高校开除学籍处分的制度完善措施研究

2023-08-02谢超

大学·研究与管理 2023年5期

谢超

摘要：开除学籍是高校对学生作出的最为严厉的一种处分，涉及学生的切身利益，关乎受教育权的保障。目前，高校在开除学生学籍的过程中，存在着规章制度违反上位法、处分程序瑕疵、救济途径不顺畅等问题。为更好地保障学生的受教育权，应建立健全学校规章制度合法性审查机制，完善高校开除学籍处分的程序，拓宽权利救济途径。高校自身也应准确运用自由裁量权，合理把握适用开除学籍处分的量与度，才能最大限度地减少和避免此类教育行政纠纷。

关键词：开除学籍；处分；受教育权

中图分类号：G647 文獻标识码：A 文章编号：1673-7164（2023）13-0066-04

近年来，随着我国法治建设的发展进步和高等教育的不断普及，社会公众对于学生受教育权利的重视程度不断提高，学生及家长就受教育权的维权意识也大幅提升。开除学籍是高校对学生作出的最严厉的纪律处分，涉及学生的切身利益和受教育权的保障，成为最易引发高校与学生诉讼纠纷的教育惩戒措施。

一、开除学籍处分性质认定与法律依据

（一）开除学籍处分的法律性质

理论界对于开除学籍处分的法律性质有不同的观点，主要有以下三种：

一是将开除学籍处分的法律性质界定为行政行为，即行政处罚。有学者认为，在法律的授权下，高校拥有行政权力，能够成为行政主体［1］。而高校给予学生开除学籍处分是高校行使行政处罚权的表现，属于行使行政处罚中的资格刑，即取消学生受教育权的资格。还有学者认为，开除学籍消灭了学生与高校间存在的法律关系，这种处分属于改变学生身份的内部行为，应当被认定为行政处罚行为。

二是开除学籍处分可以认定为一种行政处分［2］。开除学籍处分是一种严重的纪律处分，直接影响到公民的受教育权，将开除学籍处分认定为高校对内部人员作出的具有可诉性的行政处分。它区别于行政机关对其工作人员作出的处分决定。

三是将开除学籍处分的法律性质界定为内部行政行为。其主张高校是事业单位，并非行政权力机关以及法律法规授权的机关，有高校自主权，学生作为学校的内部人员，有权对其行为进行奖惩。

相比而言，将开除学籍处分认定为一种行政处分更加符合法律法规的规定。开除学籍处分是一种严重的纪律处分，直接影响到公民的受教育权，应将开除学籍处分认定为高校对内部人员作出的具有可诉性的行政处分。

（二）高校开除学籍处分的法律依据

目前，高校开除学籍处分的法律依据主要来源于《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》。

《中华人民共和国教育法》是我国教育领域的根本大法。《中华人民共和国教育法》第二十九条第四项规定，学校有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。

《中华人民共和国高等教育法》是我国高等教育领域的基本法律。《中华人民共和国高等教育法》第四十一条第一项规定，为加强学校管理，学校有权制定具体规章制度。高等学校对学生进行行政管理，实施奖励或者处分，具有明确的法律依据。学生在校期间不遵守学校的规章制度，学校作为管理者有权依据法律及规章制度对学生作出开除学籍处分的决定。

作为全国教育的行政主管部门，教育部在2017年修订出台了《普通高等学校学生管理规定》。《普通高等学校学生管理规定》的法律性质为部门规章，是高等学校学生管理的重要依据和基本制度。《普通高等学校学生管理规定》第五十二条进一步明确了高校可以作出开除决定的八种情形，如果学生违法违纪行为符合这八种情形或者行为后果与这八种行为相当的，高校即可对学生给予开除学籍处分。

二、开除学籍处分存在的问题

开除学籍剥夺了学生继续受教育的权利，学生一旦被开除学籍，便被剥夺了受教育权，丧失了学生身份，失去了在学校继续求学的机会。因此，高校作出开除学籍的处分决定时，应保持极其严肃、谨慎的态度。从最高人民法院披露的大量司法案例来看，学校在作出开除学籍处分的过程中，仍存在以下四方面的问题。

（一）学校规章制度违反上位法

高校行使学生管理权是高校自主权的重要体现，高校通常情况下都是在不违反法律法规的情况下制定学生管理规定，也就是所谓的“校规校纪”，为确保教育教学工作的顺利开展和校园环境的稳定，实现对学生的有效管理。开除学籍处分作为高校对学生最严厉的惩戒措施，学生一旦被开除学籍就意味着其丧失了继续接受教育的权利，对今后发展会产生不利影响，所以高校在正式作出处分决定前应当坚持处分与教育相结合，慎重行使开除学籍处分权。

以西北民族大学开除林某杰学籍案为例，该高校以林某杰的行为严重违法了高校的学生管理规定和上位法《普通高等学校学生管理规定》的规定为由，对林某杰以开除学籍的处分决定。其中，二审法院认为《普通高等学校学生管理规定》作为《西北民族大学学生管理办法》的上位法，已经明确规定了开除学籍处分的具体情形，当违纪学生的行为符合该情形和程度时，学校可以参照校规校纪给予该学生开除学籍的处分决定。林某杰的行为并未达到法律规定的开除学籍处分的程度，西北民族大学以本校校规校纪为由作出的开除学籍的处分决定，缺乏事实根据，没有做到处分依据明确。该所高校在行使其开除学籍处分权时所依据的学生管理规定明显与上位法相违背，存在不合法现象。又如上海理工大学自行制定公布的学生管理规定设置了比上位法更为严格的程序性规定，但该高校在对学生进行处分时却并未严格遵守该程序性规定，存在违反法定程序的行为，依法应当予以撤销。

（二）程序存在瑕疵

程序性要求来源于行政法中的正当程序原则，该原则要求行政主体做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。实践中，高校在作出开除学籍处分决定时存在程序性瑕疵，这也反映出我国存在着重实体、轻程序的普遍观念。高校开除学籍处分的程序性瑕疵表现在以下两点：

一是陈述和申辩权的保障不到位。高校作为法律法规授予的行政主体，作出开除学籍处分决定时应严格遵守正当程序原则，确保学生的陈述、申辩权等合法权益得到保障。但实践中，学生的陈述、申辩权往往得不到保障，原因在于学校和学生地位不平等，学校拥有行政权力，占据主动地位，学生属于“弱势群体”，较为被动，致使学生的陈述、申辩权得不到重视和保护。例如于某茹案中，北京大学未与学生于某茹进行详细、全面的沟通，导致其陈述申辩权得不到充分保障；在田某诉北京科技大学案中，北京科技大学在未听取学生田某的陈述申辩前即作出处分决定。这两个案例明显表明，高校在行使处分权时存在程序性问题，对当事人陈述和申辩意见缺乏应有的程序性规范。

二是听证制度缺失。行政听证制度是行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定前，听取当事人陈述、申辩后作出决定的程序。听证制度最大程度上维护了当事人利益，保证了行政决定的公正性，避免不当行政行为的产生。例如《行政处罚法》第四十二条规定，对于吊销许可证或营业执照的，当事人有要求申请听证的权利。从权利损害的角度，高校作出开除学籍处分与行政机关作出吊销许可证、营业执照的处罚决定，具有权利损害上的同质，企业失去营业资格，学生十几年寒窗苦读付诸东流。然而，法律并未给予学生对高校开除学籍处分申请听证的权利。大部分高校在制定违纪处理办法、作出开除学籍的处分决定时，并未引入听证制度，不利于学生合法权益的保护，降低了高校开除学籍处分程序的公平公正性和处分决定的公信力。

（三）权利救济途径不顺畅

从校内申诉途径来看，《普通高等学校学生管理规定》第五十九条要求，学校应成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉。但法律并未对学生申诉处理委员会中人员构成比例、成员权利的行使进行明文规定，其成员中教师和学生的所占比例没有明确的标准，缺乏人数比例上的公平，而且高校学生申诉处理委员会中对教师的职位要求不够明确。其次，高校学生申诉处理委员会对其自身实施的行为未建立追责和监督机制，难以督促其依法承担其应有职责，使得高校学生申诉处理委员会对学生权利救济的功能与其成立初衷背道而驰，使学生的校内申诉途径困难，很少达到预期的申诉效果。

从校外申诉途径来看，根据我国法律规定，受处分学生对高校的开除学籍处分有异议时，可先向高校学生申诉处理委员会提起申诉，对其申诉结果仍存在异议，可向省级教育行政部门提起申诉。导致受处分学生对学校处分决定有异议时，须经过校内复核的前置程序，而不能直接向省级教育行政部门提起申诉，为学生增加了诉累。

三、高校开除学籍处分制度的完善建议

（一）建立健全合法性审查机制

合法性原则是高校制定和适用具体规章应遵循的基本原则。高校要以法律法规为基本准则，依据本校的实际情况，在上位法的框架下制定本校学生管理办法或学生违纪处理办法。在适用学生管理办法或违纪处理办法时，也要将合法性审查作为必经程序。建立健全校规校纪的合法性审查机制包含以下四个方面：

1. 具体规章制定过程中的合法性审查［3］。高校制定具体规章，即学生管理办法或违纪处理办法的主要依据是《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，进行合法性审查是审查具体规章的制定是否符合上述两部上位法的规定。目前，高校在制定包括开除学籍处分在内的学生管理办法或违纪处理办法时，起草部门为业务主管部门，校长办公会议审议通过，公布后在全校范围内施行，制度从起草到审议的全过程缺乏法律专家的参与，从而出现违反上位法的情况。因此，在学校具体规章起草、审议的过程中，建议引入法律专家独立、充分的发表意见，可以有效避免违反上位法情况的出现。

2. 具体规章执行过程中的合法性审查。《普通高等学校学生管理规定》第五十六条明确表明，“事先进行合法性审查”将成为开除学籍的前置程序，且属于必经程序。

3. 定期清理学校废旧规章。为适应社会生活，法律需要进行修订或废止。上位法的修订或者学校的自身情况发生变化，相应的规章也应及时予以修订、废止。

4. 具体规章制定过程中的民主参与。学生是高校的主体，也是接受教育的群体，高校制定具体规章的目的不是制裁与惩罚，而是教育、引导和培养学生。在具体规章的制定过程中，应充分体现民主，在全校范围内征求学生意见。

（二）完善高校开除学籍处分的程序

教育部《普通高等学校学生管理规定》第五十四、五十五条对处分的正当程序进行了规定，要求学校对学生的处分，应当做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当［4］。实践中，部分高校作出的处分决定存在程序性瑕疵或违反程序性规定，被人民法院撤销的案例屡见不鲜。为了保障学生受教育权不被违法剥夺，高校要改变“重实体、轻程序”的观念，完善高校开除学籍处分的程序。

1. 陈述与申辩权的保障。陈述与申辩权是学生的重要权利，学生只有充分了解拟处理决定所依据的事实、理由和依据，才能有针对性地提出自己的主张，充分、有效的提出抗辩。高校在拟作出处分前，应提前告知前述事项及其应有的权利，充分记录并听取学生的自述。在全面了解学生的观点后，依据校规校纪对其作出处分决定。对于学生的自述应当做好记录，保存留档。

2. 听证程序的引入。在行政管理过程中，都运用到了听证制度，充分保障了当事人的辩论权与处分权，保障了当事人的合法权益。高校开除学生学籍，应当引入听证制度，并作为必经程序。听证应当公开进行，并制作笔录。对于听证会的组成人员，当事人可以对主持人提出回避申请。听证程序应当听取双方陈述与申辩，并听取相关人员提出的建议。

（三）完善开除学籍处分的权利救济途径

有权利必有救济。根据《中华人民共和国教育法》等前述法律，學生对于学校作出的处分决定有异议，除上述校内和校外申诉途径外，还可以向人民法院提起诉讼。校内申诉是校外申诉的前置程序，而申诉与行政诉讼没有顺序之分，学生既可选择申诉，也可直接向人民法院提起行政诉讼。相较于诉讼，申诉有利于减少诉累，对于学生是一种效率性选择，但申诉程序仍存在不足，亟待完善，对此完善建议包括以下两点：

1. 取消向省级教育行政部门申诉的前置性程序。当学生提出申诉后，由学校申诉处理委员会复查，复查是向省级教育行政部门申诉的前置性程序。申诉处理委员会的复查实质上是内部监督，高校作出开除学籍处分后对决定再次审查的行为。实践中，校内复查部分流于形式，学生权利难以得到实质性保护。在高校败诉案例中，很少有高校通过校内复查认定原处分决定存在处分的事实、依据、程序等不当情形，对原处分决定撤销或变更。这种机械式的程序流程无疑又拖延了学生权利救济的时间，因此建议取消向省级教育行政部门申诉的前置性程序，将校内复查、向省级教育行政部门申诉与司法诉讼作为三种并行的救济途径，增加学生的权利救济选择。

2. 校内复查制度的完善。为保证校内复查的公平公正，须完善校内复查制度［5］。首先，学生申诉处理委员会成员中应当有家长代表、法律专业人士和教育专业人士的参与，確保其作出的处分决定定性准确，具备权威性、合法性，保障其决定的公信力。应明确高校学生申诉处理委员会中教师与学生的构成比例以及职位或职务要求，确保其成员与其机构处理的事务没有利益关联，保证其机构的独立性。

其次，应确保学生申诉处理委员会成员对处理的事务具有足够参与度，比如召开预备会议，提前通知会议时间与会议事项，会议资料提前发放，保证委员会成员有充足的时间和条件了解案情，避免临时通知、仓促决定。

参考文献：

［1］孙帅梅. 高校学生纪律处分的法律研究［M］. 上海：复旦大学出版社，2017.

［2］申素平. 高等学校的公法人地位研究［M］. 北京：北京师范大学出版社，2010.

［3］申素平. 受教育人权［M］. 北京：教育科学出版社，2012.

［4］湛中乐. 高等教育与行政诉讼［M］. 北京：北京大学出版社，2003.

［5］罗豪才，湛中乐. 行政法学［M］. 北京：北京大学出版社，2016.

［6］周慧蕾. 高校学位授予权研究［M］. 北京：中国社会科学出版社，2016.

［7］江国华. 中国行政法总论［M］. 武汉：武汉大学出版社，2017.

［8］申素平，黄硕，郝盼盼. 论高校开除学籍处分的法律性质［J］. 中国高教研究，2018（03）：31-37.

［9］申素平，郝盼盼. 髙校开除学籍处分规定的合法性与合理性审视——基于8所“985”大学校规的分析［J］. 北京大学教育评论，2017，4（15）：53-62+188.

［10］刘永生. 高校开除学籍处分法律适用权的探究［J］. 教育与管理，2010（06）：26-27.