川南渝西地区融合发展的协同机制

司春霞

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出推动川南渝西地区融合发展。在此背景下，川南渝西地区合作迅速展开，并取得了一定的成效。但在融合发展实践中也面临困境，主要表现为政策共享机制不健全、沟通协调机制还需完善、融合发展广度深度有待拓展、融合发展推动合力凝聚不够等。本文探索构建推动川南渝西融合发展的协同机制，以期为川南渝西未来更高水平的融合发展提供参考。

2020年，党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署；2021年党中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出推动川南渝西地区融合发展。在此背景下，川南渝西地区迅速出台一系列政策措施，积极开展协作，区域融合发展成效逐步显现。但是，由于行政分割造成的壁垒依然存在，仍然需打通不少体制性“堵点”。如何发挥两地各自的优势，构建互惠、互利、互补的协同发展机制，实现川南渝西地区融合创新发展，是现阶段需要研究的重要课题。

一、川南渝西地区融合发展的内涵界定

今年3月，四川省人民政府、重庆市人民政府印发了《推动川南渝西地区融合发展总体方案》，该方案明确提出了推进川南渝西融合發展的相关要求和任务，为了更好贯彻落实该方案的工作要求，需要从学理上进一步明晰川南渝西融合发展的内涵界定。

（一）川南渝西融合发展的概念

要准确界定川南渝西融合发展的内涵，就必须弄清楚区域协同、区域一体化与区域融合这三者的概念。不同的学者从不同的视角对这三个概念进行了概括。区域协同发展，是两个或两个以上的不同个体，相互协作完成某一目标，达到共同发展的双赢效果，强调的是在协作完成统一目标的过程中得到双赢。区域一体化强调的是将原本相对独立的部分通过一体化的过程进行整合，即逐渐将彼此不同的独立经济个体整合融合为一个经济整体的过程。而区域融合发展更加强调区域之间相互融合互动和体制机制创新，是对区域一体化思想的继承和升华，也是实现区域一体化的重要途径，其表述更加符合现阶段的发展特征。从某种程度上讲，它们之间既有区别，又有联系，区域协同、融合是重要手段，区域一体化是结果，是最终实现的目标。区域协同强调的是决策行动方面的一致性，而区域融合更注重创新合作交流机制，强化制度一体化建设，是一个多层次、多领域、全方位的全面合作。综合以上分析，川南渝西融合发展可以界定为跨行政区域的不同地区，通过政府的强力介入，强化主体之间的联系与沟通，从而推动区域内各利益主体在经济、社会、文化、政策机制等全方位深度融合的一种发展状态。

（二）川南渝西融合发展的特征

结合川南渝西融合发展的内涵，可以概括出川南渝西融合发展具有以下几点特征：

1. 融合发展是“横向合作”。川南渝西地区通过跨行政区整合，形成以省际交界地区先行，构建沿长江发展轴、成渝南线通道发展轴、环重庆中心城区发展带、内江自贡宜宾发展带，加快泸永江融合发展、内江荣昌产业协同发展，构建东西联动、南北互通的区域融合发展格局。在区域融合发展中，每个城市都有各自职能和优势特色产业，在各自发展中紧密联系又错位发展，形成区域融合发展的整体效应。

2.融合发展是“全面合作”。随着区域融合向纵深发展，融合发展的内容逐步从单一的生产领域向生产、生活、生态、制度机制等多领域、多维度、全方位合作延申。川南渝西融合发展需要推动空间毗邻而又分属于两个不同省级行政区的川南地区、渝西地区在经济社会方面融为一体，尤其需要突出产业、交通、公共服务、生态和体制机制的融合。泸州、永川、江津地区目前不仅仅在产业协同、旅游、文化等方面实现交流与合作，而且积极向公共服务、生态保护等领域拓展。

3.融合发展是“制度一体化”。随着区域融合发展不断加深，由开始的“功能一体化”合作走向“制度一体化”的深度融合。功能性一体化是指区域间的主体通过各种方式，包括贸易互通、交通和基础设施等，打破沟通壁垒，形成彼此互补和依赖的关系。制度性一体化是指通过规则、协议、条约、机制、政策的设计，对彼此的行为加以规范和指导，以缩小制度落差的一体化行为。正如《推动川南渝西地区融合发展总体方案》中提到，探索经济区与行政区适度分离改革有效路径，着力推动川南渝西地区建立重大政策协同机制。

二、川南渝西融合发展面临的困境

成渝地区双城经济圈建设背景下，川南渝西融合发展推进速度加快，融合发展成效明显。但是，由于川南渝西融合发展参与的主体较多，主要包括四川4市（自贡市、泸州市、内江市、宜宾市）和重庆6区（江津区、永川区、綦江区（含万盛经济技术开发区） 、大足区、铜梁区、荣昌区），涉及范围较广，总面积4.66万平方公里，导致融合发展任务较重。从调研来看，仍存在政策机制不协调、融合发展广度深度不够等问题。

（一）融合发展的政策互享机制不健全

川南渝西融合发展带来的新业态、新模式、新业务，需要更加完善、统一、协调的制度环境。调研发现，川南渝西区域政策机制存在壁垒，导致生产要素的自由流动受阻，比如企业税收政策不一致，跨省市毗邻地区两地税收政策差异较大，跨区域合作园区内部税收政策不同、税务事项存在政策差异，不少还涉及双边政府规范性文件。这就反映出川南和渝西地区在政策机制方面各有特点，政策互享机制还不健全。

（二）融合发展的沟通协调机制有待完善

有效的沟通协调机制是区域融合发展不可或缺的重要手段。但是目前川南渝西融合发展过程中，还没有建立系统完善的跨省市常态化推进改革的沟通协调机制。两地合作通常以政府会议或签署框架合作协议等方式推进，具体合作协议的程序繁琐，缺少专门的沟通部门和协调渠道，致使既有的很多协议履行进展较慢，在目标具体实施过程中，出现各行其是的现象。即便是有的毗邻地区能够较快建立协调机制，但决策、协调、执行工作机制没有常态化运行，合作机制缺乏制度化、法律化。

（三）融合发展的深度广度还需拓展

在双城经济圈建设背景下，川南渝西融合发展加速推进，各项工作取得新进展，但融合发展的实效与预期还存在差距。一是合作深度不够。川南渝西在推进融合发展过程中，签署了多项合作协议，内容涉及交通、旅游、文化、产业等方面。但签署合作协议后，由于缺乏强有力的监督考核机制，导致项目推进缓慢甚至搁置。可见，川南渝西在深层次合作方面推进实效还不够。二是合作项目有限。由于受行政区划不同和市场跨区域配置资源的影响，导致个别地区为保证自身利益最大化，在资源跨区域调配中出现地方保护主义，一定程度上造成市场分割。当前，川南渝西融合发展多以基础设施、招商引资等项目推进，产业链等方面的推进还存在不足，尤其是大数据在区域内共享、共用方面推进缓慢，区域一体化与高效共享的信息经济服务平台网络体系尚未建立。

（四）融合发展的推动合力尚未形成

区域融合发展是一个系统工程，既需要政府的推动又需要调动各方参与的积极性，提高产业创新发展认识和空间布局优化，必须形成相互促进的动力机制，这样才能真正助力區域融合发展。目前，川南渝西地区的融合发展主要是依靠政府的强力推动，非政府组织、企业积极参与推进的合作较少。部分毗邻地区产业基础薄弱，没有形成有影响力的产业集群，跨省市产业合作园区在促进互利共赢、形成合作内生动力等方面存在不足。

三、推进川南渝西融合发展的路径机制

针对川南渝西融合发展面临的现实困境，学习借鉴国内外区域融合发展的实践经验，思考探索构建川南渝西融合发展的路径机制。

（一）构建政策延伸互享机制

川南渝西地区要加快构建政策延伸互享机制，推进两地有关改革试点重大政策相互推广，最大化共享各类政策红利，形成联动、叠加、集成效应。一是建立重大政策清单台账。两地政府对于区域发展要强化宏观指导，全面梳理跨省市相关政策差异，进一步明确川南渝西融合发展中重大政策的规定范围，并通过产业政策、财政政策、金融政策等方面的整合，促进不同政策的有机协调。二是建立健全重大政策的协同机制，包括重大政策的联合制定、政策制定和实施的协商、重大改革试点政策的共同享受、重大政策的联合实施。如可探索建立跨区域财政协同投入机制，开展跨区域合作园区单独发行政府债券、财税征管一体化等财税制度改革探索，支持发行跨省市重大基础设施专项债券及超长期专项债券。

（二）构建多层级协调沟通机制

构建科学有效的协调沟通机制，是政府发挥作用的重要内容，也是融合发展的重要基础性工作。川南渝西融合发展，离不开多层级沟通协调机构。一是成立融合发展决策机构。探索组建川南渝西融合发展协调委员会，委员由川南4市和渝西6区的主要领导组成，保障川南渝西各地的参与权和话语权，形成融合发展的高层决策机构。建立融合发展联席会议制度，常态化召开会议，协商沟通川南渝西融合发展中的重大问题，保障区域间领导层的有效沟通，以此形成高层决策。二是成立融合发展管理机构。根据融合发展实际情况，可设立专项工作小组或协调办公室，来负责贯彻落实决策机构研究决定的事项，推动区域间相关部门的日常协同工作。三是成立跨区域开发建设公司。该公司负责统筹协调区域内基础设施开发、招商引资、项目管理等业务。

（三）构建区际利益协调机制

区域融合发展旨在突破行政区划界限的限制，促进各类生产要素在区域间自由流动。一是探索建立利益分享机制。川南渝西地区必须打破地区利益的“小算盘”，凝聚双方智慧，坚持以“利益共同体”为指引，确保区域融合高质量发展。对于跨区域的项目建设、产业转移、投资活动等，寻找各方互惠互利的切入点，通过采取联合共建、股份化运作等方式和途径，进行利益分成和利益共享。二是建立跨区域财税利益联结机制。在区域融合发展过程中，理顺利益分配关系，探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。有关合作各方可协商制定跨区域合作税收分成和跨区域解缴的具体指导办法，明确税收利益分配有关权责。三是建立利益补偿机制。尝试通过规范财政转移支付制度、建立城市融合发展专项资金等方式，对川南渝西部分地区在融合发展过程中的利益损失予以补偿。

（四）构建市场主体协同联动机制

区域融合发展要求地方政府要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，打破行政壁垒和制度性障碍，同时又需要充分发挥市场作用，构建融合发展的市场主体联动机制。一是建立政府与企业之间的联动机制。充分发挥政府引领作用，进一步激发企业活力和创造力。积极稳妥推进国有企业改革，加快推进国资运营平台跨区域合作。二是建立跨区域民营企业之间的联动机制。进一步优化民营经济发展环境，鼓励民营企业跨区域并购重组和参与重大基础设施建设，促进民营企业高质量发展。探索建立跨区域投资、税收等利益争端解决机制，为民营企业的经营保驾护航。三是建立跨区域行业联动机制。鼓励行业组织、商会、产学研联盟等开展多领域跨区域合作，保障联盟成员全过程有效参与，促进成员单位之间的诚信互助，形成协同推进融合发展合力。

总之，在新发展格局下，城市群是我国资源要素和经济活动主体集聚的空间载体，也是带动我国经济社会发展的核心增长极。促进川南渝西融合发展要紧紧围绕融合发展目标，坚决破除地区之间的政策机制壁垒，加快形成区域协同新机制，从而有效提升区域竞争力，释放经济发展新动能。

（作者单位：中共大渡口区委党校）