/app/uploads/2015/05/ICCT-Reed-De-Roy-Van-Zuijdewijn-Bakker-Pathways-Of-Foreign-Fighters-Policy-Options-And-Their-Un-Intended-Consequences-April2015-1.pdf.

更为重要的是，去激进化中的社会再融入可能为回流的“外籍战士”参与恐怖主义活动提供了潜在掩护。欧盟在推动社会再融入中十分强调家庭的参与，也可能引发伦理与安全的双重问题：首先，欧盟的社会再融入举措很大程度上依赖于家庭提供“回流者”的信息以便开展工作，但很多家庭认为执法机构会对他们作为“回流者”的亲人采取严厉的惩戒措施，因而不会向相关部门提供信息，形成安全漏洞；其次，家庭对“外籍战士”的宽纵刺激着回流，“回流者”能够借助家庭的掩护规避反恐部门的监测。进而可能造成的负面后果是，若过于依仗社会再融入来应对“外籍战士”威胁，则可能刺激更多的“外籍战士”想要或敢于回流。去激进化缺乏威慑力，同时其效果又难以保证，一些接受恐怖组织指令的“外籍战士”可能通过回国参与社会再融入项目以掩盖其真实目的，回流人数的增加会加大情报收集和群体监测的难度，进而加大安全风险。

（三）缺乏深度的国际合作限制了应对效果

尽管欧盟着眼于情报信息共享和刑事司法合作，为加强内部成员国的合作做出了努力，但效果不甚理想，很大程度上是由于多数成员国将情报与司法视为国家主权的核心领域。在情报信息共享方面，欧盟现有的数据库并未得到充分利用。欧洲刑警组织作为情报交流的“协调者”，其情报收集很大程度上依靠成员国的意愿和信任，而申根信息系统等电子数据库则完全依赖于成员国情报、安全机构的数据支持。但各国受制于主权观念以及出于对情报来源和工作方法保密的考量，情报信息的交流难以持续推动。譬如，欧洲刑警组织掌握的“重点旅行者”信息无论是从数量上还是质量上，都难以对欧盟境内的实际情况提供深入的分析，因为这些数据中有超过一半的信息来自于五个成员国和一个第三方组织，大部分成员国并没有提供相应的数据信息。①郭秀玲：《“9·11”后欧盟反恐：政策、实施与评估》，外交学院博士论文，2018 年6 月，第140～141 页。关键情报信息共享的缺失会造成潜在的安全漏洞：如2015 年巴黎恐怖袭击案的嫌犯之一萨拉赫·阿布德斯拉姆（Salah Abdeslam）前往叙利亚未遂的行踪已提前被比利时警方掌握，但法国警方乃至欧洲刑警组织并没有通过情报信息共享而获知。②Oldrich Bures，“Intelligence Sharing and the Fight against Terrorism in the EU：Lessons Learned from Europol”，European View，Vol.15，No.1，2016，p.58.

在刑事司法合作方面，也存在着现实和法律的障碍，比如法律规定的不一致、调查措施与证据认定标准不一、不熟悉成员国的司法组织架构以及参与各方缺少信任等问题，限制了欧盟一系列制度工具的作用。而在欧洲刑事司法组织的框架下，尽管近年来成员国向该组织提交的“外籍战士”案件数量有所增加，但相对于实际面临的威胁，比重仍然较小，这种不信任使得欧洲刑事司法组织在协调合作方面显得有心无力。因此，欧盟在应对策略实施中“能力有限”，反恐权限大多出于政治原因而受到成员国限制。①刘轶：《欧盟反恐战略的实施成效研究》，载《国际关系研究》2022 年第2 期，第153 页。

而外部合作的有限性更加显而易见，多数情况下并没有触及更深层次的领域。与作为非冲突地区国家的美国合作虽然较为深入，但对解决“外籍战士”问题的作用较为局限。而在与相对贫弱的冲突地区国家合作时，大多停留在对话交流层面，欧盟往往会以“指导者”的思维去进行政策建议和指导，推行自身的做法，忽视这些国家的实际状况，难以触及情报共享、司法合作、缓解贫困、提升治理能力等深层次领域。同时，出于对美国的追随以及“零和博弈”思维，欧盟与一些被视为“政治对手”的国家的合作难以深入也极易被中断。

缺乏深度的外部合作会影响应对策略的实施效果：首先，以恐怖主义相关犯罪对“回流者”进行追诉，需要确凿的实施恐怖主义行为的证据，由于“回流者”的跨国性，这类证据大多存在于欧盟境外的冲突地区，因而缺乏深度的合作对证据的收集获取带来了极大挑战。部分“回流者”由于证据的缺乏没有达到恐怖主义罪行的起诉门槛，因而在监狱中服刑的时间较短，或者只能以相对较轻的罪行进行审判。②Tanya Mehra，“Foreign Terrorist Fighters：Trends，Dynamics and Policy Responses”，International Centre for Counter-Terrorism，December 2016，https：//icct.nl/app/uploads/2016/12/ICCT-Mehra-FTF-Dec2016-3.pdf.其次，缺乏深度的合作使得欧盟难以对“外籍战士”的数量以及整体动向进行详细的了解，潜在地提升了外部边境管控的难度。最后，冲突地区的国家本就治理不善，若缺乏实质性的合作援助，其治理能力难以迅速得到改观，推动“外籍战士”群体续存的“沃土”则很难得到有效治理。欧盟与国际组织的合作程度也较低，调查显示，至少有10%的欧盟成员国和申根参与国依然没有与国际刑警组织跨界数据进行电子连接，有7 个成员国没有使用便捷检查自动筛选功能，只有6 个成员国会每年升级国际刑警组织信息库的数据。③郭秀玲：《“9·11”后欧盟反恐：政策、实施与评估》，外交学院博士论文，2018 年6 月，第137 页。

四、结论

“外籍战士”原是内战外溢而衍生的重要概念，但随着恐怖主义跨国维度的不断提升，其内涵出现了“恐怖性质”转向。①翟化胜、周明：《欧美国家“外籍战士”的数量差异：分析框架与案例研究》，载《公安学研究》2020 年第5 期，第120 页。欧盟为应对“外籍战士”所带来的安全威胁也采取了多种策略：短期内为应对“回流者”威胁以及阻止公民出走，欧盟注重逮捕起诉以及强化外部边境管控；长期来看，欧盟积极推动去激进化并加强国际合作以求彻底解决问题。虽然欧盟的应对策略取得了些许成效，但也面临着困境，带来决策者意料之外的后果：压制性措施在欧盟内外部带来新的安全风险；去激进化缺乏威慑力，可能会为“外籍战士”提供掩护，刺激回流；缺乏深度的国际合作在一定程度上限制了应对效果。

展望未来，境内移民融入程度不佳、“恐伊症”流行等根源性社会问题难以消解，加之境外仍存在相当数量的“外籍战士”，欧盟仍然会面临一定的安全压力。同时，欧盟在政治领域的一体化进程起步较晚，受制于自身国家与政府间性质、成员国固有的主权观念以及错误思维的影响，欧盟应对策略面临的困境短时间内也难以消除。

“外籍战士”现象作为近年来新兴的国际安全问题，其应对并无先例可循，在某种程度上，欧盟的应对策略可以说是“摸着石头过河”，但其整体发展趋势是向前的，“短期应对威胁+长期正本清源”的经验值得借鉴，也值得反思。现阶段的“外籍战士”浪潮具备了恐怖主义的恐惧渲染、暴力破坏、政治宣扬等几乎所有的公认特性，随着“伊斯兰国”等恐怖组织的生存空间被急剧压缩，“外籍战士”因其丰富的战斗经验和跨国流动的便利，更容易成为恐怖组织发动恐袭的“武器”。于彼于己，都是不容忽视的安全威胁。②我国反恐部门的官员曾表示有数百名中国籍极端分子前往叙利亚、伊拉克等地参战。参见《反恐局：叙利亚约有300 名中国籍极端分子，大部分属东伊运分支》，中国日报，2015 年5 月15日，http：//world.chinadaily.com.cn/2015-05/15/content_20727644.htm。首先，面对较为复杂、涉及多方面的跨国安全威胁，决策者需要考虑各个政策选择可能产生的意料之外的影响，权衡某些措施的成本和收益，采取综合性的办法，形成连贯统一的应对策略。再者，恐怖主义是全人类的公敌，“外籍战士”等恐怖主义问题的治理迫切需要深度有效的国际合作，应当摒弃“零和博弈”“文明冲突”等错误思想，加强互信，求同存异，有时甚至需要与“对手”和解，树立“命运共同体”意识；同时要触及深层次的社会治理合作，而非仅仅进行简单的、流于表面的交流对话。总而言之，唯有多管齐下，将“外籍战士”现象的治理视为一项系统性工程，坚持预防与打击相结合，保证各项策略的周全性和适当性，才能更好地应对。