基于政策文本研究探讨国家自主创新示范区政策

李 斌，刘 素，郭小华，甘 甜

（湖南省科学技术信息研究所，湖南 长沙 410001）

0 引言

国家自主创新示范区是指经国务院批复同意，在推进自主创新、政策试点和机制体制改革等方面先行先试、探索经验、做出示范的区域。自2009年国务院批复同意中关村建设第一个国家自创区以来，国家自创区数量已达23 个，涉及全国60 个城市、覆盖66 个国家高新区。国家自创区自成立以来，始终矗立时代变革前沿，根植中国创新实践，在创新政策先行先试和体制机制改革等方面取得了显著成效。中关村自创区先后试点开展的股权和分红激励、科技成果处置和收益权管理改革、完善高新技术企业认定条件、扩大企业研发费用加计扣除范围、实施支持创新创业税收政策等16 项政策，经其他国家自创区进一步试点后已推广到全国实施。与此同时，国家自创区及所在省市区纷纷响应，陆续在提升自主创新能力、发展新兴产业、培育创新型市场主体、开展科技成果转化、科技金融、人才引进和培养、营造创新创业生态等方面推出了一揽子先行先试政策，充分调动了科技人员的积极性，有力激发了各类创新主体的活力，有效发挥了改革试验田的作用，形成了一批可复制、可推广的经验，为国家创新驱动发展战略的深入实施探索了新路径、新模式，成为贯彻新发展理念、构建新发展格局、引领高质量发展的重要力量。

1 研究设计

政策文本量化分析是政策研究的重要范式，通过对政策文本的编码、统计和归纳等，促进政策的解读和实施[1]。以国家自创区政策为检索要素, 重点检索2019-2022 年期间出台的政策文件，并进行系统梳理分析，共筛选出23 个国家自创区的81份政策文件作为分析样本。以 2019-2022 年国家自创区所在省（直辖市）政府、主管部门、管理机构等出台的81 份创新政策文本为研究对象，综合运用文献计量法、内容分析法和政策工具理论，量化分析国家自创区创新政策的外部特征、主题特征和政策工具分布特征，掌握近年来23 个国家自创区出台的政策重点和演化趋势，总结我国国家自创区工作的阶段性发展规律，为国家自创区政策的制定优化提供参考。

2 国家自创区政策构成研究分析

2.1 政策出台时间分析

从政策出台时间看，2019 年有13 项，占比16.05%；2020 年有19 项，占比23.46%；2021 年有22 项，占 比27.16%；2022 年 有27 项，占 比33.33%。创新政策出台总体呈逐年上升趋势，年均增速达27.59%。由此可见，各省市对国家自创区关注度越来越高，各国家自创区出台创新政策的积极性不断提升。

图1 2019-2022 年自创区创新政策出台情况

2.2 政策出台区域分析

2019-2022 年，华北地区共出台自创区政策36项，占比44.44%，其中，北京26 项（含国家试点政策4 项）、天津10 项。华中地区共出台17 项，占比为20.99%，其中，武汉出台13 项。华东地区共出台11 项，占比为13.58%，浙江和江苏各出台3 项。西北、西南、华南地区分别出台8 项、7 项、2 项，占比分别为9.88%、8.64%、2.47%。东北地区0 项。从政策区域出台情况看，华北地区政策出台最为密集，华中、华东地区次之，东北未出台相关政策，考虑可能受到自创区批复时间、对创新政策重视程度、区域创新水平等影响，不同区域创新政策发展存在较大差异。

图2 2019-2022 年自创区创新政策出台区域分析

2.3 政策发文机构分析

2019-2022 年，国家在中关村试点4 项，占比4.94%；自创区所在省（直辖市）政府或部门出台27 项，占比33.33%；管理机构出台50 项，占比61.73%，其中中关村管委会和武汉东湖高新区管理委员会出台政策文件项数分别为12 项、11 项，共23 项。可以看出，自创区所在省（直辖市）政府或部门和管理机构创新政策出台的积极性较高，也反映了各自创区管理机构和高新区管委会承担着指导自创区建设工作的重要职责，是政策制定的核心机构。但近年来国家层面仅出台自创区相关政策4 项，表明尽管我国先后批复成立了多家自创区，近年来国务院针对自创区创新发展没有专门的政策文件或指导意见，自上而下的纲领性文件缺乏。

图3 2019-2022 年自创区创新政策出台主体分析

2.4 政策形式分析

2019-2022 年，部门独立颁布政策53 项，占比65.43%。其中，自创区所在省（直辖市）政府或部门出台20 项，自创区管理机构单独发文33 项。部门联合发文28 项，其中，以自创区管理机构为主导发文13 项，占比46.43%；以科技部门为主导发文11 项，占比39.29%；以财政部门为主导发文4 项，占比14.29%。可以看出，自创区政策颁布多以独立发文为主，联合发文为辅，原因可能是自创区涉及跨区域发展，创新政策出台跨部门、跨领域，协调工作有难度。在联合发文中，管理机构和科技部门是发文的主要牵头部门。

图4 2019-2022 年自创区创新政策制定形式分析

2.5 政策作用类型分析

从创新政策的作用看，分为激励型、引导型、保护型和协调型4 种类型。激励型政策的指向是激发创新主体的创新欲望并为之创造良好的外部环境；引导型政策是指向产业结构的调整及国家倡导的技术发展领域和鼓励办法等；保护型政策则致力于新兴产业和高技术的扶持；协调型政策则指向技术创新与其他方面的关系协调[2]。2019-2022 年，各类国家自创区激励型政策23 项，占比28.40%，引导型政策58 项，占比71.60%。可以看出，创新政策以引导型政策为主，激励型政策为辅。表明各自创区根据自身功能定位、发展优势，创新资源要素等出台创新政策，发挥政策引领作用，促进创新主体开展创新活动。总的来看，创新政策定位从引导型为主转向激励与引导型并重。

图5 2019-2022 年自创区创新政策出台区域分析

2.6 政策工具分析

从创新政策工具类型看，罗斯威尔 (Rothwell)等提出供给型、环境型和需求型3 种政策工具分类[3]。供给型政策工具包括公共服务、基础设施、财政扶持、科技支撑、人才支持、教育培训、金融服务等，主要为创新主体优化全要素供给，营造创业创新的良好氛围。环境型政策工具是政府在创新创造创业环境建设中通过规范办事程序、加强市场监管、知识产权保护、优化救助措施、出台法规条例规章制度等措施，为创新环境优化提供规范性基础。需求型政策工具主要由招商引资、政府采购、对外贸易、示范工程、宣传推广、服务外包等需求拉动型政策构成，旨在以“四两拨千斤”的政府投资杠杆效应拉动创新发展。从政策工具分类来看，81 项政策中，环境型创新政策55 项，占比67.90%；供给型创新政策24 项，占比29.63%；需求型创新政策2 项，占比2.47%。虽然三类政策工具均有涉及，但存在较大差距，环境型工具明显高于供给型和需求型工具，需求型工具使用最少，还未引起足够的重视。由此可见，自创区创新政策在制定措施时通常采用环境型政策，倾向于通过办法、条例、规划等来营造良好的创新环境。同时，适度使用供给型政策为创新主体提供要素供给，营造创业创新的良好氛围。需求型政策使用较慎重，通常因势因时而为，如中关村《关于开展高等院校 科研机构和医疗卫生机构科技成果先使用后付费改革试点实施方案》，合芜蚌自创区《关于加快推动合芜蚌国家科技成果转移转化示范区建设的实施方案（2022-2025 年）》。

图6 2019-2022 年自创区创新政策工具分析

2.7 政策关键词云分析

关键词云分析是描述政策趋势的一种重要手段，高频关键词体现了政策文件的重点内容。本文对政策文本的词语进行自然频率统计，词语出现频率越高则其所占比重也越大，说明该词语在政策中的重要性越大[4]。通过对政策文本分析，抓取频率越高的关键词，来凸显政策关注的重点。结果分析，其中位列第一的关键词是“企业”，共出现99 次；第二是“产业”，共出现75 次；第三是“平台”，共出现59 次；第四是“资金”，共出现48 次；机构、国际、项目、服务平台、人才、前沿技术、科技成果、知识产权等也出现频次较高。可以看出，自创区创新政策关注的重点主要聚焦于企业、产业、平台等方向。

图7 2019-2022 年自创区创新政策关键词分析

3 结论与建议

通过对2019-2022 年期间23 个国家自创区出台的81 份政策文本进行量化分析，研究结果表明：一是各省市对国家自创区关注度越来越高，充分发挥了自创区政策先行先试作用，政策出台总体呈逐年上升趋势。二是华北地区政策出台最多，华中、华东地区次之，东北地区相对较少。三是国家自创区政策以地方政府为主，国家层面出台自创区相关政策较少，自创区管理机构和高新区管委会是政策制定的核心机构。四是自创区政策颁布多以独立发文为主，联合发文为辅。五是自创区创新政策以引导型政策为主，激励型政策为辅，政策定位从引导型为主转向激励与引导型并重。六是自创区环境型政策工具明显高于供给型和需求型工具，需求型工具使用最少，还未引起足够重视。七是自创区政策关注的重点主要聚焦于企业、产业、平台等方向。

当前，国家自创区发展站在了新的起点上，既要积极应对新一轮科技革命和产业变革带来的机遇和挑战，又要支撑和引领我国经济高质量发展，责任重大、使命在肩。因此，提出以下建议：一是国家层面适时出台国家自创区专项指导意见或支持政策，引导和支持国家自创区高质量发展。二是试点开展自创区结对共建，搭建自创区之间交流合作桥梁，如东北地区自创区批复较晚，创新政策出台相对较少，结对共建有利于先进地区试点政策的复制推广。三是加大国家自创区政策制定协同力度，推动省市相关主体参与政策制定过程，充分调动相关主体共同参与自创区工作的积极性、主动性，可以采取联合出台相关法律、法规、条例等，增强政策的统筹协调性和权威性，提升自创区政策的可执行度。四是提升政策工具的协调性和统筹性，政策工具的类型构成不宜过于单一化，应适当降低环境型政策工具占比，统筹协调供给型政策工具数量，适当增加需求型政策工具占比，结合不同政策工具的功能进行优化配置[5]。