立法协商：让法律充分吸纳民意汇集民智

文_林珊珊

立法协商是党的十八大后党中央基于立法的客观规律和我国立法的现实情况对立法工作提出的重要要求。作为一种具体立法制度，立法协商是指立法机关在立法过程中通过多种形式与社会各界进行沟通、协商的活动。《法治中国建设规划（2020—2025）》指出，加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。在2021年的中央人大工作会议上，习近平总书记强调，要“推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。在此之前，关于推进立法协商，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也作出明确要求。近年来，中央和地方层面在立法协商方面不断探索，立法协商机制正在走向成熟。

一、准确把握立法协商的价值与意义

任何一部法律都根植于一定的社会环境中，强调立法与社会各层次的互动是制定良法的应有之义。立法协商为立法机关与社会公众的沟通开辟了一条有效渠道，也为立法调整重大利益、凝聚社会共识提供了一条切实可行的路径。

立法协商对提高立法质量有积极价值。立法的过程实质上是对涉及的相关利益进行认识、选择、权衡的过程。一方面，法律要充分反映社会的现实需求、反映最广大人民群众的需要，广开言路、集思广益，为立法决策提供更多信息和资源，找到利益诉求的最大公约数，在此基础上确定立什么法、如何立法，最大限度缓解法律“规范性”与“有效性”之间的张力，实现立法的实质正义；另一方面，要确保立法的程序正义，应给予所有主体充分和平等的表达机会，使各利益主体在一定平台上平等、充分地协商，使立法过程公开透明。广泛深入开展立法协商，可以最大限度地集中社会各界对立法的智力支持，防止决策失误，提高立法的科学性；以丰富多样的方式开展协商，在立法过程中引入平等的对话和深度的争辩，是民主立法的突出表现；同时，立法协商的参与主体多元化特点，能够克服法律法规的部门化倾向，增强对立法机关的监督，从而促进依法立法。可以说，立法协商体现了科学立法、民主立法、依法立法的有机统一，对提高立法质量有积极价值。

开展立法协商对监督立法权运行有重要作用。现代立法理论认为，国家的一切权力来自人民，人民管理国家的主要制度方式是代议民主制，即通过选举自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现主权在民、人民至上原则。立法权属于人民，但直接行使立法权的仍是国家机关。因此，对于立法权的制约是权力制约中极为重要的环节。通过立法协商，公众在知情、互动、跟踪落实的基础上，以善意、协商、讨论的态度对立法予以监督，提出可行性的意见和建议，直接参与立法过程，能够对立法权的规范运行发挥强大的监督作用。

立法协商对培育社会法治信仰有独特优势。法律被公众理解并认可，是全民守法的重要前提，而有效的协商活动对于公民的教育意义同样不容低估。人民群众通过参与立法协商，对法律进行关注和讨论，与社会各方面充分沟通交流，可以使社会各方面充分了解法律法规的立法精神和制度设计，提高社会各方面对法律法规的知晓度和支持率，可以使公众感受到法律法规是包括自身意见在内的各界人民群众的共同意志，从而增强守法的自觉性和责任感。

二、全面理解立法协商的内容

立法协商的基本内容可重点从两个方面来理解。一是开展立法协商的法律依据。在我国，针对立法协商，除党的文件作出部署以外，在法律法规中也有相应的规定。首先是宪法依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是开展立法协商的根本依据。其次是立法法依据。我国立法法第6条第2款规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”与此同时，立法法还专门就立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度作出规定。尽管立法法并未直接采用“立法协商”的表述，但其规定基本涵盖立法协商的内容，这也是我国目前开展立法协商最主要的法律依据和制度渊源。最后是各地针对立法协商的制度化探索。在地方立法层面，我国多个省市近年来对立法协商的机制进行了深入探索与实践，并针对立法协商出台了诸多规范性文件。例如，2014年，安徽省出台《安徽省人民代表大会常务委员会关于加强立法协商协调工作的意见》；2015年，北京市出台《北京市人民政府立法协商工作程序规定》；2021年，江苏省出台《江苏省人大常委会立法协商办法》，等等。这些制度针对性强、具备地方特色，在许多方面也具有可复制、可推广的价值，但各地的规范性文件在制定主体方面存在不统一的现象，有的以地方人大作为发文主体，有的以政协作为发文主体，还有双方联合发文的情形，这也使得相关规范的适用范围及效力尚存模糊之处。

二是立法协商的基本原则和要求。立法协商应遵循平等参与、充分表达、理性讨论等协商的共性原则。在立法协商中，尽管发挥主导作用的是立法机关，但是这种主导作用主要体现在组织协调、整合意见、解释反馈上，应秉持依法有序、平等沟通、公开公正、积极稳妥的原则。立法涉及的问题和领域很多，而立法资源是有效的，立法协商不能漫无目的，要结合立法前评估，抓住重点，关注焦点和难点问题，使立法协商能够适应改革和经济社会发展的需要、能够回应人民群众对法治的期盼。

三、明确立法协商的主体及其定位

深入推进立法协商，首先需要回答“谁与谁协商”的问题。结合我国法律规定和实践情况，立法协商应当坚持党的领导，由人大主导，由人民政协作为主要载体，充分吸纳社会各界的参与协商，使立法真正反映人民的意见。

中国共产党是立法协商的领导力量。党领导立法协商是党领导立法原则的具体体现，是做好立法协商工作的根本原则。在这里要重点说明两个问题。第一，准确把握“党的领导”的内涵。根据《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等党内法规的要求，党对立法工作的领导，根本上是政治领导，在立法协商中主要体现为确定工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、审定立法规划等。第二，处理好党的领导与立法机关依法履职的关系。党领导立法工作不是事无巨细地主导立法，而是必须在宪法法律规定的范围内，尊重并支持立法机关依法行使职权，不能随意干预更不能替代立法活动；要加强党领导立法工作程序与立法程序的衔接，不能以党内程序替代立法程序。

人大是立法协商的主导机关。根据宪法和法律规定，人大是我国的立法机关。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。作为立法活动的环节之一，立法协商的主导权理当属于人大。人大应在立法协商过程中充分发挥主导者和组织者的作用，在协商过程中遵循有效引导、适当介入的原则，做好全程统筹。其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民虽然参与立法协商，但这并不意味着他们也享有立法权，协商所产生的意见建议是否被采纳、最终是否产生法律效力，仍然需要人大及其常委会通过法定程序进行审议并予以确定。

人民政协是立法协商的重要平台。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”通过人民政协这一平台开展立法协商，是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要形式，且具有高效、便利、覆盖范围广、协商能力强等优势。但是，我们不能据此认为立法协商就是人大与政协的协商，也不能把通过人民政协进行立法协商看作人大与政协共同立法。首先，立法协商的形式和渠道是多样的，包括公开征集立法建议项目、立法计划和法规草案公开征求社会意见、具体立法项目的听证会、立法协商座谈会等，以政协为平台听取意见和建议只是其中一种。其次，人民政协不是立法机关，不享有立法权，而是为人民群众参与立法协商搭建桥梁，通过人民政协进行立法协商，是一种“柔性”的、咨询性的协商。

四、完善立法协商的具体制度机制

立法协商的深入推进，需要成熟的制度予以保障。目前关于立法协商，尽管我国在顶层设计上有了宏观定位与总体部署，不过制度设计不够精细、协商程序不够规范等问题较为突出，缺乏针对立法协商的形式、效力和程序等问题的统一安排。完善立法协商的具体制度机制，可从以下五个方面着手。

丰富立法协商的形式。要达到良好的协商效果，离不开适合、多样的协商方式和表达渠道。当前的立法协商多采用会议协商、书面协商、立法调研、征求意见等形式，且实践中以会议协商为主。在此基础上，下一步，一方面要在考虑成本、效益的基础上，根据不同的立法内容来确定相应的协商形式，如立法涉及有重大分歧的事项时，可通过座谈会、听证会、网络、公共媒体等多种渠道，充分发挥基层立法联系点的作用，重在通过广泛的意见听取、确保沟通的充分性；而针对专业性、技术性较强的法律进行立法协商时，则应充分利用好专家论证的形式，重在提高针对性。另一方面，要与时俱进，充分把握互联网发展的机遇，在实践中不断丰富行之有效的网络协商的形式，实现优势互补。

完善立法协商的程序制度。程序是法治的“标配”，立法程序应当被高度重视。要解决当前立法协商中存在的问题，使立法协商机制顺畅有序运作，公正、具体、完备、稳定的程序必不可少。根据立法活动的推进，立法协商基本上遵循如下程序：确定协商议题、拟定协商计划、开展协商调研、组织协商交流、提交协商意见、反馈协商成果等。以人民政协作为平台的立法协商，应当遵循人民政协的章程进行，其他主体参与的立法协商，则应根据立法的具体内容和阶段，制定与之相适应的操作流程和规范。通过对程序的改进和完善，建立起一个能够反映公民的实际意愿、进行多方利益平衡互动的平台渠道，力求在有限的协商时间内进行充分的表达和意见汇集，保障立法协商的质量和效率。

强化重大利益调整的论证咨询机制。探索对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制是立法协商的一项重要内容。近年来，全国人大常委会办公厅发布《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，我国许多地方在实际运作中也积累了宝贵经验。一是精心遴选参加论证咨询的人员。参与论证咨询，关键是要选取利益相关方的代表，关注特殊利益群体的代表是否被邀请，以及来自不同利益方的代表数量、比例是否保持均衡。同时，应有熟悉相关法律法规的专家、人民团体等参与。二是注重论证咨询内容的全面性。论证咨询重在讨论立法是否合宪合法、是否能有效保障人民群众利益、是否时机成熟、是否有利于社会稳定和发展等，应当尽可能地精细。三是强调论证过程的民主性。论证在集中多数人意见的同时，不能轻视少数人的意见，更不能对其轻易否定，应慎重对待、充分讨论。

优化互动和辩论机制。“有发声、无争论”不是真正意义的协商。协商民主理论强调“反复互动”，这对于增进协商各方互相的尊重、理解与信任有十分重要的价值，有利于缓解各方之间的分歧和冲突，确保协商过程顺畅进行。如果协商“一团和气”，各种主张无法得到充分碰撞，那么协商就会流于形式。当前我国立法协商存在的突出问题之一，就是单向度发表和听取意见多，互动式讨论协商比较缺乏。深入协商、立法协商，就要通过机制的完善，打消公众的顾虑，让大家能说真话、能谏诤言，强化协商各方的沟通，有效引导协商主体通过充分对话、理性表达、相互博弈、思想交锋，形成良性互动机制，进而更好地达成共识，纾解不同主体间的利益分歧，提高立法协商的质量。

完善意见采纳运用反馈机制。对立法协商产生的意见建议的采纳、运用、反馈状况，不仅关系立法协商的实际效果，也直接影响人民群众的知情权和参与立法协商的热情。缺乏有效的意见采纳运用反馈机制，是当前立法协商工作的短板之一，应对意见采纳的原则、标准、反馈渠道予以明确。对于立法协商过程中人民群众提出的意见和建议，立法机关应当认真对待、整理归纳，对于人民群众意见集中、反映强烈、分歧明显的问题，应当进一步研究。对于可以公开的意见内容，可以在法律起草说明、修改情况说明以及草案对照稿中予以公开反馈、解释和说明；对于不宜公开的内容，则应单独形成反馈报告，及时送达相关人。在反馈的渠道方面，可以采取书面反馈和网络反馈相结合的形式，既能免于逐个反馈的巨大工作量，又能保障人民群众的知情权，提升人民群众的参与感。

通过对立法过程的完善，确保法律科学、民主、依法产生，这是立法协商的要义所在。经过包容、公平、充分的立法协商，能让人民群众的意见得到尊重，提炼民智、凝聚共识；能让立法活动置于最广泛的监督之下，增强认同、保障民主，这些都为制定良法提供了重要保障。