国有企业加强财务监管的对策探究

杨儆裔

［摘 要］本文以中共中央“十四五”规划及2035年远景目标与党的二十大报告为背景，对目前国有企业深化改革中出现的财务管理方面的突出问题展开讨论，对财务监管者提出基本要求，同时对如何提高财务监管质量提出相应的建议，从而平衡“放权”与“监管”的关系，为促进国有企业良性发展提供保障。

［关键词］国有企业；资金；国资监管；财务监管

［中图分类号］F27文獻标志码：A

2021年，国家发展和改革委员会公布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，根据其中第十九章第一节、第二节、第三节的内容，要加快国有经济布局优化和结构调整，做强做优做大国有企业；推动国有企业完善中国特色现代企业制度，深化国家企业混合所有制改革；大力推进国资监管理念、重点、方式等多方位转变，健全协同高效的监督机制，促进国有企业的良性发展。2022年10月25日，党的二十大报告提出深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提高企业核心竞争力，同时要优化政府职责体系和组织结构，强化行政执法监督机制和能力建设。

1 国有企业加强财务监管的重要意义

2020年1月，国务院国资委印发《国资监管提示函工作规则》和《国资监管通报工作规则》，两项规则的印发凸显出国资委对国有企业监管工作的决心，虽然两个文件的监管内容没有直接提及财务工作，但每一项监管内容都可以通过财务数据表现出来，两个规则的出台，预示着国资监管工作将进一步常态化。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。意见强调，财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在推进全面从严治党、维护中央政令畅通、规范财经秩序、促进经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。而国有企业作为党管理下的企业，不仅是推动社会经济发展的重要生产者，更是壮大国家综合实力、保障人民利益的重要力量。国有企业在市场经济中的地位及其重要特质更是中国共产党对国有企业全面领导的体现，所以国有企业财务监管十分重要。但无论是公益类、竞争类，还是资本运营类的集团化公司，仍普遍存在着各类财务管理问题。新形势下，部分国有企业会计信息质量已呈下行态势，可靠性、相关性、可比性、重要性、谨慎性、及时性这六大要求亟待改进，加强国有企业财务监管势在必行［1］。如何建立健全的财务监管机制、如何强化监管手段、如何指导国有企业规范账务处理、如何确保会计资料的真实准确、如何合理优化资产配置、如何创造更大的社会价值、如何经得起各类监督检查等是每一个财务监管者需要思考的问题。

负责国有企业财务监管、改革发展、目标考核的国务院国有资产监督管理委员会承担着指导国有企业改革发展、推进国有企业现代化管理、完善国有企业公司治理、编制国有企业资本经营预决算、负责国有企业资产基础管理的职责。除此之外，财务监管有利于提升国有资金的合理配置，提高企业现代化管理水平，所以财务监管工作与国有资本的保值增值是密不可分的［2］。

2 国有企业财务监管中的突出问题

2.1 资金问题

资金量庞大是国有企业的特色之一，尤其是承担投融资、工程建设、高新技术研发、资本运营的集团化的国有企业，而这一类公司在资金管理上普遍存在如下突出问题。

一是资金周转速度较慢。主要体现在国有企业在转型发展的进程中融资规模壮大，带息负债余额逐年递增，还本付息压力大，而企业项目投资回收期长、研发周期久，资金占用量远远大于企业自身经营活动带来的现金流入。而国资委将中央企业2023年主要经营考核指标由原来的“两利四率”调整为“一利五率”恰恰说明了这一问题，营业现金比率直接替换营业收入利润率，落实国有资产保值增值责任中“含金量”的周转地位再次提升。

二是解除资金用途风险高。国有企业探索着多渠道融资，从传统的流动资金贷款、项目贷款、融资租赁、地方专项债、并购贷，到现在的资产证券化、海外债、保理、供应链金融等，多渠道融资为国有企业提供了资金保障，但各类金融产品始终附带着用途限制，虚假合同交易，集团内拆借、导账等方式成为解除资金限定用途的重要手段。个别国有企业将资金转入民营企业账户未转回导致国有资产流失，个人吞利、法律合规、逃避监管等隐藏风险不可低估。

三是资金配置严重不合理。2020年中央全面深化改革委员会第十四次会议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，为提升国资国企改革成效，启动国企改革三年行动，“1+N”政策体系和顶层设计让国有企业的业务涉及多行业、多领域。加之各业务板块整合，大多事业单位转企改制，大量承担公益事业的企业脱离行政机关，集团类的大型国有企业规模性地出现。与这一现象伴随而来的便是大量资金的流入，各分子公司独立开户、独立核算，资金闲置现象增加，资金充足企业丧失机会成本，资金短缺企业高成本筹资，集团公司缺少科学可行的资金管理计划，无法体现资本成本反映出的企业价值。

2.2 考核引起的财务指标不实问题

国有企业领导班子考核是每年国有企业都会开展的重要工作。营业收入、利润总额、净利润、资产负债率、经济增加值、研发经费投入强度、全员劳动生产率等指标成为国有企业考核中的指标。即便不同行业、不同领域、不同属性的企业指标也存在不同，但营业收入、利润总额、净资产收益率、资产负债率、经济增加值是国有企业领导班子成员关注的指标。这些指标影响着他们的年度和任期绩效，也正因如此，国有企业财务管理工作面临一系列挑战，较为普遍且容易发生的情况大致有如下三点。

一是营业收入、政府补助确认不合理导致的利润不实。2017年，新收入准则发布，准则以控制权转移为中心，以“五步法”为指引，进一步明晰了收入确认边界。但目前部分国有企业仍以旧准则的风险和报酬转移为指导确认收入，对履约义务的概念理解不够透彻，对合同资产、合同负债等科目的利用程度不高，利用应收账款不满足条件的营业收入，从而虚增利润。应收账款规模伴随着增量考核越来越大，账龄越来越长，坏账准备却不敢计提，导致财务数据不能客观反映企业真实的生产经营情况。这里映射到了营业现金比率，体现出国资委“要有利润的收入和要有现金的利润”的监管要求，杜绝国有企业将收入确认流于形式。此外，无论是与收益相关还是与资产相关，部分国有企业为应对考核不按准则要求确认递延收益，一次性确认其他收益或营业外收入。

二是目的性工作导致的资产管理过于随意。部分国有企业领导人财务知识相对匮乏，在日常工作中对财务管理工作的重视程度不够，加之会计人员业务能力薄弱，就容易出现实操中的账务处理与准则存在偏差的情况。比如：企业为主体信用评级邀请中介机构对资产进行评估，但结果往往不实导致资产规模虚高；国资委、集团公司无偿划转资产邀请中介机构出具鉴证结果，拔高其公允价而降低企业资产负债率；城投类国有企业隐性债务规模巨大，缺乏经营性实体业务，指标考核压力大，财务费用不按借款费用准则处理，一味将其包装进工程项目资本化。

三是企业内部不重视导致的财务核算不规范。除了国有上市公司和部分承担公益类事业的公司，剩余国有企业存续的宗旨几乎都是利润最大化，收入利润指标成为考核标尺。目前，有部分国有企业领导人都是从行政机构或事业单位脱离编制后到国有企业任职的，国企深化改革不到位，政企不分的现象仍有发生［3］。部分领导人企业管理经验不足，认为财务工作就是做账出报表，对财务工作不重视。财务人员也存在缺乏管理理念、财务核算较随意的问题。这一现象使得国有企业在业务招待费、车辆使用费、福利费、政府补助等方面容易出现较大的问题，这也是近几年国有企业成为各类监督检查、专项审计、税务稽查主体的主要原因之一。

四是失职、不作为、违规导致的国有资产流失案件时有发生。近些年，部分国有企业出现违规现象，责任追究制度中明确对造成国有资产损失的管理人员要终身问责。财务监管制度的缺失、财务监管体系的不健全与个人党风廉政建设工作落实不到位一样，均是导致部分国有企业违规案件发生的因素。部分国有企业经济活动的复杂化滋生出一些违规事项，涉及的利益方也越来越多，使国有资产流失［4］。

2.3 监管者人数、专业知识、监管理念不足

国有企业数量众多，财务工作人员更是不计其数，而国资委的监管者却少之又少。负责财务监管科室的分管领导、主任及科员将大多工作精力投入了机关内的事务性工作中，很少有时间参与国有企业真正的财务工作，往往通过统计报表、中介机构审计报告、企业主动登门解决历史遗留问题等形式被动接收企业财务信息。同时，国资委借调国有企业员工上挂锻炼的情况也较多，但也都是从事一些基础工作，参与监管仍有不足。另外，部分体制内的监管者是非财务专业的，这一类人员因为缺乏主动学习财务知识的意识，在市场竞争日益激烈的情况下，对国有企业财务工作的指导显得困顿乏力、能力不足。加之部分企业财务人员的素质不高，缺少实事求是的意识，监管成效不尽如人意。

3 加强国有企业财务监管的几点建议

国资委作为履行出资人义务的行政主体，承担着监管国有资产保值增值的责任，贯彻落实国资国企改革发展工作中的要求，保证各级机关的重大决策部署在所监管企业中落实是其职责所在。而财务工作在国有企业发展中的地位越来越高，加强国有企业财务监管工作势在必行。

一是提升监管者对财务监督工作的重视程度。虽然企业的目标是利润最大化，但不合规、不合法的问题必须得到重视，监管者必须时刻有财务风险防控意识，必要时可实施奖惩机制。除了各级机关部署的专项工作，加强对国有企业日常经营过程中的财务监督同样关键［5］。对监督过程中发现的问题务必进行客观分析，找出企业财务工作中的错误与偏差，促进财务监管工作提质增效。

二是建立完善的财务监督管理体系。开展国资监管平台的搭建工作，利用信息化技术、大数据等工具对国有企业生产经营过程中出现的财务问题进行实时监督，发现问题立即处理。加强与国有企业财务人员的联络，使得国有企业与国资委能够充分、有效地沟通，鼓励国有企业设立内部审计部门，强化企业内部审计工作。

三是转变监管者的传统观念，加强对监管者的培训［6］。财务监管者人数不足、专业能力薄弱的问题亟须解决，要让他们认识到其岗位的重要性。国资委还应多牵头组织各类国有企业财务培训工作，让监管者也参与其中，一并提高其理论知识与实操能力，确保其适应国有企业深化改革工作的发展变化。

四是加大对资金、资产、考核指标、公费支出的监管力度。监管者对于国有企业重点领域表现出的突出财务问题必须给予重视。对于资金的滥用、资产的混乱、考核指标的虚化、公费支出的随意等问题，要制订可靠的监管工作计划，确保财务监管工作落地落实［7］。监管者要协助企业做好资金规划，防止资金滥用；加强资产管理，搭建资产管理信息化系统，合理配置国有资产；明确绩效考核指标，多层次开展巡察审计工作，确保财务指标合理可靠；规范公费报销流程，严格预算管控，杜绝公费浪费等相关工作。

4 结语

国有企业深化改革依然在继续，市场竞争日益激烈，如何既获得充分的市场竞争优势又能确保企业财务管理工作规范有序开展，成为每一个监管者需要郑重思考的问题。国有企业目前普遍存在的资金、考核引起的指标虚化问题已呈现扩张态势，每一个财务监管者必须拾起责任，为企业财务工作把好关、缩缺口、打补丁，做好财务监管工作，为国有企业的良性发展保驾护航。

参考文献

［1］袁野. 优化中央企业经营指标体系 推动加快实现高质量发展［J］. 国资报告，2023（1）：11-14.

［2］徐桂香. 国有企业财务管理中存在的问题及对策［J］. 中国商论，2018（22）：89-90.

［3］郭抒娴. 国有资产管理监督中存在的问题及对策探究［J］. 中国集体经济，2021（4）：46-47.

［4］付麗. 国有企业财务管理体制的建设思考［J］. 财会学习，2023（3）：34-36.

［5］李静. 财务共享模式下国有企业财务管理转型与创新［J］. 中国市场，2023（8）：179-181.

［6］何传平. 新常态下国有企业财务管理转型与创新［J］. 中国科技投资，2023（1）：46-48.

［7］罗翔云. 新时期国有企业财务管理信息化建设研究［J］. 品牌研究，2023（11）：117-120.