大变局下全球经济治理体系重构与中国角色

【关键词】全球经济治理  大国竞争  体系重构  中国角色

当今世界正处于百年未有之大变局，特别是在新冠疫情及乌克兰危机冲击下，全球政治经济格局发生前所未有的深刻变化，现行全球经济治理体系面临合法性、有效性以及共同价值观缺失等多重危机，“推动全球治理体系变革是大势所趋”。[1]

全球经济治理体系主要是指国际社会在互动中建立起来的开展经济合作、维护全球经济秩序的组织框架和制度规则安排。制度先行是二战结束以来经济全球化的一个重要特点，以布雷顿森林体系为制度框架的全球经济治理体系奠定了经济全球化的发展基调。然而，在外部因素冲击下，制度体系固有的惯性使原有的制度安排无法合理反映行为体的观念、权力和利益结构的新变化。这种矛盾推动全球经济治理体系不断演变，其发展历程大致可分为三个阶段。

一是布雷顿森林体系的兴衰期。二战后美国主导建立的布雷顿森林体系一度是“最稳定的货币体系，也是真实经济各项指标最好的时期”。[2]然而，随着朝鲜战争、越南战争相继爆发，加之石油危机的冲击，布雷顿森林体系最终以美国单方面宣布关闭“黄金窗口”宣告瓦解。

二是新自由主义制度的兴衰期。新自由主义以及在该理念指导下形成的“华盛顿共识”是20世纪80年代以美英为首的西方国家制定内政外交政策的重要指南，也是主导冷战后超级全球化的重要理论模式。冷战结束后，全球经济治理体系从冷战时期的两极分化走向统一，二十国集团（G20）被确定为国际经济合作主要论坛，具有真正全球性意义的治理体系得以形成。

三是全球经济治理体系的突变期。二战结束以来，全球经济治理体系经历了多次嬗变，但大体上还是以布雷顿森林体系为基础的多边治理体系的改革。然而，进入21世纪第二个十年，世界经济复苏乏力，全球贸易持续低迷，能源危机、经济失衡、公共卫生危机乃至地缘政治冲突等全球性问题频发，逆全球化兴起，经济全球化进程严重受阻。以世界贸易组织（WTO）为代表的曾经发挥重要作用的多边治理机制逐渐衰弱，区域性合作机制与非正式合作机制加速发展。特别是2018年以来，中美关系出现重大转变，新冠疫情、乌克兰危机等推动百年未有之大变局加速演变，全球经济治理格局出现深刻调整，全球经济治理体系面临重构。

当前，导致全球经济治理体系快速演变的动力主要来自三个方面。一是外部冲击。外部冲击往往是全球经济治理体系突变的导火索，战争、经济危机、科技革命、自然灾害和公共卫生事件等突发性重大事件，往往容易引发国际制度的急剧变化，这种影响可以是正向的，也可以是负面的。例如，2008年国际金融危机爆发后，七国集团作为全球金融体系最主要的治理机制已力不从心，G20升格为峰会机制，成为全球经济治理的核心平台，标志着全球经济南北合作共治模式的开始。但是，由新冠疫情引发的全球公共卫生危机并未带来应有的全球合作效应，反而助推了国家中心主义的高涨。美国以所谓“安全”为借口推行“小院高墙”“俱乐部式的伪多边主义”，致使疫情前就已经深陷泥潭的WTO等多边机制再遭挫折。乌克兰危机持续发酵带来的全球性安全挑战进一步加速了全球经济治理体系的重构。

2023年6月27日至29日，第十四屆夏季达沃斯论坛在天津举行。图为6月27日举行的“通力合作，促进能源转型”对话会现场。

二是结构性变化。大国行为体的观念、权力和利益结构变化是全球经济治理体系演变的内生动力。首先，制度是观念的固化。近年来，冷战思维回潮，美国对华认知和定位出现严重偏差，把中国当作最主要的竞争对手和最严峻的地缘政治挑战，价值观外交成为美国对华强化竞争与遏制的重要抓手。[3]美国积极推进所谓“以规则为基础、以民主人权为价值原则”的国际经济秩序，抓紧建立以意识形态划线的排他性国际机制，制定具有针对性的国企竞争中立、监管一致性、劳工标准等边境后规则，滥用贸易救济、出口管制及经济制裁等手段，以所谓“长臂管辖”为名将国内法律“武器化”，扭曲全球供应链，对中国等新兴经济体进行制度挤压。其次，制度是权力的结果。当存在压倒性权力时，权力垄断者会主导制度的设计、执行；当不存在压倒性权力时，国家间权力博弈的均衡结果将决定制度变迁的方向。[4]当今世界多极化不断发展导致现有的国际制度加速变迁。最后，收益考量是国家行为体推动全球治理体系变革的动力。国际制度分配效应对同一时期的不同国家行为体的影响是非中性的，对不同时期的同一国家行为体的影响也有所不同。既得利益者会强化制度并使制度合法化，利益受损者则会质疑甚至挑战现有制度体系。美国等西方国家将国内债务扩张、贫富差距问题归咎于全球化本身和自由贸易体系，转向追求所谓的“公平贸易”为先导的贸易政策，实施强力干预市场的产业政策，推行“有原则的现实主义”和形形色色的“伪多边主义”，使得全球经济治理规则和制度的利益分配机制遭到严重扭曲。

三是非国家行为体的影响。非国家行为体是全球经济治理体系演变的重要补充力量。二战特别是冷战结束后，跨国公司对一国经济决策和外交谈判发挥着举足轻重的作用。随着数字时代的到来，由于公众对网络平台的依赖和政府在网络空间治理效能的缺失，超级数字平台企业的影响力从网络治理范畴延伸至社会治理、国家治理。以欧盟数字竞争政策制定为例，根据欧洲企业观察组织（Corporate Europe Observatory）和德国研究机构LobbyControl等调查机构发布的研究报告，在对欧盟机构进行游说的资金投入方面，科技企业目前已超过制药、化石燃料、金融和化工行业而占据主导地位。根据这份报告，截至2021年6月中旬，612家公司、团体和协会每年花费超过9700万欧元（1.144亿美元），对欧盟的数字经济政策进行游说。[5]科技和数字公司的游说工作主要集中在欧盟当时拟议的《数字市场法案》（DMA）和《数字服务法案》（DSA）。报告指出，在欧盟委员会就这两项立法草案举行的271次会议中，75%都有科技公司或其相关贸易团体的游说者参与。大型科技公司和整个数字行业的游说投入不断上升，表明数字技术行业尤其是平台企业在国际社会中拥有巨大并日益增强的影响力，数字平台早已不是单纯的反垄断对象，而更可能成为塑造平台经济新规则和推动全球经济治理体系变革的重要参与者。

美国主导的以新自由主义为导向的经济全球化不断走弱，取而代之的是以多元化、区域化和数字化为主要特征的再全球化。全球经济治理体系的演进则由过去的缓速、低烈度的渐变期过渡到快速、高烈度的突变期，其重构特征表现为三个方面。

第一，治理形式的碎片化、分裂化和俱乐部化。2008年国际金融危机爆发后，以WTO、国际货币基金组织（IMF）为代表的多边治理机制改革进程严重受挫，一度发挥过良好国际协调作用的G20也渐显疲态。一方面，新兴市场和发展中国家群体性崛起，过往由发达国家主导的传统多边机制无法反映新兴国家的发展诉求，其合法性、公平性及有效性饱受质疑，新兴市场国家开始努力寻找破局点，如“一带一路”合作机制、东盟峰会、金砖峰会等日益发挥重要作用；另一方面，多边机制失灵困境和大国博弈加剧使一些发达国家走向构建以其为主导的区域主义、集团主义，如《美墨加协定》（USMCA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）以及“印太经济框架”（IPEF）。美国等发达国家意图重塑霸权地位而创建的一系列正式或非正式机制和新兴市场国家为弥补全球经济治理赤字而作出的各种尝试，客观上使当前全球经济治理制度加速碎片化、分裂化。特别是进入21世纪第二个十年后，传统的自贸协定退潮，二战结束后以自由化为主要特点的多边贸易治理体系，正在转向以关键供应链为诉求的区域治理体系。[6]从特朗普政府时期开始，对华强硬渐成美国共和、民主两党和自由、保守两派的共识。美国纠集所谓“志同道合”的国家组成“民主国家联盟”以遏制打压中国，试图将中国从半导体等多个关键供应链环节剥离，加剧全球走向“脱钩断链”和“两个平行世界”的风险。乌克兰危机引发了严重的全球性能源危机，美欧与俄罗斯之间的制裁和反制裁不断升级，助推了全球能源供应链的重组。

第二，治理观念的意识形态化、安全化和工具化。美国主导的全球经济治理观念，经历了二战结束后内嵌的自由主义到冷战后的新自由主义；如今新自由主义走不通了，意识形态化、安全扩大化下的新干预主义又开始兴起。2023年4月，美国总统国家安全事务助理沙利文在布鲁金斯学会发表《重振美国经济领导地位》的演讲，高调推出以遏制中国发展为主要内容的“新华盛顿共识”。“新华盛顿共识”的提出，意味着过去美国主导的以新自由主义理论为基础，倡导贸易和金融自由化、减少国家干预的旧“华盛顿共识”的破产，也表明美国在对自由贸易和全球化反思的基础上，意图通过加大政府干预以摆脱所谓对中国的依赖，重塑产业政策、经济安全利益及国际经济秩序。早在特朗普政府时期，美国就将贸易政策“武器化”。2020年生效的《美墨加协定》包含了针对非市场经济国家的“毒丸条款”，规定三国可以随意认定并排斥“非市场经济国家”。此外，美国主导签署的《美韩自由贸易协定》和《美日贸易协定》均采纳了“毒丸条款”，意在将中国排斥在所谓的高标准协定之外。近年来，随着美国对华战略竞争加剧，拜登政府又将国际科技交流合作意识形态化和阵营化，全力遏制打压中国在高科技领域的创新发展能力。特朗普政府时期，美国修订《出口管制改革法案》，并多次对包括“特别指定国民清单（SDN）”在内的经济制裁进行扩充，以初级制裁及次级制裁为要挟，禁止美资企业与被列入清单的中资企业交易。拜登政府于2022年颁布的《通胀削减法案》，旨在通过向与美国签订自由贸易协定国家的公司提供贷款或补贴，来削弱中国在绿色能源等领域的主导地位。[7]《芯片与科学法案》则通过产业补贴、出口管制清单、实体制裁、“研究安全”条款以及“中国护栏”条款等手段，加快关键产业链的本土化及友岸化进程，对中国芯片行业进行全面封锁，将中国排除在全球供应链之外。

2023年3月2日，印度新德里，二十国集团外长会举行全体会议。

第三，新型领域治理规则的分立化。当前世界正处于从工业经济迈向数字经济的历史机遇期，数字产业、新能源等领域成为大国博弈的前沿阵地，各国从维护自身利益出发，选择了不同的治理规则、范式，均致力于将本国的治理方式推广成为全球规则和标准。在跨境数据流动规则层面，美国利用其在数字经济和信息技术领域的全球领先优势，极力推崇跨境数据自由流动政策。2018年签署的《美墨加协定》的第19章是迄今为止自由贸易协定（FTA）中关于跨境数据流动最为详尽的条款，其规定“任何缔约方不得将金融机构或跨境金融服务提供者所采集的金融数据本地化存储，作为在境内开展业务的前提条件”。欧盟则强调在单一数字市场内维持高标准隐私保护的前提下促进数据跨境流动。以俄罗斯、印度、巴西为代表的大部分发展中国家则采取了严格限制数据流动的本地化政策，如俄罗斯2015年修订了《个人数據法》，印度2018年出台了《个人数据保护法案（草案）》。在算法治理规则层面，由于境内缺乏具有国际竞争力的数字平台企业，欧盟更强调权利保护、境内竞争秩序和维护社会公共利益，如欧盟《数字市场法》对大型数字平台“守门人企业”进行了额外义务设定，要求其搜索排名不得有意偏向自营产品，必须对自营产品和第三方产品一视同仁。[8]因考虑对算法内容的监管或与支持言论自由的宪法精神相悖，更为防止与算法相关的立法限制阻碍本国数字企业在全球范围内扩展业务，美国一贯坚持“基于言论自由和市场自由”的算法治理，算法治理规则更倾向于算法保密。

当今新一轮科技革命和产业革命方兴未艾，大国竞争日趋激烈、传统地缘政治回归，世界百年未有之大变局加速演变。面对波谲云诡、变乱交织的国际形势，中国积极参与全球经济治理体系建设和改革，为推动全球经济治理体系朝着更加公正合理的方向发展贡献中国智慧和中国方案。

第一，积极倡导人类命运共同体理念，维护和完善全球经济治理的多边体系。国家理性是工具理性和价值理性的结合体。[9]当前逆全球化思潮持续涌动，美国加快塑造“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”三位一体的供应链保障体系，以提升自身关键供应链的韧性与安全。[10]美国在经贸领域极力排斥中国，致使传统全球经济治理体系面临“失序”危险，其合法性和有效性难以维持。为此，国际社会更需要在价值与利益的大碰撞中寻求新的平衡点。中国作为最大的发展中国家和新兴市场国家，一贯践行人类命运共同体理念和“共商共建共享”的全球治理理念，高举真正的多边主义旗帜，提出共建“一带一路”倡议、全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议，赢得国际社会广泛认同与支持。2023年4月5—7日，法国总统马克龙对中国进行国事访问，中法两国承诺将共同推动世界安全与稳定、共同应对全球性挑战。[11]中法两国在维护和重塑和平与稳定的国际秩序上的共同立场，无疑是对美国主张的经济“脱钩论”的有力回击，为当前处在裂变中的全球治理机制注入更多稳定性和确定性。

2023年4月5日，世界貿易组织总干事伊维拉在瑞士日内瓦接受新华社记者专访，表示中国为加强多边贸易体制发挥重要作用。

2023年7月2日，在意大利罗马的联合国粮食及农业组织总部，与会者庆祝屈冬玉（中）胜选连任。

第二，坚定维护以WTO为核心的多边贸易体制，以制度型开放引领新一轮高水平对外开放。一方面，要推动改革WTO争端解决机制，恢复其争端解决功能。入世20多年来，中国一直是WTO规则的遵守者和拥护者，“不改变WTO基本原则”“维护WTO的主渠道作用”等是中国一贯的基本立场，未来中国应当推动争端解决机制向快速、高效、简洁的方向改革，推动WTO议题范围扩容、建立紧急状态下贸易协调机制以及引入线上便利化手段等。另一方面，面对愈发严峻的外部经济环境，中国需持续营造市场化、法治化、国际化营商环境，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，以更高水平的“外循环”推动经济高质量发展。截至2023年6月，中国签署并生效的自由贸易协定共19个，其中与发达国家签订的双边自由贸易协定（含升级版）有6个，包括瑞士、冰岛、澳大利亚、新西兰、新加坡和韩国。正在谈判中的自由贸易协定共10个。[12]作为制造业大国，中国与欧盟、东盟以及周边、区域和次区域等市场都有着密切的经济联系，中国与欧盟、东盟等在反对贸易保护主义、应对气候变化等方面都有相近的立场。除了加强知识产权保护、优化创新法治环境、规范反垄断和反不正当竞争程序等手段外，中国积极对接国际先行规则，充分发挥中欧经济合作的“压舱石”作用，继续深化《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）与“中日韩+东盟”经济一体化，必将在不同的经济议题上形成多层次朋友圈。

第三，抓住数字经济等新增长点，为全球数字经济新规则提供“中国方案”。早在2016年担任G20杭州峰会轮值主席国时，中国便牵头制定和发布了全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件《G20数字经济发展与合作倡议》，标志着世界数字经济发展正式进入全球经济治理议程。2020年，中国发起《全球数据安全倡议》，呼吁国际社会共同应对数据安全风险挑战。目前全球尚未形成统一的规则和各国相互协调的数字经济治理体系，“数字鸿沟”等全球性问题依然突出，中国在积极探索适合自身数字化发展规范和原则的同时，为全球数字经济发展提供更多公共产品。一方面，充分发挥中国市场优势和数字技术领先优势，塑造数字经济规则的“中国标准”。充分发挥在5G、5.5G、6G移动通信和数字支付服务、跨境电子商务等领域的比较优势，积极借助共建“一带一路”倡议、自由贸易区网络，共同制定并形成数字经济国际规则体系。另一方面，着力推动“数字丝绸之路”机制化建设，打造区域数字经济交流合作平台。中国现已与17个国家签署“数字丝绸之路”合作谅解备忘录，与23个国家建立“丝路电商”双边合作机制，与周边国家累计建设34条跨境陆缆和多条国际海缆。中国将在夯实“数字丝绸之路”的“硬联通”、加快“一带一路”沿线国家数字基础设施建设的基础上，持续提升“软联通”水平，推动数字政策沟通、规则对接、标准兼容等深层次合作，优先与数字基础较好并同中国签署“数字丝绸之路”建设合作谅解备忘录的经济体达成数字经济协定。

本文是国家社会科学基金重大项目“制度型开放与全球经济治理制度创新研究”（项目批准号：20&ZD061）、广东外语外贸大学全球治理与人类命运共同体重点实验室和广东省哲学社会科学创新工程2022年度特别委托项目（项目批准号： GD22TWCXGC12）的阶段性研究成果

[1] 习近平：《论坚持推动构建人类命运共同体》，北京：中央文献出版社，2018年版，第383页。

[2] 向松祚：《国际货币体系的内在不对称性和不稳定性——布雷顿森林体系为什么崩溃？》，载《金融博览》2014年第7期，第10页。

[3] 岳圣淞：《图式演绎、叙事重构与冷战后美国对华价值观外交》，载《世界经济与政治》2023年第4期，第158页。

[4] 陈伟光、韩雪莹：《全球经济治理体系变革趋势研判》，载《开放导报》2022年第5期，第20页。

[5] “The Lobby Network： Big Tech’s Web of Influence in the EU，” June 2023， https：//corporateeurope.org/sites/default/files/2021-08/The%20lobby%20network%20-%20Big%20Tech%27s%20web%20of%20influence%20in%20the%20EU.pdf.

[6] 王中美：《新干預主义背景下全球经济治理的变革》，载《国际经贸探索》2022年第5期，第89页。

[7] Internal Revenue Service： “Inflation Reduction Act of 2022，” May 2023， https：//www.irs.gov/inflation-reduction-act-of-2022.

[8] 赵海乐：《数字经济中的算法治理：美欧路径差异与中国策略》，载《国际经贸探索》2023年第5期，第107-120页。

[9] 马克思·韦伯著，林荣远译：《经济与社会：上卷》，北京：商务印书馆，1998年版，第5-13页。

[10] 陈积敏：《美国构建“三位一体”供应链安全体系》，载《中国投资（中英文）》2022（ZB），第74页。

[11]《中华人民共和国和法兰西共和国联合声明（全文）》，外交部，2023年6月，https：//www.fmprc.gov.cn/zyxw/202304/t20230407_11056239.shtml。

[12] 中国自由贸易区服务网，2023年6月，http：//fta.mofcom.gov.cn/。