产业园区规划环境影响评价工作的若干问题及对策建议——以湖南省为例

孙越芳

（湖南宏晟环保技术研究院有限公司，湖南 长沙 410007）

产业园区（以下简称园区）规 划环评是对产业园区的开发建设规划在制定之后，规划实施之前，从环境的角度分析规划的规模、布局、产业等是否可行，并提出规划的调整建议，从源头上预防污染。同时产业园区规划环评可从区域性、累积性、长期性等宏观角度对产业园区开发规划环境影响进行论证，可克服单个项目环评的局限性。

产业园区进行规划环评，则可探索符合园区规划环评的入园项目报告书简化为报告表，环评告知承诺审批试点，加快项目环评的审批速度，优化园区的营商环境。

本文以湖 南省为例，对园区的规划体系进行了系统的梳理，收集了从2011年到2022年期间产业园区规划环评情况，具体分析了产业园区规划环评存在的问题，并提出对策建议，以期为进一步完善产业园区规划环评工作提供参考。

1 产业园区规划历程概述

产业园区是以承载产业为主的各类园区的统称，是环境污染汇集区和环境风险高发区[1]。1998年《建设项目环境保护条例》将开发区建设规划环评纳入建设项目环境影响评价管理。但2004年印发的《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》的通知（环发〔2004〕98号）中的“城市建设专项规划”不包含产业园区规划[2]，因此原国家环保总局于2006年又发布了《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2006〕109号）首次指出各级人民政府批准设立的各类产业园区，其产业园区开发规划应当进行环境影响评价，编制产业园区规划环境影响报告书。其后各地各类园区规划环评工作明显增多，特别是《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发〔2011〕14号）印发后，园区规划环境影响评价工作快速推进和落地，在引导产业布局、优化产业结构、强化环境保护、降低环境风险等方面发挥了重要左右[2]，生态环境部 2020年发布的《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评〔2020〕65号）肯定了产业园区规划环评在产业引入把关等方面的作用，同时也指出了目前规划环评存在的问题，对后续产业园区规划环评提出了新的要求。

2 产业园区规划环评实施中的主要问题

2.1 园区规划类型多，规划环评的规划类型不明确

在国家层面，全国各省、自治区、直辖市范围对园区要求的规划种类各异，如有经济及社会规划、年度计划及有关专项规划、产业规划、总体规划、控制性详细规划、综合规划等[1]。

根据《湖南省开发区管理办法》及2020年中共湖南省委、湖南省人民政府发布的《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》的通知，园区归口城市规划有总体规划和控制性详细规划，根据《湖南省加快推进产业园区转型升级的实施方案（2016-2018年）》（湘政办发[2016]52号）的要求，产业园区管理机构要组织编制属省发改委批复的产业园区规划。

以湖南省部分园区为例，有的园区既编制了总体规划，也编制了控制性详细规划和产业规划；有的园区编制了建设规划；同时也有部分园区竟无专门的规划，指导园区发展的是城市总体规划或控制性详细规划。

产业园区规划环评的评价对象是园区总体规划，还是控制性详细规划、产业规划或专项规划目前尚无文件明确规定。同时园区总体规划进行了环评工作，其控制性详细规划、产业规划或专项规划是否仍需要进行规划环评工作，目前尚无文件明确规定。根据表1可知，湖南省园区仅以其中某规划进行了规划环评，对规划环评的类型无强制要求。

表1 湖南省部分园区规划环评类型汇总表

2.2 规划审批主体和规划环评审查权限不清

2011年废止的原《开发区规划管理办法》明确园区规划由总规和详规组成，其中总体规划由省、自治区、直辖市人民政府审批，详细规划由开发区所在地的城市人民政府审批。当前，国家对产业园区各类规划及审批主体没有具体规定，导致园区规划审批主体权限不清，从全国各省、自治区、直辖市来看，部分省份园区规划无明确的审批机关，有的省份要求园区总体规划由省人民政府审查，有的省份园区总体规划可由市县级人民政府审批[1]。

以湖南为例，2011年修订发布的《湖南省开发区管理办法》要求园区总体规划由省人民政府批准，详细性控制规划由州市人民政府或者其委托的城市规划行政主管部门批准。2016年发布的《湖南省加快推进产业园区转型升级的实施方案（2016-20 18年）》的通知，要求产业园区规划由省发改委会同有关部门审定，产业园区控制性详细规划经省住房城乡建设厅组织审查后报省人民政府批准。2016年发布的湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法，要求省级以上产业园区控制性详细规划由省人民政府审批。2020年发布的《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》的通知，要求设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划报设区市政府审批，县市辖区的省级及以上产业园区详细规划报县市政府审批。各文件对园区规划审批主体的规定不一致。

关于产业园区规划环评的审查权限，已发布的环发〔2006〕109 号文、环发〔2011〕14 号文和环环评〔2020〕65号文均要求产业园区规划环境影响报告书原则上由批准设立该产业园区的人民政府所属生态环境主管部门召集审查。但根据规划环评实行同级审查的原则，产业园区规划审批主体不清，造成规划环评审查主体不清[3-4]。

2.3 产业园区规划环评文本编制所需技术支撑不足

《规划环境影响评价技 术导则 总纲》（HJ 130-2019）和《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ 131-2021）相继修订发布，有效更新了产业园区规划环境影响评价的技术支撑。但产业园区规划环评报告书环境影响评价范围、影响预测及环境承载能力分析等内容上缺乏必要的技 术支撑。

2.3.1 部分环境要素评价范围无明确规定

《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ 131-2021）对评价范围只有原则的规定，要求基于产业园区规划范围，结合规划实施对各生态环境要素可能影响的产业园区外周边地区及环境敏感区，统筹确定评价空间范围。大气环境、地表水、生态环境、声环境、土壤环境等要素导则中，除大气环境导则明确了产业园区规划环评的大气环境影响评价范围以规划区边界为起点，外延至规划项目排放污 染物的最远影响距离的区域，其余各要素导则对规划的评价范围均未给出具体要求，从而导致评价范围不易确定，不利于统一管理。

对湖南两个产业园区规划环境影响报告书中评价范围的内容进行对比，可知在两环评报告书在地下水环境、土壤环境要素的评价范围不一致，见表2。

表2 湖南省部分园区规划环评报告中环境要素评价范围的比较

2.3.2 对环境影响预测的技术支撑不足

《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ 131——2021）未提供各环境要素预测的模型，仅提出环境影响预测与评价基本要求、方法可参考执行各要素导则。规划环境影响评价与建设项目环境影响评价最大的区别，就是规划环评不需要要对各要素评价定评价等级，而各环境要素导则中要求的环境影响预测模型的选取时，直接与评价等级相对应的，从而导致规划环评各环境要素影响预测选择的模型及要求变化很大，不利于统一管理。

例如，大气环境导则（HJ2.2-2018）明确要求，预测评价区域规划方案中不同规划年叠加现状浓度后，环境空气保护目标和网格点主要污染物保证日平均浓度和年均质量浓度的达标情况。同时也指出采用估算模型预测污染物，最大地面空气质量浓度占标率小于10%时，不需要进一步预测模型进行大气环境影响预测与评价。因此，对于部分园区规划环评报告预测污染物浓度占标率小于10%时，是参照一级评价的深度采用进一步预测模型预测规划方案中不同规划年叠加现状浓度后，环境空气保护目标和网格点主要污染物保证日平均浓度和年均质量浓度的达标情况，及是否进一步预测冲突。同时对于园区规划环评，是所有污染源全部按面源进行预测，还是部分污染源按面源预测、部分污染源按点源预测均无明确的规定。

例如，地表水环境导则（HJ2.3-2018）明确间接排放建设项目评价等级为三级B，可不 进行水环境影响预测，仅分析依托污水处理设施环境可行性。目前园区基本均配套建设了污水处理厂，如果在园区规划进行环评过程中，经预测园区规划的大废水量最大值未超出配套污水处理厂的规模，且污水处理厂已进行环评并取得了环评批复，那园区规划环评是否可以仅分析依托污水处理设施环境可行性，而不在通过预测模型预测对水环境的影响。

其它如声环境导则（HJ 2.4-2021）、生态影响导则（HJ 19-2022）、土壤环境导则（HJ 964-2018）均对规划环评没有单独提出具体要求。

2.3.3 导则没有提供环境承载能力分析模型

产业园区规划环评报告，需根据区域环境质量目标及现状值，计算区域剩余环境承载能力，为园区污染物总量的设 置是否合理提供理论依据，但《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 130-2019）、《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ 131-2021）及各要素类导则均未提供大气环境、水环境承载能力的计算依据。目前，湖南省大部分园区规划环评报告大气环境承载力，参考原《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T131-2003）中A值法来进行计算，水环境承载力参考《地表水环境容量核定技术报告编制大纲》（环办[2004]53号）来进行计算。对模型选取是否合理缺乏官方支撑。

3 对策 与建议

3.1 细化规划环评的规划要求及类型

考虑到目前产业园区规划类型多样，而规划环评重点关注的是规划开发建设活动，因此只要园区总体规划、控制性详细规划、产业规划或依托城市总体规划，内容包含有园区的产业定位、空间布局、规划规模、环境保护等内容，则可作为规划环评的依据。但建议出台相关细则，明确比如产业园区总体规划已进行规划环评，则其余规划就无需规划环评。对于园区无规划而依托园区所在地城市总体规划的，如依托规划不能满足规划环评内容的深度，则应要求园区管委会及时编制园区开发建设规划，并进行相应的规划环评工作。

3.2 确定统一的园区规划环评审查权限

以湖南为例，根据2020年发布的《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》，省级及以上产业园区的国土空间规划报省政府审批，但设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划报设区市政府审批，县市辖区的省级及以上产业园区，详细规划报县市政府审批。如果按照规划环评实行同级审查原则，导致产业园区总体规划环评需省级及以上生态环境主管部门审查，但产业园区控制性详细规划环评则只需市级生态环境主管部门或县级分局审查即可的矛盾。同时如产业园区规划环评由市、县两级生态环境主管部门组织审查，环评文件审查质量难以保证，则规划环评源头预防作用难以充分发挥。因此，建议园区规划环评审查权限参考环发〔2006〕109 号文、环发〔2011〕14号文和环评〔2020〕65号文要 求，在《规划环境影响评价条例》中对产业园区的规划环评审查权限给予明确或细化。

3.3 完善规划环评编制所需的技术支撑

建议从国家层面广泛调研，梳理目前产业园区规划环评编制过程遇到的比较广泛且重要的问题，进行针对性地研究和突破，并适时组织相关导则的修订，尽量减少规划环评报告编制过程中不确定的地方，减少自由裁量空间，提高规划环评报告的质量，为规划环评与区域三线一单、项目环评的衔接提供坚实的基础。同时加强产业园区规划环评的技术培训，提高环评技术人员的编制水平。

4 结语

城市规划环评与其它规划环评相比，产业园区规划环评更广泛，其对应的产业园区规划导则也于2021年及时进行了更新，相关专家在产业园区三线一单编制[5]、水环境容量计算[6]、大气环 境容量计算[7]等方面进行了系列研究。建议从 国家层面继续完善规划环评的体系建设和技术支撑，以便更好地指导产业园区 规划环评工作。