区块链赋能营商政务环境建设的价值阐释与实现进路

王诺斯

(大连海事大学 人文社科研究院,辽宁 大连 116026)

党的二十大报告指出,“要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境”。良好的营商环境能够显著降低制度性交易成本,有效稳定市场参与者的经营信心,广泛聚集市场资源要素,是推动社会主义市场经济高质量、高速度发展的必要条件。政府是营商政务环境建设的主体,必然要为市场参与者提供更多优质公共服务。优化营商环境的本质是优化政府规制环境,保证不同市场主体平等获取生产要素,推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。目前,营商政务环境建设问题产生的“症结”,很大程度上是由于信用不充分、信息不对称、数据不清晰、政策不连续所致。现代信息技术手段对于提升政府管理水平,促进经济迅速发展,提高市场治理的科学化、便利化、透明化,实现营商环境的全面升级具有重要意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要加快数字化发展,加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。区块链是现代数字智慧技术的重要成就,区块链的作用和影响并不局限于信息功能,对于营商政务环境来说,其最为关键的制度性功能便是重建信任关系。通过将区块链技术灵活运用在营商政务环境建设中,不仅可以有效增进政府营商政策的连续性和可信度,同时也可以增强政务服务的公开性、透明性和可追溯性,提高营商服务的满意率和成效率,不断优化现代化营商政务环境体系。

一、区块链赋能的技术诠释与功能识别

(一)区块链技术的概念与特征

区块链是二十世纪九十年代以来产生的一项信息技术类科学革新性成果,可以将加密数据(区块)按照时间顺序进行叠加(链)生成的永久、不可逆向修改的记录,具有链式数据结构、去中心化的分布式、智能合约和开源可编程等特征。从广义上看,区块链技术是利用块链式数据结构验证与存储数据,利用分布式节点共识算法生成和更新数据,利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全,利用由自动化脚本代码组成的智能合约,编程和操作数据的全新的分布式基础架构与计算范式。从狭义角度上看,区块链则是按照时间顺序,将数据区块以顺序相连的方式组合成的链式数据结构,并以密码学方式保证的不可篡改和不可伪造的分布式账本。(1)姚忠将、葛敬国:《关于区块链原理及应用的综述》,《科研信息化技术与应用》2017年第2期。区块链技术的成就在于创建了一个分布式、公开和不可更改的账簿,这意味着交易在一个具有区块链基础设施的计算机网络(可称之为区块链网络)上的其他信息(分布式)对网络上的所有人公开(开放),但不能公开在没有大量计算能力或成本的情况下改变(不可改变),智能合约执行事务(包括构成相互承诺的事务)的计算机脚本一直在双方之间形成契约。当在区块链上创建时,未来智能合约中设想的交易将自动执行,并且由于区块链的不可改变性,实际上是无法停止的。因此,区块链上的智能合约是可以强加且不能被重新协商的,这允许双方或承诺原始合同或重新协商机制,防止双方阻塞,同时允许由于变化而产生的相互偏好的修改环境。

区块链是一种全新的分布式基础架构与计算范式。具体而言,其结构由内而外可以分为基础域和实施域两大部分。其中基础域包括数据层、网络层、共识层,这三层环环相扣,是构建区块链技术的必要元素,缺少任何一层都不能称之为真正意义上的区块链技术。(2)Baliga A.,“Understanding Blockchain Consensus Models”.Persistent,vol.4, no.1 (2017),p.14.数据层主要是描述区块链的物理形式,是区块链上从创世区块起始的链式结构,包含了区块链的区块数据、链式结构以及区块上的随机数、时间戳、公私钥数据等,是整个区块链技术中最底层的数据结构。网络层主要是通过P2P技术实现分布式网络的机制,包括P2P组网机制、数据传播机制和数据验证机制等,因此区块具备自动组网的机制,节点之间通过维护一个共同的区块链结构来保持通信。共识层主要包含共识算法以及共识机制,能让高度分散的节点在去中心化的区块链网络中高效地针对区块数据的有效性达成共识,该层是区块链的核心技术之一,也是区块链社群的治理机制,目前至少有数十种共识机制算法,包含工作量证明、权益证明、权益授权证明、燃烧证明、重要性证明等。实施域包括激励层、合约层和应用层,是区块链技术实现其特有功能的主要模块。激励层、合约层和应用层不是每个区块链应用的必要因素,一些区块链应用并不完整包含此三层结构。激励层主要包括经济激励的发行制度和分配制度,其功能是提供一定的激励措施,鼓励节点参与区块链中安全验证工作,并将经济因素纳入到区块链技术体系中,激励遵守规则参与记账的节点,并惩罚不遵守规则的节点。合约层主要包括各种脚本、代码、算法机制及智能合约,是区块链可编程的基础,它将代码嵌入区块链或是令牌中,实现可以自定义的智能合约,并在达到某个确定的约束条件的情况下,无需经由第三方就能够自动执行,是区块链去中心化的基础。应用层主要用来封装各种应用场景和案例,类似于电脑操作系统上的应用程序、互联网浏览器上的门户网站、搜寻引擎、电子商城或是手机端上的APP,它将区块链技术应用部署在以太坊、EOS、量子链之上并在现实生活场景中落地,未来的可编程金融和可编程社会等重大场景应用也将会是搭建在应用层上。(3)代闯闯、栾海晶、杨雪莹,等:《区块链技术研究综述》,《计算机科学》2021年第S2期。

(二)区块链技术的功能识别

区块链作为构造信任的机器行为,是被寄寓改变整个人类社会价值传递的颠覆式信息技术之一。用户加入区块链以获得对共享账本的访问权的信息,每个参与者都是持有共享账本副本的有效对等体。区块链上的每个用户都持有一个记录对应着每个行动的账本的所有信息,其信息交换的形式是通过结构化网络用户验证的授权交易。(4)Iansiti, M., Lakhani, K.R ,“The Truth about Blockchain”.Harvard Bus. Rev. vol.95,no.1 (2017),pp.118-127.此外,每个参与者可以执行其指定的链代码来执行操作网络。自动触发任意数量的信息交易后,事件本身可以与标识符(默认为哈希)一起打包,建立信息块。块是用顺序创建的前一个块的标识符,并放入块链中。一旦块被放入链中(在每个对等体经过验证之后),其内部数据变得不可变且不能再被篡改。因为数据块里的每一个信息在此之前都得到了网络中广大用户的认可,数据都被认为是合法和值得信赖的。当数据调用触发智能合约的事务时,它的代码将运行在每个涉及事务的节点中,而且执行它的业务逻辑是指定的,即通过提示实现更流畅的工作流程计算,用户只需响应一个结构化的政策。(5)Christidis K, Devetsikiotis M ,“Blockchains and Smart Contracts for the Internet of Things”.IEEE Access, no.4(2016), pp.2292-2303.通过这样的程序,它们允许减少信任的数量中介机构参与各方交易的同时,也尽量减少了意外和错误的交易。比特币的出现提供了一种证据,证明人可以创建一个安全的数据库——区块链——分散在成百上千的计算机上,而没有一个权威机构来控制和验证数据的真实性。区块链实现了一种能在数据库没有管理员的情况下对内容达成一致认可的方法,即支持开放协议的方法。(6)Andrew J. Ehrenberg, John Leslie King, “Blockchain in Context”.Information Systems Frontiers: A Journal of Research and Innovation,vol.22,no.2(2020),pp.29-35.区块链安全性和数据处理完整性方面的特点对所有应用程序来说是非常友好的,而且很容易实现,并被各种其他业务部门利用。在任何需要高度信任的情况下,在各方甚至第三方中间进行验证交互可以从区块链的信任环境中受益。鉴于区块链的通用性,它找到了自己的方式,能源、政府、物联网甚至医疗等各行各业在众多领域展现出了它的灵活性场景。(7)翟社平、段宏宇、李兆兆,等:《区块链技术:应用及问题》,《西安邮电大学学报》2018年第1期。

区块链是一个多面工具,区块链的透明性和安全性能够深刻地发挥作用,对组织之间的信任关系产生积极影响。其优势集中体现在信用安全、结构优化、真实事件、流程重塑、策略管理以及互动与共创等六个方面。(8)Mukkamala R R, Vatrapu R, Ray P K, et al.,“Blockchain for Social Business: Principles and Applications”.IEEE Engineering Management Review, vol.46,no.4,(2018),pp. 94-99.在每个方面,所获得的不仅仅是降低交易成本,或是降低交易风险等有目标的显性收益,而是发现生产要素合理流动与高质量发展的隐性契机。区块链所带来的机遇既存在于组织的供给侧,也存在于面向用户的互动端。他们可以利用区块链,动态地重新配置网络,进行实时优化,或者协同其他机构,获得更深入的用户洞察;可以更有效地确保服务的安全和质量,也可以开辟新的路径,转变自身认知和用户服务的方式。尽管目前大多数区块链应用程序强调加密货币及与此相关的金融科技行业,但还是有大量其他行业仍未体验到其应用的影响力和收益度,特别是政务方面的实际应用期待开发和落地。区块链为数据共享和政务公开提供了技术支持,有利于打破信息不对称的困境,能够为营商政务环境建设提供安全环境、群众基础、信誉价值、权力制约,破除政府信任危机。(9)彭红梅:《区块链技术与政府公信力建设的耦合性及实现路径》,《领导科学》2020年第10期。

二、区块链在营商政务环境优化中的先导性价值

区块链作为构造信任的机器行为,是被寄寓改变整个人类社会价值传递的颠覆式信息技术之一。在党中央的倡导和推动下,区块链在我国政务领域的运用日益广泛,已经发展到数据共享、数字身份、存证业务、数据确权等领域,(10)罗春华、陆金晶:《政务联盟链助推政务创新的内在逻辑及构建——基于数据协同视角》,《财会月刊》2022年第3期。因此将区块链作为营商政务环境建设的底层技术支撑,具有现实基础。这也是新时代营商环境减少交易费用、降低交易过程风险、实现资源配置优化的必然选择。区块链把数据和行为变成价值,改变生产关系。区块链本质上是由信息技术创新导致的经济主体之间的一种新的交易方式,是协调不同主体之间交易关系的一种新的制度安排。(11)黄少安、刘阳荷:《区块链的制度属性和多重制度功能》,《天津社会科学》2020年第3期。区块链赋能营商政务环境优化是多元价值耦合的整体表征。

(一)区块链的多中心属性促进营商政务环境秩序重构

在生产要素成本压力不断升高、资源环境约束条件不断增多、粗放型的经济发展方式优势逐渐消失的今天,传统集权式、单中心的营商政务环境秩序已经难以为继。区块链以分布式记账作为其核心技术特征,该项技术可实现群体力量的秩序重构。区块链的“分散化”,本质不是无序,而是自组织,是一个更高层次的结构范式。多中心属性的信息共享机制能够实现市场行为主体间的数据实时共享,有效地解决信息传输过程中存在的数据结构壁垒、信息传输延迟等问题。各参与主体之间信息的传递具有共时性,不会受到第三方的干扰,可有效缓解市场治理信息不对称、不透明等问题。(12)刘莉娜:《区块链赋能现代农业产业链布局:功能、困境与对策》,《内蒙古社会科学》2022年第2期。通过智能合约、公有链或联盟链共识可获形成的区块中各参与主体的互信,形成不依附行政权力的群体限度。

营商政务环境的建设,从规制角度上来说,其结构应当是国家—社会—企业三维意义上的秩序构建,呈现聚合态与发散态统一的协同螺旋架构。而传统上我国政府是营商环境秩序塑造的主要力量,具有单向治理、资源垄断、管控粗放等特征。因此,长期以来我们的营商政务环境呈现高度集权化、封闭性的生态逻辑。呈现汇聚结构的营商环境建设要经过多层级的反应与反馈,才能够确定其扩展秩序,这往往迟滞于竞争最大化的市场原则,参与的利益主体,包括政府在内,可能失去个体效益与社会效用的最优解。对政府、市场或者其他组织形式的选择,其实都是对不同制度或交易方式的选择,以实现其各自主体在资源禀赋中的优势配置地位。区块链的分层多链的开放架构,提供了我们能够改变现有规则的技术手段。区块链的共识机制,能够突破营商政务环境建设中的单向决策与效率传递,使资源配置的运行逻辑从管制中恢复活力,同时又对不合理竞争或者交易进行高弹性规制,形成有效的信息公有机制与激励机制。(13)Bedin ARC, Queiroz W, Capretz M, et al. ,“A Blockchain Approach to Social Responsibility”,inInternational Conference on Data and Information in Online. Switzerland:Springer, Cham Press, 2020,pp.15-29.一方面,使政府成为营商市场环境的多重功效建设者,厘清政府与市场的边界,理顺政府的职能范围和权力界限,而不仅仅是“审批者”或者“控制者”;另一方面,促使企业成为营商市场环境的高效生产者,诚信经营、积极创新、合法施为,实现构建“亲”“清”政商关系目标,最终形成规范化的政商秩序。

(二)区块链的共享属性促进营商政务环境的理性进化

复杂性科学技术的实现范式从不否定理性,因为理性是人类社会最可贵的禀赋之一,而且会引导和实现进化性的理性发展。哈耶克指出,经济秩序的形成运用了大量知识,但这些知识不集中于任何个体中,而仅仅是作为不计其数的不同的人的分立的知识而存在的。(14)哈耶克:《法律、立法与自由》(上),邓正来译,北京:中国大百科全书出版社,2000年,第8页。区块链技术本质上是一个分散的系统,将区块链应用于营商政务环境场景就是将社会主义市场的各利益相关主体的行为通过区块链的智能契约进行共享、规范与约束,从而提升政府服务质量。作为一种分布式账本技术(DLT),区块链技术通过为组织服务提供更多完整的、安全性和透明度的数据,将自己呈现为一种加强组织之间联系的手段,而且获得许可的区块链有独特的知识活动处理技巧,更以数据共享为主要态度,使组织通过有效的信条为其成员构造访问级别。(15)Scott B.,“How can Cryptocurrency and Blockchain Technology Play a Role in Building Social and Solidarity Finance?”, UNRISD Working Paper, 2016.因此,在信息化社会区块链技术可以将分立的个体知识组织起来,从而超越每个个体的有限性,获得整体的社会效益。从这个意义上来说,区块链不仅仅是一种技术手段,更是一种进化理性的持守,不断推动政府角色和职能的转变,促进组织权力结构扁平化。营商政务环境建设长期固守“静态均衡”的理性意识,很大程度上处于全能全知型的计划经济思维惯性影响当中,这种惯性排斥共享和协同,导致营商制度时间性的低效率运行。部分政府的封闭运转、条块分割以及政策执行协同性一直是政务服务过程中的难点。对企业而言,政府部门权力分工施为的密闭程度与“条块”交织网络的复杂边界,使企业面对审批、验证等事务时无所适从。区块链技术可以在确保数据安全的前提下,将一个链条中储存的数据轻松地分享给多位参与者(包括组织和个人),促进政府数据信息化并实时跨界共享,从而增加政府行为的透明度;同时,区块链技术下的信息流不需要通过第三方中介,能够大大降低交易成本和沟通成本;共享可靠的政府信息,可以提高政府公信力,增加对政府的信任感。

(三)区块链的信用属性实现营商政务环境的法治规范

党的十八大以来,党中央多次强调法治化营商环境的重要性,在中共中央、国务院 《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中明确提出,“全面提升法治建设水平,用法治规范政府和市场边界,营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境”。(16)《十九大以来重要文献选编(中)》,北京:人民出版社,2021年,第150页。阐明了法律制度对于营商环境建设的重要性。法律制度具有双向社会化的特征,即社会管理者的信用与被管理者的行动,任意一方都可以决定制度系统的正常运行。一般情况下,社会管理者具有支配性优势,占据信用统治地位,其信用平衡对于法治的威权会更具有渐进性的影响。因此,优化营商政务环境需要政府正确行使公共权力,加强信用管理、保证公共资源的合法性分配,表达和扩散信用能力,避免招商引资与营商治理中的塔西佗陷阱,即政府部门一旦失去公信力,其行为或者政令都会被各市场利益主体认为是利益的侵害,从而对于社会管理者丧失信心,经济发展出现停滞甚至倒退的情况。党的十八大以来,政府在鼓励民营经济发展、促进招商引资、改进营商服务制度等方面制定并颁布了一系列法律法规和政策,营商环境优化取得了一定的效果。但是在传统管理模式下,营商政务环境的建设效果并未达到社会期望值,或者说没有取得市场参与各主体的效率认同,滥用公权力、贪污腐败、不作为和乱作为等情况具有外显化和频发性的特征,使得部分公共资源私有化现象时有发生,国家利益与公共利益在相当程度上受到侵害。

区块链作为一种调整社会事务的新兴技术手段和思维方式,是一种不可篡改的智能化信任关系,以信息发生、发现的过程来产生作用,所有环节与程序透明可溯源,其具体方式是依据密码性的传递信息来保证,在区域链的任何一个链条中,交易记录和历史数据是公开的且不可篡改,(17)郭俊华:《区块链技术如何赋能“互联网+政务服务”》,《人民论坛·学术前沿》2020年第21期。从而实现各种竞争性努力的信用结果。区块链技术能够增进营商治理过程中企业与政府之间、自然人与政府之间、政府不同部门之间的信任度与真实度;从技术角度赋权并用私钥进行签名验证,提供一种可预见的信誉与信任意见,最大限度防止管理权限泄密和擅自使用的情况发生;形成倒逼机制,促进政务公开、政务提速,有效地对政务工作起到监督和规范作用,助力打造阳光、透明的营商政务环境。

(四)区块链的数据整合属性推动营商政务环境的治理协同

未来的公共治理不可能只是依赖政府层级部门的发挥,而是多元利益主体都有能力积极共同参与社会公共事务的“协同合作”,这已经是确定的现实——几乎所有成功的建构都是没有规避或者脱离跨部门、跨组织的产物。(18)Cooper T L, Bryer T, Meek J, “From Collaborative Public Management to Collaborative Public Governance: Capacity Building for Sustainability”, Minnowbrook III Conference, The Future of Public Administration, Public Management and Public Service Around the World, sponsored by The Department of Public Administration at the Maxwell School of Syracuse University,2008.社会发展完全需要选择和阐释环境,对不变的要素做出回应,并试图形塑和粘合现存的要素,形成一种策略性的不同性质组织间的互动关系,这也是政府组织减轻或解除社会环境同构压力的妥协。营商环境就是生产力,优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。营商政务环境区块链转型的本质是生产力与生产关系的整合创新,是实现构建“亲”“清”政商关系目标的主要方式之一。

营商环境是一个地区市场发育程度、经济竞争力、对外开放程度、政府管理水平和社会文明进步的综合体现,政府可以通过区块链将社会范围内零散的、孤立的数据源整合打通,并进行标准化、生成应用,打破信息隔离和信息垄断,降低对人主观能动性的依赖,提高部门间合作的可能性。具体包括两方面的内容:一方面是政府部门间的协同,即政府营商管理垂直层级之间和平行部门之间的协同治理;另一方面是数据信息的协同,即营商政务环境涉及的政策制度、供给需求、资格认证等数据信息交流和共享之间的协同治理。通过区块链,营商政务的流程将被数据化整合,治理层级与程序被简化,最终实现其与市场间的无间隙对接。特别是信息上链之后,诸如不同部门制度规定上的冲突、信息提交的多次重复、治理程序的逻辑颠倒等问题会显性化表现出来,易于打破原有的政务边界和壁垒,使得离散程度高、管理链条长、涉及环节多的多方利益主体仍能有效合作,提高整体治理的部门间协调程度,加快营商治理的政务反应速度,有助于形成市场与营商政务环境之间的高平衡态。从全球范围来看,目前随着区块链技术的不断成熟,越来越多的国家都已经通过具体项目的实施,开始在区块链领域进行布局,利用区块链对其政务管理与服务进行升级,涉及身份识别、证照、财税、司法、不动产管理、公共资源交易、国防等应用场景。例如爱沙尼亚政府已经在税收系统以及商业注册系统中使用了区块链技术;泰国推出的打击逃税行为区块链系统;联合国在阿富汗使用区块链技术提供数字土地注册服务;瑞典将区块链技术用于土地所有权的监管(19)税玥:《全球区块链纵观:美国滞后,中国欧洲领跑》,《金融科技时代》2017年第7期。;波兰和乌克兰正在启动数字化的国家加密货币计划,使用区块链等技术来消除体制内的不透明性。(20)Finck M.,“Blockchain Regulation”,German Law Journal,2018,Forthcoming,7 August, 2017.

三、区块链在营商政务环境中的场景建构逻辑

区块链从多角度赋能营商政务环境建设,具体而言还要以“积木效应”的方式落实到具体各个场景应用当中。这些应用“场景”所表达的,不只是实际存在的因素,也包含了这些因素的历史基础及其可能的潜在变化。(21)杨善华:《当代西方社会学理论》,北京:北京大学出版社,1999年,第280-281页。

(一)内外协调一致的底层逻辑

信用以未来性的原则统一到同一主题下,将商品、货币、债务以及所有权联系在了一起。(22)康芒斯:《制度经济学》,赵睿译,北京:华夏出版社,2013年,第125页。社会主义市场经济关注自由流动与秩序建构,这也是其重要的特征指标,需要信用持续的营商政务环境来保障。营商政务环境是一个复杂的关系系统,这种复杂关系一方面表征为营商政务环境由哪些要素构成及它们之间的结构关系;另一方面,表征为营商政务环境各层次、各子系统之间的关联、依附与冲突。区块链在营商政务环境中的场景建构逻辑必须把握其内外部的复杂关系,从而真正赋能营商政务环境,实现营商政务环境的规模性进化。具体而言,从应用场景的范围上,区块链赋能营商政务环境可以分为内部场景应用和外部场景应用,要不断强化内部场景与外部场景协调运行,着力于多层面、多角度的应用场景建构。内部场景应用,是指政府部门内部的区块链场景应用,一般包括数据信息管理系统、数据安全保护、资金监管、区块链技术普及等,注重安全性、稳定性、权威性以及成本可控性等开发原则;外部场景应用,是指直接面对营商的场景应用,包括数字身份、电子存证、电子票据、产权登记、工商注册等,要注重简易性、通行性、保密性以及可操作性等建设准绳。内部场景应用与外部场景应用是同一生态的必要两维演化,两种秩序的公平设计,是区块链赋能营商政务环境的既定规则。不能重外轻内,也不能重内而轻外。重外轻内,会导致底层逻辑支撑不够,外部场景应用成为无本之木、无源之水;重内轻外,会导致区块链能量发挥不充分,不能满足营商需求。现实运行中,重外轻内的情况更为多见,更加值得区块链场景应用设计者的关注。从本质上看,无论是对营商政务环境的内部场景还是外部场景,也无论是对营商政务环境的主体还是客体,解决其关键的节点、堵点问题是区块链支撑和预设营商政务环境建构关系的生产前提。营商政务环境无论从时间还是空间上都是开放性的,多利益主体平等参与其中,因此从完整性角度很难对营商政务环境做全景式规划。应以营商政务环境中突出性、结构性问题为突破口,利用区块链信息技术,建立“信用池”,内外协同、不断优化政府公信力建设,从而实现简政放权、放管结合、优化服务的营商政务改革目标。

(二)资源利用的效率逻辑

人类通过劳动实现对资源的使用价值加以控制和驱动,及时性是理想效率的最高境界,即在正确的时间、正确的地点,以正确的形式和数量控制可变的限制因素,从而恰如其分地控制所有的补充因素。区块链资源禀赋是区块链场景应用过程中为保证区块链技术的正常效能发挥所必须投入的要素资源和基本的物质条件,包括智力资源、技术资源、物力资源、制度资源等。新制度经济学派认为,对于某种资源配置,如果不存在其他可行的配置,使得该组织中的所有个人至少与他们在初始时情况一样良好,而且至少有一个人的情况比初始时更好,那么,这个资源配置是最优的。而效率是指产出增量与投入增量之比,也可理解成某项事件的边际效用。(23)Richard G. Lipsey,Economics. New York:Hatper &Row Publishers, 1987,pp.31, 247.毋庸置疑,资源的稀缺是人类社会所面临的一个基本状态,因此应用区块链技术赋能营商政务环境必须要明确自身资源限度的内容。但资源的有限性与我们全能型政府的治理方式存在错位倾向,全能型政府在确定的政治目的或社会目的下,存在资源供给的无限性趋向,也就是存在效率忽略的可能。事实上,不管是技术无效率还是管理无效率,都可能造成区块链应用的效率损失,加大偏离生产可能性边界的距离,使每种因素的主观效用随着供给的增加而递减,甚至使补充因素成为限制因素,整个市场运行的净收益失去最优解,损害对于交易成果的预期。区块链技术在营商政务环境中的场景应用需要大量资源的投入,甚至是系统性的颠覆与改变,一旦在权力与效率的博弈中,累积资源利用效率的边际递减,就很难实现区块链赋能的最大使用价值。如何建立最符合营商政务环境要素性质发挥的合理配置,平衡投入资源的使用效能,是政府权力支配下需要审慎对待和智慧规制的。

(三)风险控制的监管逻辑

区块链技术可以带来许多价值,在任何需要高度信任的情况下,交易各方甚至第三方之间进行验证交互都可以从区块链的信任环境中受益。但是,毕竟区块链是近十年才开始兴起的信息技术,而任何技术的发展及其与经济社会的融合都会具有一定程度的风险,这毋庸置疑。对于区块链应用来说,主要的风险有三:第一是其自身的技术风险,包括分布式账本引起的信任风险、加密算法引发的隐私风险、智能合约造成的安全风险、共识机制导致的存储风险等;(24)戚学祥:《超越风险:区块链技术的应用风险及其治理》,《南京社会科学》2020年第1期。第二是社会应用过程中的风险,包括对组织的数据分析能力、非诚信行为以及规则垄断、隐私保护等风险;第三是监管风险,包括制度空白和法律冲突,区块链技术的应用在权益证明、物权转让、智能合约订立等领域给现有法律和制度带来诸多挑战。(25)⑤吴燕妮:《金融科技前沿应用的法律挑战与监管——区块链和监管科技的视角》,《大连理工大学学报(社会科学版)》2018年第3期。区块链在政务领域的应用处于探索期,特别是在营商政务环境的应用场景建设上,仍然在安全、存储、伦理、算力等方面存在诸多潜在风险。机器具有减少人类劳动和使劳动更有成效的神奇力量,然而任何技术的发展及其与经济社会的融合都会带来一定的应用风险。(26)《马克思恩格斯选集》第一卷,北京:人民出版社,1995年,第57页。因此,营商政务环境的区块链场景应用除了加大区块链核心技术创新力度、增强安全意识之外,谨慎从事、有限授权、逐步推广是其发展的应有之义。政府应在事前对区块链营商应用安全风险进行充分评估,依托高校、科研院所等对潜在的技术风险、社会风险、监管风险等进行系统性、前瞻性、常态化研判。可以参考区块链在金融领域应用的经验,使用“监管沙箱”的办法来安排场景应用的测试,以便从中发现更多在实际使用中可能存在的问题并提前进行改进,提出新的解决方案。所谓“监管沙箱”(Regulatory Sandbox),是2015年11月英国金融监管局率先提出的创新监管理念,是指金融创新的机构在确保消费者权益的前提下,允许其在适用范围内测试,政府相关机构会对测试过程进行监控,并对情况进行评估,以判定是否给予正式的监管授权,在沙箱之外予以推广。⑤对于营商政务环境的区块链场景应用的风险应对,沙箱方案提供了一种思路,即在区块链相关应用正式投入营商政务环境之前,由专门机构在沙箱限定的时间、空间等范围内进行尝试或者测验,对技术的成熟度、应用场景的搭建、应用成本控制、使用效果、公众体验等做出评价和分析。如果存在严重的安全性、合理性等问题,监管机构可以责令测试中止,从而在最大程度上将风险控制住。

四、区块链赋能营商政务环境的实现

区块链是一个多面工具,区块链的透明性和安全性能够深刻地发挥作用,对组织之间的信任关系产生积极影响。其优势集中体现在信用安全、结构优化、真实事件、流程重塑、策略管理以及互动与共创等六个方面。(27)Mukkamala R R, Vatrapu R, Ray P K, et al ,“Blockchain for Social Business: Principles and Applications”.IEEE Engineering Management Review, vol.46,no.4(2018),pp. 94-99.在每个方面,所获得的不仅仅是降低交易成本,或是降低交易风险等有目标的显性收益,而是发现生产要素合理流动与高质量发展的隐性契机。区块链所带来的机遇既存在于组织的供给侧,也存在于面向用户的互动端。他们可以利用区块链,动态地重新配置网络,进行实时优化,或者协同其他机构,获得更深入的用户洞察。依据上述场景构建的逻辑分析进路,我们建构了区块链赋能营商政务环境应用场景的实现模型(见图1)。

图1 区块链赋能营商政务环境应用场景构建模型

(一)达成跨层级的区块链共识性意见

区块链赋能营商政务环境,会对组织形式和交易方式产生颠覆式的影响,这是一场由内而外的组织自我变革,是与人类未来接轨的重要技术渠道。通常情况下,简单的市场契约关系就能够有效满足中间产品的市场交换,但是如果交易的产品具有稀缺性与专属性等特征,那么交易主体将形成双边依赖或者不完全契约,这时就需要层级制的统一所有权的治理结构。但传统政府是庞大的科层组织,顶层设计与基层执行之间往往存在认知的鸿沟,传递中政令会产生变形和扭曲,特别是对于新兴事物,基层往往是后知后觉,存在基层乏力表现。基层政府组织对于以区块链为代表的新技术、新观念认知保守,内生性动力建构不足,具有巨大的行为惯性依赖,是一种普遍并可以预估的现象。对于区块链的实际应用出现不信任、相对保守的排斥性行为,对于元初数据的真实采集、上链业务处理等形成制约;另一方面,区块链的核心是去中心化与扁平化,这本身与科层治理相矛盾。传统营商政务结构当中政府处于中心地位,垄断市场上的大量数据资源和治理资源,是收集、传递、存储、管理信息的主要力量,而在基于区块链应用的营商环境中,各营商利益主体包括生产方、销售方、中介方以及消费方等的地位趋向平等,政府作为监管方仅是平等参与者,失去中心地位。(28)余栋:《区块链嵌入基层社会治理的创新空间、风险隐忧与进阶路径》,《领导科学》2022年第1期。如何深刻理解在科层制下的区块链应用,是需要时间限度内的观念转向和累积。因此,各级政府需要在观念上达成共识,认可区块链对于营商政务环境的积极作用,这是实现区块链场景应用的前置条件。这种共识不能简单地通过制度工具来达成,需要多渠道、多方式的概念推广,本质上是自我学习与更新的过程。可以建设跨层级的区块链共享学习平台,模拟展示区块链在营商政务环境中的场景应用,筛选优质学习社区和优质学习内容,让基层工作人员熟悉区块链的操作过程及其表现出的价值,并不断在平台上提升内容价值和获得内容的难度,提高不同部门的协同性,以此鼓励更多的学习成果产出,使内容生产者和学习者有更多的观念收益。(29)金义富:《区块链+教育的需求分析与技术框架》,《中国电化教育》2017年第9期。区块链赋能营商政务环境是技术与制度的结合,其观念的普及与重构不可能是一蹴而就的,需要循序渐进、逐步实现。

(二)建立多元参与区块链合作治理机制

在相对复杂性的交易环境中,对于目标主体的集体行动治理会受多样的利益关系、价值取向、行为模式等的影响,理想契约需要获取额外的支持。协同理论强调,在治理当中虽然有着各种差异明显的系统,各自的属性也完全不一样,但在整个大环境中,各个差异明显的系统实际上却存在着既相互合作又相互影响的关系。(30)高轩:《当代中国政府组织协同问题研究》,上海:上海三联书店,2015年,第43-44页。营商政务环境建设的最终目的是为各类市场利益主体营造健康、良好、高效的投资兴业环境。多元相关利益主体必定要参与到区块链场景应用的设计和实施中来,这实际上也是正式与非正式社会关系治理在营商环境建设工作上的体现。如果没有多元相关利益主体的积极参与,那么很可能出现应用行为无法获得广泛的支持、国家治理智慧的短缺,从而导致区块链应用的失败。

建立各主体参与的多维结构合作机制,首先,要详细调研和掌握营商环境中各利益主体的基本需求。不同主体对于区块链场景应用的侧重点迥异:政府可能更关注于区块链技术对于“数据割据”“数据孤岛”等数据列存的治理,企业方面可能更重视服务优化、门槛降低等方面的效果,而自然人更希望区块链技术能简化程序、提高效率。因此,在区块链场景应用设计上,需要在服务项目的主客体之间,建立对必备条件的认知共识和供需联系。(31)石亚军、程广鑫:《区块链+政务服务:以数据共享优化政务服务的技术赋能》,《北京行政学院学报》2020年第6期。其次,各主体要为区块链技术场景应用所需的数据交流互动开放边界。在相互信任和信息开放共享基础上促成政府与多元相关利益主体间的良性互动,推动大数据的开放共享,使政府能够通过用户真实数据获取用户相关信息,从而有针对性地提供更加便捷和人性化的服务。最后,要创新工作机制,强化多主体协同联动能力。通过区块链特有的共识机制维护市场规则和治理体系的公平、公正和公开性,建立科学的行动逻辑和议事机制,注重与企业、社会组织等部门的联动协作,发挥各主体功能优势,维护社会组织的自主性和政府公共管理权力。从结构有效性和过程有效性两个维度出发,引入新型社会组织等社会力量参与区块链赋能营商政务环境,通过适度财政支持等方式引导各类社会组织在基层治理中发挥作用。(32)湛礼珠:《制度贫困、实践创新与农村基层治理转型——基于国内几种主要乡村治理模式的对比分析》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2020年第6期。

(三)加快区块链技术标准化建设的效率演进

区块链赋能营商政务环境,是以数据为基础、以营商关系为联结的耦合性选择,必须要依靠标准化技术与流程下的政务场景应用才能起效。具有“高信任度”的区块链网络的信任建立在技术标准背书的前提下,这种机制确保分布式节点之间的数据可以在没有相互信任或者存在中央权威的信任保证的情况下进行传递。(33)任明、汤红波、斯雪明:《区块链技术在政府部门的应用综述》,《计算机科学》2018年第2期。区块链平台性能受网络环境、节点数量、共识算法、业务逻辑等因素影响较大,如果标准化呈现多发趋势,那么一定程度上会影响区块链赋能营商政务环境的跨链互联、场景拓展和部门合作。制定统一的区块链技术政务标准,将有助业界、普通民众及相关营商管理部门准确识别、去伪存真,提高服务效率,保护营商合法权益。

区块链政务标准化建设至少包含三个层面的内容。一是区块链赋能营商政务环境的业务技术标准方面,要积极跟踪国际区块链标准化进展,借鉴先进国家区块链政务应用方面的实践经验,从基础、过程和方法、可信和互操作性、业务和应用、信息安全等五个方面进行标准化,区块链赋能营商政务环境各类场景应用所需要的基础数据采集元素、口径、方式等也要统一标准,保障数据的结构化技术兼容。二是区块链赋能营商政务环境技术标准的推广应用。现实中,不同部门和地区根据自己的实际需要和现实情况,采用不同标准来构建各自的区块链政务营商服务系统,会造成另一种形式的“信息壁垒”,(34)周平:《加快研制区块链相关标准》,《网络传播》2018年第8期。因此,要在部门、区域甚至全国范围内推广统一的区块链营商政务服务标准。这是区块链赋能的重要保证,也是区块链政务标准建设的终极目的。三是要不断检验和更新标准。区块链是新兴技术,更新迭代周期短,其标准也要具备同样的属性,否则不仅仅影响应用效果,甚至会影响区块链营商政务的安全性。区块链标准的变化要跟上技术的进步,一定程度上需要引领技术的发展,可以通过开展开发大赛、测试测评等工作,推进区块链相关标准的进化。

(四)释放区块链赋能相关制度体系的创新供给

尽管区块链技术被认为是改善营商政务环境的重要助力,但政策法律等制度体系才是保证“技术落地”的决定性生态基础。制度体系的创新不仅为营商政务环境注入新的要素,而且是推进区块链赋能的强大引擎。首先,制度创新的关键是动力系统的优化。根据动力源的不同,区块链赋能营商政务环境的制度创新大致可以分为自上而下的政府推动模式和源于营商环境的自主探索模式。从总体发展秩序来看,引入区块链赋能营商政务环境的初始动力源于政府,贯穿其中的主线包括理念树立、政策认同、制度引领、政策设计、资源整合、落实试点、全面推进等一系列环节。一般来说,随着区块链赋能营商政务环境的逐步落地和深化,源于营商环境的自我觉醒和探索将成为制度创新的主动力。其次,要保证制度体系的持续完善和改进。为推动我国区块链技术能力建设,对区块链政策设计中涉及政策对象、类型、内容、周期和要素之间的协调及应用进行持续完善,区块链政策设计框架也始终与区块链政策目标和力度相协同。(35)赵筱媛、苏竣:《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》,《科学学研究》2007年第1期。不断改革现有的制度体系,不断完善一些既有的运行规范,加快构建一些新的制度和规则。特别是赋能营商政务环境,直接作用于政府行为的改善,更要以创新为基,建立健全相关法律法规与政策条例。最后,要构建整合模式下的制度结构体系。结构体系的调适是一个具有时效性和动态性的范畴,区块链赋能营商政务环境的制度体系整合要涵盖执行层面、承接层面、战略层面,逐步实现各层级与结构要素之间演化与融合的发展体系。其中,执行层面政策范围最为广泛,具有复杂性、多样性、可操作性等特点;承接层面注重政策传递和转达,具有综合性、沟通性、确真性等特点;战略层面政策是国家宏观上对于区块链赋能营商政务环境的总体规划和设计,具有前瞻性、引领性、指导性等特征。各层面的政策制度要协同一致、相互支撑,并且在一定周期和时段内保持一定的稳定性和连贯性。