浅析露天矿采矿用地管理遇到的问题及建议——以临朐县为例

于相青 李振种

（临朐县自然资源和规划局，山东临朐 262600）

1 临朐矿产资源基本情况

截至2020 年底，临朐县已发现的矿产共31 种，占潍坊市已发现80 种的36.2%；查明资源量的矿产18 种，其中金属矿产4 种，非金属矿产12 种，水气矿产1 种为矿泉水，能源矿产1 种为煤矿（目前已枯竭）。临朐县金属矿产比较集中，主要分布在寺头镇铁寨、杨桃一带；石灰岩资源储量丰富，是我县的优势矿产资源，在西部山区分布广泛，涉及矿种主要有水泥用灰岩、建筑石料用灰岩、饰面用灰岩、建筑用花岗岩。截至2020 年底，临朐县共有有效探矿权1个，勘查矿种为金矿，勘查登记面积0.84 平方千米。有效采矿权9 个，开发利用矿产5 种，其中金矿3个，水泥用石灰岩2 个，建筑石料用灰岩2 个，饰面用灰岩1 个，建筑用花岗岩1 个，露天采矿权6 个，占比67%。2020 年，临朐县共有矿山从业人员232人，其中金属矿产人数135 人，建材及其他非金属矿产97 人；年开采矿石总量328.43 万吨，其中，贵金属矿产0.056 万吨，建材及其他非金属矿产328.374 万吨。全县各类矿山企业实现工业总产值9572.79 万元，其中贵金属、有色金属矿产实现工业总产值80.3万元，建材及其他非金属矿产9492.49 万元。

2 露天矿采矿用地的特殊性

采矿用地与通常意义上的工业用地有着很大区别，采矿用地主要有两种类型，分别为直接服务于采矿生产的永久性建筑物及附属设施用地，主要指为采矿生产系统和辅助生产系统服务的地面建筑物、构筑物用地，具体包括封闭车间、进场道路、办公、生活等设施和其他生产用房用地；还有采矿挖损和占压用地，包括露天采矿挖损的地表以及废石废渣等堆放压占的土地等。

2.1 采矿用地使用周期短

采矿用地实际使用期限，主要由矿山服务周期决定，而服务周期与矿产资源储量与设计开采能力相对应；为满足生产加工条件，建设必要的生产生活设施、封闭车间与工业广场等附属设施，存在着占地面积大、占地类型分布广、用地周期短等特点。

2.2 采矿用地具有临时用地的特性

采矿用地的选址是以矿产资源的赋存位置为前提条件的，通常位于偏远的乡村山区，不在城镇规划范围内，土地市场价值不高。

3 露天矿采矿用地凸显的问题剖析

3.1 规划适配性问题

根据《土地管理法》第八十六条规定：“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”，临朐县国土空间规划正在编制，现行有效的土地利用总体规划年限为2006-2020年。露天矿采矿用地因资源禀赋特征，位于城镇规划范围以外，无法提前预留建设用地规模，导致大部分采矿权范围不符合现行土地利用总体规划，导致无法办理用地手续。

3.2 用地适配性分析

“矿-地”矛盾一直是采矿用地审批中的主要矛盾之一，采矿用地的实际年限其实是由矿产资源储量及开采年限决定，在实际采矿用地需求中，对土地的使用周期最短的仅需4～6 年，使用周期较长的则达80～90 年，而取得的方式、用地期限上的一刀切，难以实现土地的有效利用（杜瑞萍，2015）。新的土地管理法实施以来，大大缩小土地征收范畴，而采矿用地不符合纳入土地征收成片开发方案的必要条件，导致无法办理征收，更不符合办理农转用的前提条件。临时用地时间年限有限制，一般不超过二年，无法满足一般露天矿采矿用地需求。可见积极探索采矿用地制度改革，找到一条利于企业、利于民生、利于社会的合理的采矿用地方式至关重要。

3.3 推进“净矿”出让存在的问题

开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率是行政审批服务部门为保障采矿权人合法权力努力的方向。而合理确定采矿权出让范围，做好用地用海用林用草等审批事项的衔接，是提高审批效率的关键，其中用地问题是最基本的问题之一。在露天采矿权推进“净矿”出让前期工作中，如何确定土地的使用方式是急需从政策方面解决的问题之一。

4 政策研究分析及建议

对于采矿用地的管理，根据《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4 号）明确：“对于采矿用地，依法办理建设用地手续后，可以采取协议方式出让、租赁或先租后让；采取出让方式供地的，用地者可依据矿山生产周期、开采年限等因素，在不高于法定最高出让年限的前提下，灵活选择土地使用权出让年期，实行弹性出让，并可在土地出让合同中约定分期缴纳土地出让价款”，目前这项规定因新土地管理法缩小征地范围而不具有可操作性了。结合矿产资源勘查开采实际，为解决矿产资源管理中存在的突出问题，将实践中一些成熟、可行的经验提炼总结，上升到制度层面，为正常有序推进矿产资源管理工作提供政策保障，现提出以下建议仅供参考。

4.1 建议用地取得方式创新化

对露天矿采矿用地，对于直接服务于采矿生产的永久性建筑物及附属设施用地，以“露天矿临时用地”的方式使用。政策可结合已有试点，单独出台相关“露天矿临时用地”的使用标准、办事流程及归还土地要求，控制“露天矿临时用地”占项目总用地面积的百分比，明确使用现状地类标准，制定使用土地上限，使用时间与采矿许可证时间可同步，明确露天矿采矿用地“实施-用地-归还”的具体细节。

4.2 建议审批程序简易化

建议“露天矿临时用地”不改变权属，不改变原用途，采用备案制。只要符合使用标准，在采矿许可证的申报审批阶段，由采矿企业制定具体实施方案，由当地镇政府同意后，报县级自然资源主管部门审查备案，提高工作效率，简化用地审批程序。县级自然资源主管部门在每年土地变更调查中可进行单独标注。

4.3 建议补偿方式合理化

采矿用地的补偿，在当地市县人民政府的统一组织协调下，参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案，用地方与土地所有方签订补偿合同，按照合同约定进行补偿。

4.4 采矿用地退出机制更完善

采矿作业完成后，采矿企业负责对临时占用的土地在规定的期限内完成复垦，经验收符合标准，农业用地特别是耕地复原用途后，交还给原农村集体经济组织。