裁执分离模式下被执行人权利救济困局及检察监督

张东生

河北省承德县人民检察院，河北 承德 067400

非诉行政执行裁执分离模式是2012 年最高人民法院以司法解释的方式确立的一种行政强制执行具体实施的操作模式。确立该制度的初衷是为了解决国有土地征收与补偿领域非诉行政执行案件执行难、执行不到位、执行效果不佳的问题。时至今日，该制度从确立之初经过不断发展完善，已经经历了十余年。但是在运转过程中，裁执分离制度还存在一些困难，例如被执行人权利救济途径不顺畅等问题。

一、裁执分离模式下被执行人权力救济制度发展现状

（一）裁执分离模式理论基础

理论是实践先导，司法权对行政权制约监督能有效保障被执行人权益。裁执分离模式在非诉行政案件执行中推行，根本目的是解决现实中执行难的问题，同时兼顾监督，支持行政机关依法用权，保障被执行人的合法权益免受行政机关权力滥用的侵害。裁执分离最本质特征就是裁判权和行政权在行政强制程序中实现分离，达到法院司法裁判权与行政执行权进行分离，通过司法中立被动的特有属性，遏制行政机关权力滥用，兼顾被执行人权益保护，实现司法权对行政权的运行进行有效的制约监督。

（二）现有法律对被执行人权利救济不足

裁执分离模式是对行政强制执行方式的调整，不改变原有的执行性质。裁执分离组织实施程序究竟是行政属性还是司法属性，目前在理论界和司法实务界并未对此达成一致意见，造成在司法实践中出现混乱。由于理论与实践意见不一致，造成在该制度实施过程中出现损害被执行人权益时，救济制度不统一，而现有的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释、《中华人民共和国行政强制法》只规定了行政机关申请非诉强制执行，在人民法院不予受理、不予裁定强制执行时，赋予行政机关复议申请权，对于被执行人的权利救济制度未能作出规定。因此，在法院受理阶段、法院审查阶段出现侵害被执行人权益时无法依据法律规范进行有效救济。

二、裁执分离模式下被执行人权利救济困局

（一）权利救济手段不确定

裁执分离模式执行过程中存在三个维度，分别为行政机关、人民法院、被执行人。［1］对于行政机关和人民法院主要是监督制约，而对于被执行人应当给予充分的权利保障，使其在权利受到损害之时，能够获得有效救济途径。目前，由于对于非诉行政强制执行政府组织实施行为性质存在争议，在行政性还是司法属性上不能达成一致看法，从而导致对于被执行人的权利救济手段的限制。在现阶段司法实践中，人民法院的判决与司法解释也存在冲突。例如，最高人民法院第二巡回法庭作出的“（2015）最高法行监第1275号”裁判认为，实施裁执分离的行政非诉执行案件中，行政机关依据法院裁定作出的行政行为属于执行人民法院裁定行为，不是行政行为。除此之外，最高人民法院作出的“（2016）最高法行申4140 号”“（2018）最高法行申7736 号”判决等都持上述观点，认为行政机关作出的行政行为不具有可诉讼性。此外，《最高人民法院关于裁执分离后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》认为，行政机关就其申请后人民法院作出的准予执行的行为属于行政行为，具有可诉性。最高人民法院判例与司法解释在一定程度上存在冲突。还有《最高人民法院关于对人民法院作出的准予或不准予执行行政机关的行政决定是否可以申请再审的答复》认为，人民法院作出的裁定不可以申请再审；根据《最高人民法院对〈当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示〉的答复》，被执行人在法院强制执行过程中认为行政行为违法，侵犯其合法权益，可以向人民法院提出申诉，人民法院按照申诉程序进行审查处理。综上所述，被执行人在人民法院审查阶段无法通过申请再审进行权利救济，在行政机关组织实施阶段又无法通过有效行政诉讼方式获得权利救济。由此可见，被执行人的权利救济手段非常少，缺少诉权的权利无法得到应有的保障。

（二）权利受损赔偿不充分

行政赔偿案件最核心的问题是能赔偿多少，是否能弥补损失。赔偿问题涉及社会稳定，可能导致社会不稳定因素滋生蔓延。由于法律规范对于因错误执行给被执行人造成损害未有详细的规定，在司法实践中可操作性不强。对于被执行人受到的损害往往以行政补偿的标准进行赔付，因此，被执行人对于赔偿的方式、赔偿的数额等问题经常发生争议。人民法院在审理过程中，往往适用补偿标准作出裁判。但这样的裁判效果并不理想，毕竟行政赔偿与行政补偿是两个不同的概念。行政赔偿适用于违法行为造成的损失，行政补偿适用于合法行为造成的损失，行政赔偿的标准要远远高于行政补偿。行政补偿数额考量的因素无法包含行政赔偿的考量因素。因此，“以补偿的标准确定的赔偿数额很难弥补被执行人的真实的损失，使得被执行人对于人民法院的裁判公平正义产生质疑，损害司法权威。”［2］

（三）缺少被执行人参与机制

在我国《行政诉讼法》制定修改过程中，确立了两种重要制度，一种针对行政诉讼案件，一种针对行政非诉案件。行政诉讼案件对于原告权利救济保障机制比较健全完善，而对于非诉行政案件而言，由于非诉行政案件适用书面审查，在法院审查阶段，针对行政行为合法性进行审查以形式审查为主，有限度的实质性审查造成被执行人很难有当面陈述申辩的机会。虽然国有土地征收与补偿的案件在进行非诉行政案件审查时适用公开听证的程序，但是适用案件范围有限，仅仅适用该领域，对于其他领域的案件没有作出规定。随着裁执分离模式适用的案件范围不断扩大，已经由最初的国有土地征迁领域向生态环境、违法占地、责令退出土地、恢复土地原状、水利、林业资源领域拓展，原有的听证范围已经不能适用现实的发展需要。因此，扩大听证案件范围已经是必然趋势，如何保障被执行人申辩陈述权是在裁执分离模式推进中需要仔细研究的重要问题。

（四）被执行人权利救济缺乏有效性

法彦云：无救济则无权利，有权利必有救济。对于被执行人的权利救济必须关注是否有效，再多的权利救济途径，如果效果不好等于没有。对于裁执分离模式被执行人的权利救济影响最为重要的方面在于行政诉讼的受案范围，行政诉讼的受案范围不但是行政诉讼案件的核心制度，也是非诉执行案件核心制度。［3］被执行人的权利受到侵害，什么样的情形能够诉讼，什么情形不能通过诉讼解决，全在于受案范围。在现行法律框架下，被执行人在司法审查阶段不能申请再审，只能申诉。在行政机关组织实施阶段的行为是否能进行诉讼，最高人民法院以司法解释的形式做了区分：第一个层次，人民法院对行政机关申请的行政行为已经作出裁定，被执行人对行政机关的行政行为提起诉讼，人民法院不予受理，原因在于被执行人在行政行为作出阶段已经放弃诉权，权利已经放弃不得再行使；第二个层次，被执行人仅以行政行为违法作为诉讼请求，提起行政诉讼和行政赔偿，法院不予受理；第三个层次，被执行人及相关利害关系人认为行政强制执行超出法院裁定范围，程序违法，给被执行人造成损失，提起行政诉讼和赔偿，人民法院依法受理。对于被执行人诉讼受案范围进行区分处理后，被执行人的权利救济机会减少，其他情形现在法律规定又没有明确救济途径，使得被执行人寻求救济途径无门，从而走上信访道路。因此，如何增强权利救济有效性与救济手段多寡都成为衡量被执行人权利保障的重要指标。

三、裁执分离模式下被执行人权利救济实现路径

（一）法院优先救济

行政相对人因在行政决定程序中放弃诉权等权利救济途径，使得案件进入非诉行政执行程序而成为被执行人，申请执行的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院司法审查成为保护被执行人的第一道关口，人民法院应当适当提高司法审查的强度，除了适用重大且明显违法的标准外，应适度对于其他情况予以关注，从而提升裁定的可执行性。首先要重视被执行人对裁定的申诉，因为最高人民法院对于非诉行政执行案件作出的准予执行的裁定不允许被执行人针对裁定申请再审，对于是否能提起复议、上诉也未作规定。但是，《最高人民法院关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》规定可以通过申诉形式进行救济。因此，检察监督要保持谦抑和克制，积极引导被执行人走法院内部救济途径先行救济，坚持权利用尽原则。［4］

（二）完善检察建议救济机制

检察监督的顺位应当置于法院内部监督之后，符合行政检察监督的属性和定位。因为监督不能缺位也不能越位，要秉持客观公正立场。非诉行政执行裁执分离模式的监督有别于行政司法裁判执行监督，司法裁判执行监督对于执行依据确有错误，可以通过抗诉和再审的方式纠正错误，而裁执分离执行裁定不能再审，对于被执行人救济途径十分有限。因此，检察监督应当能动履职。检察机关依据职权或者当事人申请发现案件线索后，启动检察监督程序，受理案件。发现人民法院的裁定确实有错误，需要纠正，向人民法院提出检察建议纠正。发现行政机关组织实施过程中侵害被执行人合法权益，通过“穿透式”监督方式，向行政机关提出检察建议予以纠正。［5］对于因违法的执行裁定给被执行人造成的损失，监督人民法院依法作出国家赔偿；对于组织实施阶段行政机关越权行为造成被执行人损失的，引导被执行人通过行政诉讼程序申请行政赔偿；对于基础行政行为违法，提出检察建议，由行政机关进行处理。

（三）以公开听证促行政争议实质化解

行政诉讼、行政复议、行政检察在现有法律架构中，是三种不同的解决行政争议的方式，每种方式各有所长，能够相互促进、相互补充。行政诉讼能够保障被执行人最大的公正，行政复议能够保障被执行人最大的效率，而行政检察能够保障公平的基础上兼顾效率。在裁执分离的制度建构中，人民法院司法审查、政府机关组织实施都没能有效保障被执行人的程序性权利，而人民检察院的公开听证程序恰恰能弥补上述缺陷，实现对被执行人最优化的权利救济。听证不是最终目的，最终目的是实质性化解行政争议，行政行为的执行进入裁执分离模式，因人民法院适用书面审理的形式进行审查，被执行人缺少直接陈述申辩的机会。虽然在国土征收补偿领域规定了听证程序予以弥补，但是范围过于狭窄，随着裁执分离模式适用范围不断扩大，原有的规定已经无法满足现实发展的需要，同时现有规定又没有及时补充，检察机关公开听证制度恰好是该模式引入申辩机制的最好补充。检察机关以公开听证促行政争议实质性化解方案能很好弥补现有制度的不足。检察机关通过召开听证会，让行政机关、人民法院、被执行人三方主体，充分发表意见，陈述行政机关作出行政行为的依据与理由，人民法院陈述作出裁定的依据与理由，被执行人陈述申辩，最终由独立的听证员发表意见，检察机关作出是否监督的决定。通过充分发表意见，消除了被执行人的疑虑和不满情绪，增强人民法院裁定可接受性，促进被执行人自觉履行，实质性化解行政争议，促进裁执分离模式良性发展。

（四）探索行政违法行为监督

现阶段，理论界与司法实务界对于行政检察的内涵和外延还存在一定争议。检察机关应以问题为导向，顺势而为。严守检察监督的边界，对边界内的监督进行优化。行政检察监督以行政诉讼展开，非诉行政执行属于《行政诉讼法》内容，并不超越边界，裁执分离模式是行政非诉执行的一种方式，也合乎法理。因执行难适用裁执分离模式解决问题、化解争议，归根到底在于很多行政行为存在违法，但是在法院司法审查阶段、政府组织实施阶段无法得到有效救济，使得行政违法行为一错到底，社会影响危害很大。无论采取何种模式，最终目的是消除违法违规操作：被执行人违法，对其进行强制执行；行政机关违法，给予有效的手段予以纠正。人民法院在司法审查阶段发现行政行为违法，不予评判，转送行政机关自我纠错，效果不理想。进入政府实施阶段则很难纠正，因为人民法院已经作出准予执行裁定，该裁定具有国家强制力，合法性不容置疑。被执行人对于不超出执行裁定范围的执行行为，不能提请行政诉讼或者国家赔偿。此种情况，不对行政违法行为加以检察监督，被执行人的合法权益如何保障，不得而知。因此，检察机关应当肩负起检察责任，对违法行政行为进行必要监督，维护被执行人合法权益。监督的方式是多元的，既可以是检察建议方式，也可以是其他方式，以保证检察监督权力边界不越位。