中国的碳中和政策法规

商艳侠

2020年中国提出“双碳”目标之后，2021年先后发布了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》。

这两个指导性文件共同构成中国碳达峰碳中和两个阶段的顶层设计，在国内“双碳”政策体系中发挥统领作用。

为有效推动双碳工作进展，各部委始终坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的五大工作原则，部署制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域碳达峰实施方案，并进一步明确科技支撑、财政支持、统计核算、人才培养等支撑保障方案。这一系列文件构建起目标明确、分工合理、措施有力且衔接有序的双碳“1+N”政策体系。

能源是碳达峰碳中和的重点领域，要坚持安全降碳。在保障能源安全的前提下，大力实施可再生能源替代，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系。

为加快构建现代能源体系，推动能源高质量发展，从以煤为主的基本国情出发，提出推进煤炭消费替代和转型升级、大力发展新能源、因地制宜开发水电、积极安全有序发展核电、合理调控油气消费、加快建设新型电力系统的六大重点任务。坚持以立为先、先立后破、通盘谋划，从非化石能源加快开发利用、化石能源清洁高效开发利用、推进新型电力系统建设、加强能源转型支撑保障四方面入手。取得有效进展后，在保障能源安全供应基础上，积极有序推动能源绿色低碳转型，大力推进能源结构调整和能源产业链减碳，推动煤炭和新能源优化组合，强化能源科技创新和体制机制改革。为如期实现碳达峰碳中和目标提供绿色低碳、安全可靠的能源保障。

节能是推进碳达峰碳中和、促进高质量发展的重要手段。这需要落实节约优先方针，完善能源消费强度和总量双控制度，严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量，推动能源消费革命，建设能源节约型社会。

深入实施节能降碳增效行动，需要全面提升节能管理能力，实施节能降碳重点工程，推进重点用能设备节能增效，加强新型基础设施节能降碳；率先推进“十四五”节能工作，优化完善能耗调控政策，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。深入推进重点领域和行业节能降碳改造，提升节能降碳基础能力，以及开展节能降碳宣传教育和国际合作；立足经济社会发展大局，认真落实节约优先战略，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，深入实施节能降碳增效行动，不断提高能源利用效率，为加快推进发展方式绿色转型、实现碳达峰碳中和提供有力支撑。

工业是产生碳排放的主要领域之一。为深入落实“推动工业领域绿色低碳发展、推动钢铁行业碳达峰、推动有色金属行业碳达峰、推动建材行业碳达峰、推动石化化工行业碳达峰”的工作任务，工信部等三部门已制定工业领域和钢铁、石化化工、有色金属、建材等重点行业碳达峰实施方案。各部门各行业正通过开展能效对标达标，深挖节能潜力，推动行业节能降碳改造，实施设备升级等举措，加快推进工业绿色低碳转型。

此外，工业领域从优化产业结构、提升能源利用效率、提高资源综合利用水平、推行绿色制造、突出技术标准、夯实降碳基础能力、数字赋能行业绿色发展、培育低碳产品、加强政策保障等方面，深入研究工业领域破解资源环境约束、实现高质量发展的工作思路和重点举措，并取得积极进展。

下一步，将持续围绕工业领域碳达峰碳中和系列方案中明确的重点任务，细化落实举措，压实主体责任，切实推动各项任务落地见效，全面推进工业绿色低碳转型和高质量发展，力争率先实现碳达峰。

加快推进城乡建设绿色低碳发展，城市更新和乡村振兴都要落实绿色低碳要求。从推进城乡建设绿色低碳转型、加快提升建筑能效水平、加快优化建筑用能结构、推进农村建设和用能低碳转型四方面进行安排部署。坚持整体与局部相协调，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹城镇和乡村建设的工作原则。城市更新主要从优化城市结构和布局、开展绿色低碳社区建设、全面提高绿色低碳建筑水平、建设绿色低碳住宅、提高基础设施运行效率、优化城市建设用能结构、推进绿色低碳建造七个方面着力。乡村振兴将重点从提升县城绿色低碳水平、营造自然紧凑乡村格局、推进绿色低碳农房建设、推进生活垃圾污水治理低碳化、推广应用可再生能源等方面着力。

针对当前城乡建设当中存在的“大量建设、大量消耗、大量排放”的突出问题，从区域协调发展、城乡基础设施建设、绿色建筑、绿色建造等方面提出系统性解决思路。在统筹城乡规划建设管理、建立城市体检评估制度、加大科技创新力度、推动城市智慧化建设、推动美好环境共建共治共享等方面创新工作方法。把绿色发展理念贯穿始终，不断提升城市绿色发展水平，保障城镇化建设高质量推进。

搞好交通运输的绿色低碳发展，是“双碳”目标下的国家长期战略。加快形成绿色低碳运输方式，确保交通运输领域碳排放增长保持在合理区间。

交通运输进入加快建设交通强国、推动交通运输高质量发展的新階段。加快推进低碳交通运输体系建设，需要以优化交通运输结构、推广节能低碳型交通工具、积极引导低碳出行为指导。从推动运输工具装备低碳转型、构建绿色高效交通运输体系、加快绿色交通基础设施建设三方面入手，建设绿色交通基础设施，提升综合运输能效，推广应用新能源，构建低碳交通运输体系，推进交通污染深度治理，强化绿色交通科技支撑，完善绿色交通监管体系，深化国际交流与合作。牢牢把握减污降碳协同增效总要求，从调结构、清洁化、低能耗、绿色化四方面，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系。以推动交通运输节能降碳为重点，协同推进交通运输高质量发展和生态环境高水平保护，加快形成绿色低碳运输方式，促进交通与自然和谐发展，为加快建设交通强国提供有力支撑。

发展循环经济是实现碳达峰碳中和的重要途径。抓住资源利用这个源头，大力发展循环经济，全面提高资源利用效率，充分发挥减少资源消耗和降碳的协同作用。

发展循环经济是一项涉及面广、综合性强的系统工程。循环经济以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征。需要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。需以“推进产业园区循环化发展、加强大宗固废综合利用、健全资源循环利用体系、大力推进生活垃圾减量化资源化”为工作重点。围绕工业、社会生活、农业三大领域，首先开展健全循环经济发展制度体系、构建资源循环型产业体系、构建废弃物循环利用体系、推进农业循环经济发展、推进塑料污染和过度包装治理等工作。而后围绕“双碳”工作部署要求，加快建设资源循环型产业体系，加快构建废弃物循环利用体系，不断深化农业循环经济发展，夯实循环经济工作基础，推动循环经济发展取得更大成效。

科技创新是实现“双碳”目标的关键支撑。充分发挥科技创新的支撑作用，由科技部牵头制定。以完善创新体制机制、加强创新能力建设和人才培养、强化应用基础研究、加快先进适用技术研发和推广应用为导向；以遵循统筹当前和长远、统筹科技创新与政策创新、统筹科技部门和相关方面的工作为原则；涉及基础研究、技术研发、应用示范、成果推广、人才培养、国际合作等多方面。提出科技支撑碳達峰碳中和的创新方向，统筹低碳科技示范和基地建设、人才培养、低碳科技企业培育和国际合作等措施，推动科技成果产出，推动加强科技支撑碳达峰碳中和重点任务的实施方案，为2060年前实现碳中和目标做好技术研发储备，为全国科技界以及相关行业、领域、地方和企业开展碳达峰碳中和科技创新工作的开展起到指导作用。

巩固和提升生态系统碳汇能力，是贯彻新发展理念、实现碳达峰碳中和的重要行动。坚持系统观念，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，提高生态系统质量和稳定性，提升生态系统碳汇增量。

以生态系统碳汇能力巩固和提升两个关键为出发点，以科技和政策两个支撑为主线，以巩固生态系统固碳作用、提升生态系统碳汇能力、加强生态系统碳汇基础支撑、推进农业农村减排固碳为指导，提出“守住自然生态安全边界，巩固生态系统碳汇能力；推进山水林田湖草沙系统治理，提升生态系统碳汇增量；建立生态系统碳汇监测核算体系，加强科技支撑与国际合作；健全生态系统碳汇相关法规政策，促进生态产品价值实现”四个重点任务。为提升中国生态系统碳汇调查监测评估水平与计量核算水平，制定了不同系统的核算方法等标准。从加强组织领导、推进试点示范、强化公众参与等方面加强组织实施，形成生态系统碳汇工作合力。

公众行为改变是温室气体减排不可或缺的一部分。全民低碳行动是通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命。

绿色低碳全民行动，从加强生态文明宣传教育、推广绿色低碳生活方式、引导企业履行社会责任、强化领导干部培训的重点出发。在生产生活各环节，明确提出开展生态文明宣传教育、开展绿色生活创建行动、实施生活垃圾分类、推进塑料减量替代、开展粮食节约行动、推进绿色低碳消费转型等全民低碳行动。

随着绿色生活创建行动的推进，生态文明宣传教育的开展，有力促进消费结构绿色转型。推动全民节约意识、环保意识、生态意识不断增强。越来越多的人自觉践行光盘行动、节水节纸、节电节能，主动坚持垃圾分类、拒绝过度包装、少用塑料制品，生态文明理念深入人心，绿色生活方式成为社会新风尚。

“双碳”是系统工程，既要增强全国一盘棋意识，又要立足区域资源分布和产业分工的实际。以完善政策机制、健全法律法规标准为原则，坚持系统观念，加强政策衔接，发布财政支撑、统计核算、人才培养等支撑保障方案，充分发挥财政及教育职能作用，积极推进“双碳”工作。

财政支撑，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，发挥资金、税收、政府采购等协同作用。瞄准六大领域，明确支持六大重点方向和领域，包括支持构建清洁低碳安全高效的能源体系、支持重点行业领域绿色低碳转型、支持绿色低碳科技创新和基础能力建设、支持绿色低碳生活和资源节约利用、支持碳汇能力巩固提升、支持完善绿色低碳市场体系。提出五大政策举措，包括强化财政资金支持引导作用、健全市场化多元化投入机制、发挥税收政策激励约束作用、完善政府绿色采购政策、加强应对气候变化国际合作，支持实现“双碳”目标。

统计核算，夯实碳排放统计数据基础，提高碳排放数据质量。加快开展全国及地方碳排放统计核算方法研究，部署建立全国和地方的碳排放统计核算制度，完善行业企业碳排放核算机制，建立健全重点产品碳排放核算方法，完善国家温室气体清单编制机制等四项重点任务。提出要夯实统计基础、建立排放因子库、应用先进技术、开展方法学研究、完善支持政策等五项保障措施，为实现碳达峰碳中和提供可靠数据支撑。

人才培养，推进高等教育高质量体系建设，提高碳达峰碳中和相关专业人才培养质量。以“全面规划、通专结合；科学研判、缓急有序；试点先行、稳中求进；深度融合、交叉出新；立足国情、畅通中外”五项基本原则，部署加强绿色低碳教育、打造高水平科技攻关平台、加快紧缺人才培养、促进传统专业转型升级、深化产教融合协同育人、深入开展改革试点、加强高水平教师队伍建设、加大教学资源建设力度的重点任务，为实现碳达峰碳中和目标提供坚强的人才保障和智力支持。

自中国作出碳达峰碳中和重大宣示以来，各地区认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，建立健全统筹协调机制，结合经济社会发展实际，积极谋划、有序推进碳达峰碳中和各项工作。有序推进能源结构优化和产业结构调整，推动重点领域绿色低碳发展水平持续提升，碳达峰碳中和工作实现良好开局。

目前，31个省（区、市）均已成立省级碳达峰碳中和工作领导小组，编制完成本地区碳达峰实施方案。有序推进能源绿色转型、推动产业结构优化升级、推进重点行业节能降碳、推动交通运输绿色低碳转型、促进城乡建设绿色高质量发展、强化低碳零碳负碳科技创新、巩固提升生态系统碳汇能力、完善市场化机制和金融财税政策、做好“双碳”基础工作、开展节能低碳宣传活动等工作正在稳步推进中。下一步，各地区将深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习贯彻党的二十大精神，对标对表，立足实际，积极稳妥推进“双碳”各项工作。

（作者为中创碳投咨询事业群咨询经理；编辑：刘建中）