宅基地使用权流转纠纷的调查与思考

李亚杰 房建恩

(河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071000)

2022年中央一号文件提出：对宅基地的改革持稳慎态度。宅基地在我国农村土地制度架构中，是一个极特别概念[1]。农村宅基地的管理也是实现乡村振兴的重要突破口，随着经济发展，关于宅基地的问题也越来越凸显，其中宅基地流转已然成为亟需解决的问题，妥善处理宅基地流转纠纷，是实现宅基地“三权分置”的关键。笔者观察到，农村房屋租赁日益活跃，宅基地使用权纠纷出现，本文以宅基地使用权纠纷现状为出发点，分析纠纷类型及特点，进一步厘清纠纷产生原因，有利于保障农民生产生活，促进农村宅基地权利交易市场安全，进一步促进社会稳定。

1 宅基地使用权纠纷的表现形式

在我国农村地区，宅基地及房屋成为农民生活的基本需要，也是国家对农民的最基本的社会保障，虽然从法律范畴上来看，该类权利属于民事权利范畴，但由于资源利用及国家政策等原因，在政治上、司法上以及社会主体都存在利益博弈的关系。厘清宅基地使用权纠纷的表现形式尤为重要，基于此，笔者认为关于宅基地使用权纠纷应表现为4类形式。

1.1 村民之间的宅基地使用权纠纷

村民之间的宅基地使用权纠纷，根据我国农村的实际情况，属于一种非常典型的熟人社会中的纠纷。主要表现为邻里关系的宅基地纠纷，由于盖房影响邻居的生产生活，安宁权及采光产生的纠纷；因继承、分家析产产生的宅基地纠纷，主要是在有多个继承人的情况下，涉及到对此宅基地的共同使用权的协调。

1.2 村民与非本集体经济组织成员之间的宅基地使用权纠纷

随着城乡间的人口流动范围扩大，农民基于经济考虑，向城市涌入，农村宅基地出现了闲置、荒废的现象，再由于城市化的高速发展，城市用地呈现紧张态势，人地矛盾日渐突出，因此，一些久居城镇生活的居民，开始希望过上田园式生活，或者基于经济原因，希望购置相较于城市房价便宜的农村房屋，农村房屋买卖日渐活跃。对于非本农村集体经济组织成员，是不具有宅基地使用权的身份资格，当出现政府征收补偿，出卖房屋的农民后悔违约或者非本农村集体经济组织成员违约，想要降低原先承诺的价格，这种违约类型也是利益侵害的表现。

1.3 农村集体经济组织与村民之间的纠纷

宅基地“三权分置”，前提是要落实宅基地所有权归集体所有。在笔者看来，这是在集体土地制度上的“制度模糊”，集体所有是一种难以清晰界定的法律语言，而这种“制度模糊”，是造成农村集体经济组织侵犯村民宅基地使用权的依据。此类纠纷主要表现为因征收补偿引起的纠纷，因地方政府与村民的沟通不畅，村集体作为中介，负责具体工作的个别干部极容易被利益俘获，并不一定做到切实为农民着想；由于农户对于宅基地使用权的认知错误，产生权利幻觉，错认为享有宅基地所有权，由此造成两者之间的纠纷。

1.4 政府与村民之间的宅基地使用权纠纷

在我国，政府既是国有土地的所有者，也是各种土地资源的管理者，随着经济的发展，土地的需求量也是日益增加，城市的土地已经不能满足经济的发展，为此个别地方政府开始利用土地征收政策，扩大土地供应，这必将导致农村土地产权的变动，如果在土地征收中，补偿不合理，程序不规范，沟通不充分，常常导致强制拆迁事件发生。这种农民宅基地使用权纠纷是行政纠纷，双方力量悬殊，农民救济困难。

2 宅基地使用权流转纠纷特点

宅基地使用权是农民私权利的重要体现，而宅基地使用权在流转过程中，由于平等主体之间在财产分配的不公平造成双方纠纷，基于此，宅基地使用权纠纷存在易发性、复杂性及长期性3个特点。

2.1 易发性

我国素来有安土重迁的传统，宅基地不仅仅是农民安身立命的重要财产，还体现了农民的“势力范围”，往往是神圣而不可侵犯的，由于维护自己的势力范围，很难在面对利益受损而做出让步及妥协。再加上城市经济的发展，城市不断外扩，城市近郊周围的土地价格上涨，土地价值增加，因此关于宅基地的利益，农户更为看重，而随着相邻关系造成的宅基地面积大小的问题，宅基地附着的房屋的所有问题都显现出来，以至于宅基地纠纷因为权力自身的自动扩张性而不断的发生，由此可体现宅基地使用权纠纷存在易发性的特点。

2.2 复杂性

在分析宅基地使用权纠纷裁判文书后发现，宅基地使用权纠纷在立案案由上多达15种，其中不仅是房屋买卖合同纠纷和确认合同纠纷，还有“返还原物纠纷”“合同纠纷”“宅基地使用权纠纷”“侵权责任纠纷”“物权确认纠纷”，甚至还体现了“建设用地使用权纠纷”“排除妨害纠纷”“所有权确认纠纷”“拆迁安置纠纷”“行纪合同纠纷”“特殊案由纠纷”“执行异议纠纷”和“债权人撤销权纠纷”。由此看来，关于宅基地使用权纠纷，在裁判文书中立案案由复杂且多样，也体现了宅基地使用权纠纷具有复杂性。再者在我国农村属于熟人社会，人情因素对于人们的生产生活影响较深，在宅基地使用权纠纷中，风俗人情是不可忽视的重要因素。

2.3 长期性

根据国家统计局发布的信息，我国的农村家庭户数量已经达到222236712户，由于农户数量多，又因为宅基地是农民赖以生存的物质基础，党和国家非常关注宅基地制度，宅基地制度经历若干不同历史时期，从1949—1956年的宅基地私有制，到1956年的宅基地公有制，后又对宅基地进行了土改、合作化、“两权分置”，到现在的“三权分置”，由于这些原因，宅基地纠纷的时间跨度非常大，变化也很多，由此一些宅基地纠纷案件持续时间长，案件没有及时处理，加上调查取证困难，还应在以下相关政策进行溯及既往，所以宅基地纠纷在一定程度上体现了长期性的特点。

3 宅基地使用权流转纠纷产生原因

近年来，乡村振兴战略持续推进，农村面貌也大为改善，农村农户也倾向于加强生活质量，改善居住条件，城镇居民更加向往乡村生活，随之而来的宅基地纠纷也不断上升。在“三权分置”的政策背景下，引起纠纷的原因也主要有以下几方面。

3.1 相邻关系引起纠纷

在农村社会，相邻关系是一种极易发生纠纷的关系，如一些农民希望改善居住环境，增强幸福感，对原有的房屋进行改建或者扩建，在这个过程中，不经意侵占了邻居的宅基地，导致邻居的使用权受损，由此发生纠纷。

3.2 法律意识薄弱引起纠纷

农民法律意识淡薄也是间接导致宅基地使用权纠纷层出不穷的原因，随着乡村振兴的口号越打越响，越来越多的城镇居民想要去农村购置房屋，也有部分农民逐渐市民化，由此产生地下隐形交易市场。农民在短时间内无法了解关于宅基地制度相关的法律法规以及政策性规定，在既有的观念里把宅基地当成自己的私有财产，可以自由分配自己的物品，这种观念根深蒂固，无法形成合规的交易秩序，因此产生的宅基地使用权纠纷与日俱增，导致普及相关的法律知识举步维艰。

3.3 权属问题引起纠纷

在发生宅基地使用权纠纷中，政府和法院在面对这些宅基地使用权纠纷时，在很大程度上采取模棱两可的态度，因为在宅基地采集证据时，往往因为证据及说辞无法有效证明宅基地使用权的权属问题，由此导致同村人之间，非同一集体经济组织成员之间，以及农民与第三方社会主体之间的使用边界越来越模糊，使得宅基地使用权纠纷愈演愈烈。

4 宅基地使用权流转纠纷解决措施

在关于宅基地使用权流转纠纷中，由于目前我国尚无形成统一且具体的宅基地使用权流转体系，只是对其进行粗略的规定。因此笔者尝试提出，立法上应完善关于宅基地流转相关的规定，在司法上完善宅基地使用权流转纠纷解决途径，执法上完善宅基地使用权转让程序，这3个手段都应该成为解决该类纠纷的重要建议。

4.1 立法上完善宅基地流转相关规定

近几年来，宅基地流转成为社会各界热议的话题，根据实际情况可知，由于缺乏相关且确定的法律法规的指引，造成各地裁判依据各不相同，有些法院也引用一些效力层级没有法律法规高的宅基地政策作为指导依据。因此，应该首先开展立法工作，使法院在司法裁判中可以有可供参考的确定性规则，真正实现司法裁判的公正。

4.1.1 明确宅基地使用权流转主体范围

学界普遍认为，宅基地使用权权利主体一般为宅基地使用权的身份属性。宅基地使用权因为我国现行的规定宅基地使用权流转主体仅仅限制在同一集体经济组织之间，然而通过阅读裁判文书，宅基地使用权流转主体不仅仅有同一农村集体经济组织成员，还有非同一农村集体经济组织成员、城市居民等。在这种情况下，需要区别对待这几类主体，对于符合条件的流转，指本农村集体经济组织成员之间的流转，对于这一适格主体，应积极鼓励农户将闲置宅基地流转，以此促进农村资源的有效利用，促进农村集体经济的发展。对于不适格主体，指非同一农村集体经济组织成员，在宅基地“三权分置”政策的背景下，设置了非常多的改革试点，他们将范围扩大化，如浙江德清、浙江义乌，已经扩大宅基地使用权流转范围。因此，需要严格明确宅基地使用权流转主体，遵守现行法律法规的关于身份性的规定。

4.1.2 明确宅基地使用权流转客体范围

学界普遍认为，宅基地使用权权利客体一般为宅基地使用权。关于宅基地使用权是否应该流转，学界有3种观点，“自由流转说”，高教授指出，如果限制使用权，限制其流转，将无法发挥土地的最大效益[2]，王崇敏教授也指出，通过市场的调节作用将会更好地提高利用宅基地，激发潜力，改善市场，刺激消费，促进农村经济发展[3]；“有限流转说”，其中最具代表性的是陈教授和宋教授，在二者观点里，通过创设新权利，来实现宅基地的财产价值，其中总结为2种方式，个人之间的交易流转和在村集体经济组织主导下的流转；“禁止流转说”，韩教授认为，由于我国农村在社会发展方面，水平还比较低，宅基地的保障性功能不能被随意破坏，因此在我国农村，宅基地还不允许随意流转，不具备相应的条件[4]。

在法学层面上，民法典中并没有很大篇幅涉及到宅基地制度，关于宅基地使用权是否应该流转仍然是模棱两可的态度，而关于宅基地使用权流转合同的效力也不尽相同，因此应该在立法层面上完善相关的法律法规。

4.2 执法上完善宅基地使用权转让程序

目前，宅基地市场活跃，但存在许多灰色地带，由此产生的宅基地使用权交易混乱，这给政府的管理带来许多弊端，因此政府在执法上也要完善宅基地使用权的转让程序，循序渐进进行宅基地转让，并稳步建立宅基地使用权交易市场。学者提出关于宅基地流转程序如何设计，可以借鉴在国有划拨建设用地的程序[5]。通过双方协商宅基地流转，并记录相关的方式、期限和价格，形成整套制度，促进制度完善，程序正当，确保流转是符合法律、法规和政策允许范围，最大限度地保护广大农民的合法利益；要形成一整套的宅基地统一流转制度，吸取宅基地改革试点的成功经验，统筹管理宅基地，减少土地闲置，发展集约经济，提高农民收入和生活水平；要积极探索宅基地三权分置的落实方式，可根据本地客观情况，在不违反法律法规和政策的前提下，既可以保证集体所有权的落实，也可以使农民享有资格权，积极促进宅基地使用权流转。

4.3 司法上完善宅基地使用权流转纠纷解决途径

从案例数量可看出，关于宅基地使用权纠纷居高不下，这不仅不利于宅基地的利用效率，也给法院处理案件带来巨大压力。因此需要多元化的解决方式去解决纠纷。

要擅于运用调解机制，调解机制有利于避免矛盾纠纷走向诉讼，要想更好地利用调解方式解决纠纷，无外乎要完成人员和机构的设置。在人员方面，应该设置整合上下系统内的人员形成网格化管理，将涉及到的相关部门人员整合在一起，发挥各自的优势，发挥前线作用。在机构方面，尝试整合资源形成新的部门，使宅基地使用权纠纷更好的解决。

通过裁判文书网可知，对于一些宅基地使用权纠纷，法院没有权限进行审理，理应由行政部门进行处理，在关于这类案件时应秉持“行政处理先行”的原则。

在进行过调解，或者经过行政部门审理的案件，一方当事人仍旧不满意，可以向人民法院起诉，在法院审判期间，不仅保证诉讼在其中的独立性和中立性，还赋予法官更多的自由裁量权，法官可根据纠纷的情况、当地的实际情况，以及采用关于宅基地使用权流转的政策，进行利益权衡，争取宅基地使用权纠纷的处理。