平台经济创新呼唤治理政策创新

黄益平

北京大学国家发展研究院副院长、数字金融研究中心主任

7月12日下午，国务院总理李强在平台企业座谈会上指出，平台经济在时代发展大潮中应运而生，为扩大需求提供了新空间，为创新发展提供了新引擎，为就业创业提供了新渠道，为公共服务提供了新支撑，在发展全局中的地位和作用日益凸显。同日上午，国家发展改革委发文称，我国一些头部平台企业在支持科技创新、传统产业转型方面形成了一批典型案例，特别是通过自主投资或子公司投资等方式加大投资力度，在芯片、自动驾驶、新能源、农业等领域投资占比不断提高。

中央政府决策部门接连释放正面的政策信号，相信有利于提升平台企业的信心、实现平台经济规范健康持续发展。不过，平台经济常态化监管的框架还有待进一步清晰、完善，另外也要考虑设计一些与平台经济特性相适应的政策创新。

平台经济助力实现高质量发展

当前中国正从实现第一个百年奋斗目标转向努力实现第二个百年奋斗目标，高质量发展是全面建设社会主义现代化强国的首要任务，关键是构建一个公平与效率更加统一的发展模式。平台经济的发展提供了一个重要的抓手，在推动创新能力提升的同时，能更好地满足人民群众对美好生活日益增长的需要。

自1994年接入国际互联网以来，中国互联网企业一直处于国际经济创新的前沿。目前，无论是看经济规模、市场渗透率，还是看独角兽公司总数、参与国际竞争的活跃度，中国平台经济发展稳居全球第二。2022年，包括数字产业化和产业数字化的数字经济占国内生产总值之比达到41.5％，其在引领发展、创造就业和支持创新等方面均发挥了积极作用。根据北京大学平台经济发展和治理课题组的测算，数字经济对中国经济增长的贡献份额占到了四分之三。

数字技术已经在显著地改变中国的生活方式、生产方式和治理方式，平台经济的发展也为公平与效率实现更好的统一提供了可能性。首先，平台经济具有很强的普惠特性。长尾效应使得平台可以以很低的边际成本，触达海量的商户、厂家、消费者以及外卖员等其他参与者，通过增加便利性、降低成本和改善服务质量，提升消费者福利。平台还提供了2亿左右的低门槛的灵活就业机会，其中有相当大比例的人数并未计入2022年4.59亿的城镇就业数据。灵活就业在经济不景气时期可以提供一定的工作与收入机会，发挥社会稳定器的作用。

其次，平台企业促成了全国统一市场的形成。我国幅员辽阔，跨区域交易成本比较高，再加上一些地方政府的保护主义政策，地区市场之间存在一定程度的分隔。但数字平台将地区市场融合到了一起，消费者可以买到全国各地的产品，生产者也可以将产品卖到全國各地。这也促进了宏观经济的稳定，更大的市场吸纳冲击的能力会明显提升，事实上，自2013年以来我国消费者价格的波动性比之前显著下降，重要原因之一就是电商和物流提升了全国市场的融合度。

最后，平台经济也是经济创新的重要驱动力。平台企业最直观的创新可能是商业模式的改变，比如从线下的商场到线上的电商，这些可以提升企业的效率、改善消费者的福利。此外，正如国家发展改革委已经注意到的，平台企业在科技创新和产业转型方面也发挥了重要的作用，一些头部平台企业都是知识产权大户。伦敦政治经济学院学者的研究表明，最近十年中国在一些前沿数字技术创新方面取得了突破性进展，特别是在区块链、云计算、自动驾驶等领域，创新的数量和质量都得到了极大的提升。

平台经济治理取得了初步成效

当然，平台经济的发展过程中也出现了不少值得担忧的问题。为了纠正这些问题，决策部门在2020年年底提出“反垄断”和“防止资本无序扩张”，启动了平台经济专项整治政策。在之后的一年多时间里，监管部门采取了一系列的措施，在追求反垄断、保障公平竞争、保护消费者权益和维护国家安全等政策目标方面取得了明显进展，最为突出的变化发生在反垄断和数据治理两个领域。

担心平台经济出现垄断问题，主要是因为数字技术的规模效应意味着规模越大、效率越高，这样就很容易形成赢者通吃的局面，一旦垄断成为定局，不但会妨碍市场竞争，还会严重损害平台参与者（包括消费者）的利益。范围经济实际是横向的规模效应，即一个平台所从事的业务种类越多，则效率越高。范围经济是平台经济可竞争性的重要基础，可以帮助遏制在位平台的垄断行为，但同样有可能造成赢者通吃的局面，即形成少数几个头部平台控制绝大部分业务的局面。还有部分头部平台利用充裕的资金优势，实施“猎杀式”并购策略，这种做法，不仅会减少市场竞争，甚至会削弱创新能力。

反垄断是平台经济专项整治的重点。2021年2月发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》和2021年11月成立的国家反垄断局为反垄断建立了重要的政策思路与组织构架。监管部门对个别平台企业就其“二选一”行为开出巨额罚单，也是为了纠正平台企业不公平竞争的行为，特别是利用市场势力排除竞争对手的做法，以增强市场的可竞争性。

担心数据保护不足是因为原本没有完整的数据治理政策。数据是数字经济时代的石油，无论是交易撮合、还是内容传输，无论是提升普惠性、还是支持创新，都离不开数据的贡献。但过去数据采集、加工、交易、使用环节存在大量不合规甚至不合法的行为，个人隐私、商业机密得不到保护，甚至造成严重的经济与社会后果。但数据治理也是一项十分敏感的任务，如果数据保护不足，容易造成各种混乱。如果数据保护过度，则又无法充分发挥数据的效率。

关于数据治理的政策思路集中体现在2022年12月中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，文件从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出了20条政策举措。这个框架的创新性主要体现在两方面，一是“三权分置”的数据产权制度，二是场内、场外并存的数据交易机制。后者比较直观，“三权分置”是指将数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分立出来，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，是一个既务实又有创新性的制度安排。

构建平台经济常态化监管框架

2022年4月中央政治局会议提出平台经济进入常态化监管，强调“在规范中发展，在发展中规范”。但平台企业信心的恢复比较缓慢：一是因为在专项整治期间，一些监管部门采取了竞争性监管的做法，平台企业遭受的打击比较大；二是因为一些政策的含义并不完全清晰。不过，自2022年年底的中央经济工作会议起，决策部门一再释放支持平台经济健康发展的政策信号，相信已经开始有效提升平台企业的信心，但“常态化监管”的政策框架尚需逐步构建。

平台经济监管亟需政策创新。一方面，监管政策需要大力提升协调性和透明度。“九龙治水”的治理方式容易让平台企业疲于奔命，提升协调性的目的是保证政策的一致性以及掌握政策实施的节奏。目前我国已经发布了《个人信息保护法》《电子商务法》等多部法律，但存在法律之间不衔接、不一致的问题，建议全国人大制定一部《数字经济法》，作为数字经济领域的基本法，统领治理政策。2022年7月，经国务院同意，由国家发展改革委牵头中国建立了数字经济发展部际联席会议制度。考虑到数字经济治理的繁杂性，建议在国务院层面建立一个日常性的政策制定与协调机构。

提升政策透明度也同样重要。国家安全已经成为平台经济治理的重要约束因素，与之相關的是“防止资本无序扩张”。对于这样一些重大的政策考虑，最好能做出相对清晰的界定与阐述，避免平台企业因为理解不准确，要么触犯政策红线，要么束手束脚，不敢轻易发展业务。

另一方面，监管政策也应该充分考虑平台经济的新的特性。“数据二十条”提供了一个非常好的政策创新的样板。平台企业的业务性质多种多样，经营特点也千差万别，可能需要区别对待。比如电商是全国一个平台、一个市场，外卖是全国一个平台、多个市场，网络约车也一样。对这类平台的市场行为的判定，就应该放到具体的本地市场，而不是单纯的全国一个市场。更重要的是，一个平台的定价行为是否合适，可以看平台的市场势力，但更重要的是看市场的可竞争性，如果平台的价格弹性很大，即只要一提价就会流失大量的客户，这说明平台并不拥有垄断力量。在一些特定的业务领域，市场份额往往在不断地发生动态变化，这起码说明在这些领域市场势力不是固定不变的。这并不是要低估垄断的可能性与危害性，只是在判定和处置垄断行为的时候，需要充分考虑数字平台的特性。

平台经济治理还应该增加一个新的维度，即对平台发展对传统产业冲击的全面评估。效率只是一个指标，新业务模式的发展也要考虑经济与社会的稳定问题，如果一家平台的兴起冲垮了所有的线下商场，甚至导致无数人失业，这样的调整可能就不是理想的过程。但对这类冲击应该如何监管、协调，并没有现成的做法可供借鉴，需要平台与政府共同沟通、探讨，寻找一个既能发挥创新的作用，又不至于造成社会动荡的办法。