农村土地经营权流转存在的问题及对策

2023-08-03朱光亚

新农业 2023年8期

朱光亚

（开原市现代农业服务中心，辽宁开原 112300）

1 当前农村土地经营权流转现状及趋势

开原市农村耕地面积133.5万亩，其中有家庭承包地116.8万亩，人均承包地面积约2.7亩。2022年全市土地经营权流转面积为41.02万亩，占全市承包地总面积约35%，流转后种粮面积为36.92万亩，其余大部分种植苗木花卉。整村或整组流转面积为3.2万亩，共涉及6个村共11个村民小组。土地经营权流转主体主要有种粮大户、家庭农场、农民合作社、农事企业等新型农业经营主体四大类。其中，向种粮大户流转29.23万亩，占总流转面积的71.27%；向家庭农场流转4.7万亩，占总流转面积的11.45%；向农民专业合作社流转5.9万亩，占总流转面积的14.38%；向农事企业流转1.2万亩，占总流转面积的2.9%。

近3年，工商资本流转土地经营权有明显上升趋势。土地流转价格因受地域、地质、种植作物等因素影响导致差距较大，价格在600～1100元/亩。流转期限大多为5年以下，一年一流转占比很大。从流转规模看，单体种粮大户和家庭农场流转面积在200亩左右；单体农民合作社流转面积在300～2000亩；单体农事企业流转面积在1000～3000亩。从流转双方签订合同看，种粮大户和家庭农场主要以口头合同为主，农民合作社和工商企业基本签订了书面合同，以经营权抵押贷款的经营主体均签订规范的书面流转合同。

随着农村人口老龄化问题日趋严重，新型农业经营主体的数量激增，农村劳动力外出打工就业的人数的增加，以后将有越来越多的农民将土地流转出去。从周边的产粮大县及至吉林、黑龙江地区经验看，土地经营权流转和适度规模经营是发展现代农业的必经之路，不仅有利于优化资源配置和提高劳动生产率，还有利于保障粮食安全和主要农产品供给，更有利于农业技术推广应用和农业增效、农民增收。

2 农村土地经营权流转存在问题

2.1 农民对经营权流转认知不深

受传统思想影响，农民虽然已经从事第二、第三产业，但是仍不愿放弃土地经营权，担心土地流转后生活得不到保障，依旧利用闲暇时间从事农业生产。还有的农民对农村土地的“三权”分置的内含不了解，担心因土地流转后丧失相应的惠农政策补贴及土地征占后的补偿费，不愿意流转土地经营权。

2.2 土地流转交易市场不够健全

当前乡（镇）街道虽基本成立了土地流转服务中心，但实质上未能真正地发挥应有的作用。流转服务中心工作人员基本为兼职，加之土地经营权流转业务政策性强、涉及面广、任务繁重，流转中心工作人员与监管职能不相匹配，在日常服务和监管方面乏力，导致农村土地经营权流转多处于无序状态，对违法违规的土地经营权流转不能真正发挥监管作用。

2.3 土地经营权流转行为不规范

大多数农户法律意识淡薄，流转土地经营权一般多以口头协议代替书面合同；有的虽然签订了书面合同，但内容不规范，缺失土地经营权流转合同的要件，如地块（面积）、权利义务、违约责任、合同到期后地上附着物的处理等内容，对流转双方权益缺乏必要的法律保护，极易产生流转纠纷。

2.4 土地经营权流转风险防范机制不健全

多数县级农业农村部门未能有效地建立工商资本流转土地经营权风险防范机制。大多工商资本以企业、组织或个人等形式租赁农村土地，往往造成土地流转价格扭曲，不利于专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体健康发展。农业投入大且回报周期长，规模经营的成本和风险更大，一旦经营不善，就会发生亏损和拖欠农民土地租金等问题。有一部分工商资本流转土地后未能保证“农地农用”，容易引发社会矛盾和不稳定因素，危及粮食安全。

2.5 工商资本流转土地经营权积极性不高

国家对工商资本流转土地明确了严格的门槛，一定程序降低了流转土地的积极性。农业投资回报慢、收益率低，土地流转涉及的农户多，和农民打交道比较麻烦，致使工商资本不愿向农业农村投入。农业企业为了长期利益着想，流转土地期限较长，目前政策是土地流转不得超过二轮承包期限，也在一定程序限制了工商资本流转土地的积极性。

3 农村土地经营权流转改进措施

为了有效地保护农民合法权益，土地经营权流转不能一味地追求土地流转面积和规模经营，要积极影响中央政策，坚决制止耕地“非农化”，防止“非粮化”。要把握好流转、集中和规模经营的度，与农业生产社会化服务水平相适应。

3.1 市县两级应出台土地经营权流转相关文件

为贯彻落实《农村土地经营权流转管理办法》，省、市、县均应出台关于农村土地经营权流转相关指导意见，支持受让方种植粮食作物，发展适度规模经营，以推动当地农村土地经营权流转规范有序，有利于保障流转当事人双方合法权益，有效地维护农村社会的和谐稳定。

3.2 县级应建立工商资本流转土地资格审查项目审核制度

县级要结合本地实际，建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的分级资格审查、项目审核制度。对受让方的主体资格、资质证明、基础设施条件、农业持续经营能力、技术服务能力、征信情况、项目规划等进行审查审核。未按规定提交审查审核申请或未通过的，不得开展土地经营权流转活动。

3.3 落实土地经营权流转分级备案制度

以县和乡镇街为主，建立农村土地经营权流转分级备案制度，备案事项应包括土地经营权流转合同、下级审核报告、农地使用情况等内容。明确工商资本一次性或多次流转土地经营权（或整村、整组土地），分别到乡镇街、县、市和省级农业农村部门备案的面积上限，规避政策风险。

3.4 建立健全土地经营权流转监管机制

县级和乡镇街要切实履行职责，承担耕地保护的任务。经营权流转服务与监管要由不同人员及部门负责，避免既当运动员又当裁判员的情况发生。要定期对工商资本的经营能力进行查检，对耕地使用用途进行检查，规避经营风险，确保农地农用。要依法对擅自改变土地的农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法行为追究相关责任。

3.5 引导工商企业等社会资本开展多种形式规模经营

要依托中央财政资金扶持农业社会化服务项目，推动农业社会化服务工作，积极引导工商企业转变规模经营的方式，在尊重小农户主体地位前提下，为小农户和新型农业经营主体提供农业社会化服务，通过开展农业社会化服务方式，实现集中连片式规模化生产，带动规模经营，避免大量流转农村承包地带来的经济风险和社会风险。

3.6 规范土地经营权流转合同

依托农业农村部制定的土地经营权流转合同模板，积极引导流转双方签订书面流转合同，明确双方当事人、流转土地名称、四至、面积、流转价款、流转土地用途等要素，约定好流转双方当事人的权利和义务、合同到期后的地上附着物及相关设施的处理、土地征收后有关补偿费的归属等内容，规避风险发生。

3.7 建立土地经营权流转风险保障金制度

为防范承包农户权益受损，县级或乡级要建立土地经营权流转风险保障金制度。对于土地经营权流转面积超过2000亩的，或整村、整组流转涉及农户较多、经营风险较高的规模经营业主，应按照年租金的一定比例计提，由转入方缴纳。在土地经营权流转合同签订后的10个工作日内，存入指定账户。在经营权流转合同期满后，如转入方无违约行为的，应在10个工作日内予以退还。