中国式终身教育法治现代化的实践难点与行动策略

摘要：中国式现代化要求“办好人民满意的教育”，建成“服务全民终身学习的现代教育体系”。现代教育事业的发展目标与终身教育“以人为本”及“教育贯穿终身”的发展理念一致，其实现需要良好的法治环境。在全面依法治国的宏观背景下，我国终身教育领域虽然经历了较长时间的法治探索与尝试，具备了一定的法治基础，但法治格局尚未形成。当前我国还存在终身教育法律体系不完整、法治行动力存在掣肘、终身学习权利观尚未形成等实践难点。中国式终身教育法治现代化要以基于终身教育理念的科学立法体系为法治基础，以支持服务全民终身学习现代教育体系的建立健全为法治行动目标，以促进公民终身学习权利从赋予走向实现为法治工作重心，以先进的法治理念与策略提升法治效能，将终身教育的思想、原则及方法转化为治理主体的实际行动，为公民终身学习的全面实现提供稳定、持久的外部环境，为世界教育的现代化提供中国方案，贡献中国智慧。

关键词：中国式现代化；教育治理现代化；教育法治；终身教育；终身学习权

中图分类号：G720   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2023）04-0031-08  doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.04.004

一、终身教育法治现代化是新时代的必然要求

教育的全民性、終身化已纳入世界教育现代化的发展内涵，让每个公民获得终身学习、可持续发展的机会成为现代国家的奋斗目标。2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，“终身学习”被确立为“教育现代化”的基本理念之一，提出2035年要在我国“建成服务全民终身学习的现代教育体系”（中华人民共和国中央人民政府，2019）。这标志着以终身教育理念构建现代教育体系的发展战略从理论探讨走向实践探索。此后，党的十九届四中全会将这一教育战略目标确立为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容（新华社，2019），“十四五”规划强调通过“完善终身学习体系，建设学习型社会”促进“人的全面发展”和“国民素质的整体提升”（中华人民共和国中央人民政府，2020），党的二十大报告进一步提出“学习型大国”的建设目标。

为了实现国家治理体系和治理能力现代化，党的十八大以来，“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”被确立为依法治国的总目标（新华网，2021）。法治意在维护正义、平等、自由等社会价值目标，借助法律制度有效实现国家治理。“规则之治、良法之治、法律至上、限制权力、尊重和保障人权”等一系列理念构成现代法治的精神内核（张志铭等，2014）。提倡法治意在追求一种“良法善治”的治国理政之道，这是国家治理走向现代化的必由之路。我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用（新华网，2021）。这一顶层设计提供了现阶段教育治理的宏观背景。只有实现教育治理与现代法治的内在结合，才能以独立自主的姿态走出具有中国特色的教育现代化道路（关保英，2021）。

中国式现代化是教育先行的现代化，是实现法的全面治理的现代化。中国式现代化建设基于庞大的人口数量，所要创建的终身学习体系在世界范围内规模最大、服务人口最多。这一历史进程需要法治的力量积极助推与保驾护航。其一，从国家体系建设角度来看，终身教育事业的发展思路和治理能力直接决定服务全民终身学习的现代教育体系是否能够如期建成。当下，我们仍面临许多未竟事业。终身教育视野正在形成，资源整合、环境营造、公共服务供给等，都需要顶层设计来明确标准、统一力量及协调行动。法治凭借其强制力与权威性成为终身教育治理的有力工具。其二，从公民终身学习角度来看，权利需要被赋予，更需要被实施。终身学习超越传统的“受教育权”范畴，关注学习者自身的学习需求和生存、发展愿望，认为每个社会成员在学校教育之外都有权获得需要的学习机会（兰岚，2019）。终身学习只有突破个体框架上升为公共利益，作为一项国家责任被所有社会成员共享才能成为普遍的社会福祉。伴随国家治理体系和治理能力现代化建设的有序推进，终身教育治理需要与国家治理现代化相契合，既要有成体系的法律规范，也要在教育实践中依法治教、依法行政。法治策略有助于自上而下形成依法治教、责任法定的科学管理模式，充实教育治理现代化的中国方案。

二、终身教育法治现代化的实践难点

“法令行则国治，法令弛则国乱”。从我国目前终身教育的法治实践来看，经过较长时间的法治探索与尝试，具备了一定的法治基础，但依法治教的格局尚未形成。

1.制度维度：终身教育的法律体系尚不完整

法治的前提是具有体系完备的现代法律制度，是执法、守法、司法等后续法律操作和实现的重要基础。理想中的终身教育法治体系是在宪法统领下，由教育基本法、国家终身教育立法、地方终身教育条例以及配套的行政法规等一系列法律规范组成的统一体，同时配合其他相关法律共同发挥作用，最终实现法的系统治理。目前我国在构建终身教育法治体系过程中，主要表现出如下三方面特点。

（1）教育基本法的法制引领：突破与缺憾并存

终身教育尚未进入宪法视野。《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）作为教育领域的基本法，其对于终身教育的规定目前处于最高法律位阶。《教育法》于2015年12月27日通过修正案增改终身教育的相关内容，原文十一条“建立和完善终身教育体系”修订为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，由此表明国家立场：通过法制的顶层引领推进终身教育体系建设。同时提出“推动各类教育的衔接融通”，明确未来终身教育事业的发展重点；增加“教育公平”和“教育均衡发展”的表述，表明国家对终身教育社会价值功能的期待；细化“学前教育”的相关规定，用“继续教育”取代“成人教育”，将现有学制进一步延伸，将“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”的主旨纳入法律文本。以上均表明国家在教育事业的宏观发展格局上，以“终身教育理念”构建“现代教育体系”的发展思路正趋于成熟。2021年4月29日，《教育法》再次修订，第四条“教育优先发展原则”增加“提高人民综合素质、促进人的全面发展”，教育事业的发展目标更加符合终身教育培养“完人”①的初衷，“以人为本”的教育理念得到确立。

《教育法》对于终身教育的关照可圈可点，在教育基本法层面确立了终身教育的法律地位及其体系构建的国家任务，但国民教育体系与终身教育体系的内在同源性未予明确，立意上的先进性有所欠缺。2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出未来教育发展的战略目标之一是“构建服务全民终身学习的现代教育体系”，明确以终身教育思想构建现代教育体系的发展思路，彻底终结了“两个体系”的分歧②。如此也反映出终身教育治理中的尴尬现实：政策引领超前于法制引领，先进的终身教育理念未能及时引入教育法治框架。

（2）地方终身教育立法：“先行先试”到“互相观望”

地方立法能够有效推进和规范各地的终身教育实践，同时作为重要的法治探索方式积累了有效经验。为了响应“地方立法先行为国家立法提供经验”的建议③，福建省（2005年）、上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）、宁波市（2015年）相继开展地方性终身教育立法。五部地方条例均在总则部分提出“促进人的全面发展”的立法主旨，调整对象的界定上，福建条例表述为“国民教育体系之外的终身教育”，上海、宁波、河北条例定义为“教育培训”，太原条例表述为“社区教育、职工教育和农村成人教育等活动”，这一定位影响了整个文本内容的走向。用排除法界定调整对象与立法在逻辑性与科学性上的要求不符，关于公民终身学习权利实现与保障的内容也较为匮乏，立意疏离了终身教育的视野与格局。五部地方条例在我国终身教育立法上掀起了一波小高潮，但由于立法理念及立法技术上的局限而受到诸多质疑。此后，地方政府在立法行动上逐渐陷入沉寂和互相观望，地方立法先行、依法治教的尝试遭遇挫折。

当前地方法治实践呈现出两组矛盾：一是终身教育理念与时代内涵在理论研究中能够达成一致，在治理思维与立法选择上却游走于国民教育体系之外的边缘领域。二是期待以法律作为治理工具，但文本设计沿袭了政策性的宣示与说教，作为公民权利保障工具的价值功能未予彰显。地方立法沉寂七年之后，《苏州市终身学习促进条例》于2022年12月30日由苏州市人大常委会通过，文本吸纳了当下较为先进的理论与实践成果。但这一条例的出台能否打破地方立法的观望局面，彰显规范与推动终身教育发展中的法治力量尚不明晰。

（3）国家终身教育立法：诉求高与准备弱的矛盾

国家层面终身教育立法的诉求由来已久，1998年全国人大代表提出“继续教育”和“成人教育”立法的议案，审议结果是“纳入终身教育体系”，建议“地方立法先行为国家立法提供经验”。2006年有了“终身教育”的專项立法建议，2011年后此立法建议每年都被提出（兰岚，2022）。2007年、2009年和2010年又有代表提交关于“继续教育、全民素质教育、社区教育”的立法建议，审议结果是“纳入终身教育（学习）立法中进行准备”。由此，以上领域将不再单独立法，而是纳入终身教育体系进行立法调整。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“六修五立”，终身学习立法位列其中。2013年关于终身教育（学习）的立法提案审议回复是“关注立法研究进展”，“建议全国人大常委会适时将该法列入立法计划”，“建议教育部加强立法准备工作与研究论证”。

教育部方面，根据教育部的年度工作要点，2001年提出“调研、起草《终身教育法》”，2003年提出“研究起草《终身教育法》”，2008年、2009年提出“加快起草《终身学习法》”，2018年重提“组织开展终身学习立法研究”，2022年再提“推动终身学习法立法研究”。换言之，2001年首次提出立法准备工作，2003至2009年间又有三次进入了立法起草，几经曲折，2018年从“草案准备”重回“立法研究”。实质上，国家终身教育立法的必要性、迫切性与可行性已得到充分论证并取得共识（兰岚，2021），然而法治实践中呈现出立法诉求高与立法准备弱、立法起步早与立法进展慢的矛盾，导致终身教育专项法律至今无法顺利进入国家立法规划。

2.操作维度：终身教育法治的行动力存在掣肘

法治建设服务于法治实践的需要，是对当下社会关系、矛盾焦点等现实诉求在法治层面的正向回应。虽然我国终身教育法治现代化已经经历了较长时间的探索，但效果不尽如人意，背后存在的掣肘因素值得关注。

（1）终身教育发展初级阶段的理性分析不足

本质上讲，终身教育是基于现有教育制度的一种超越，其时代魅力与价值在于着眼人类的科学、可持续发展，关注学习者的主体性与能动性，实现教育贯穿终身、学习融入生活。可见，终身教育并非现有教育类型的简单叠加，而是基于对教育阶段、形式、内容之间有机联系的洞察，着力突破教育壁垒与屏障，整合教育力量助力个体终其一生的全面发展。这就决定了终身教育的治理方式是基于自身规律与现有教育基础，更具视野、格局与协同能力的引领、建设与突围。然而，终身学习的美好愿景仍未从国家政策热点下沉到百姓生活。一方面，从国家资源供给来看，教育壁垒依旧存在，教育资源的整合以及教育形式间的沟通仍有较多困难，家、校、社三位一体的育人格局尚未形成。另一方面，从公民终身学习意愿来看，公民意识具有内隐性，终身学习的养成从外在熏陶到内部升华进而成为积极的公民意识与生活方式，难以在短时间内有质的提升和飞跃。全民自觉终身学习将是一个长期的系统工程，需要国家有意识、针对性地引导和培育。这就意味我国仍处于终身教育发展的初级阶段。对这一客观现实的认知与把握是终身教育治理的行动基础。因此，终身教育的治理现代化不仅要正确认知和把握终身教育理念、原则等基本问题，更需要将其本土化，将其置于改革现有教育制度、解决终身教育现实深层矛盾的实际应用中进行探索。

（2）终身教育法治建设缺乏统一思想

法治力量的介入意在推进教育终身制度的贯通，使终身学习作为一项基本人权在稳定、持久的法律保障下朝着科学化、规范化和可持续的方向发展，营造公民终身学习氛围并上升为一种社会文化。从目前发挥法制引领的《教育法》来看，修订后两个体系并举，积极意义在于提升了终身教育的地位及其体系建设的重要性，但在实际操作中却无法自洽。此外，在我国的教育治理中，长久以来的行政思维导致聚焦公民义务的内容多，规范政府自身责任及权力使用的内容相对少。投射到终身教育领域，表现为过分关注短平快的教育成效，而对育人的长效性缺乏重视；一些内容存在重复建设、交叉管理，而真正薄弱的环节又缺乏行动力。终身教育治理未形成统一思路，操作中难以找准方向，导致教育实践中重点多、方向多、力量分散，难以有效统整资源形成合力。此亦表明，关于终身教育国家治理方略的探讨仍不成熟，终身教育的理论研究成果未能有效转化为教育实践中的治理思维。

（3）终身教育的法治话语体系缺失

我国现行宪法自1982年颁布就确认了公民享有受教育的权利和义务，《教育法》在承接宪法定位的基础上，在教育基本法层面进一步强调公民享有“平等的受教育权”。终身教育基于受教育权的全面实现向更广阔的空间探索，用具有革新性的力量建构现代教育体系，为公民持续一生的学习与发展服务。这就决定了终身教育法治建设需要依赖坚实的方法论基础，形成自身的法治话语体系，让终身学习作为公民基本权利纳入国家保障，最终实现法的有效治理。然而，法治实践中，“终身教育”的立法冠名下混同社会教育、老年教育、校外培训等，以学制外的“某个教育阶段”或“某种教育形式”的聚焦取代了自身的话语权，为资源整合、教育终身制的贯通平添了阻力。实质上，期待通过法治力量进行终身教育的宏观架构，却又局限于片面热点问题的回应，以至于终身教育自身的逻辑规则被忽视，本应发挥引领作用的法制框架背离了终身教育理念所期待的教育格局，法治话语体系缺失，治理效能受限。

3.意识维度：公民终身学习的权利观尚未形成

“学习型社会、学习型大国”“教育强国、人才强国” 发展目标已在国内形成共识，被纳入中国式现代化的核心内容。然而，无论是国家发展角度的教育强国、学习型大国愿景，还是社会发展角度的学习型社会建设，最终都依赖公民个体终身学习的实现。其一，从个体角度来看，公民的生存与可持续发展要求教育持续终身，即“从摇篮到拐杖”。教育是关于人的“生命实践”（叶澜，2019），以此为前提，教育资源的供给不应是阶段性的，而是贯穿个体的整个生命历程，伴随个体的终身成长与发展。其二，从社会角度来看，人类社会面临的不确定性风险加大。我国已然陷入低生育、少子化和老龄化困境，人口结构失衡发展日益严重（穆光宗，2021）。若未认知终身学习的必要性和迫切性，我们将在人类社会的不确定性风险和老龄化带来的急剧冲击中陷入被动。其三，从国家角度来看，民生问题是国家治理的核心问题，而教育是民生问题的重中之重。当下的教育焦虑使得应试竞争达到白热化，“教育内卷”让无数家庭被动跟跑。与此同时，家校矛盾、亲子矛盾、学生心理疾患与创新能力不足等问题始终难以从根源上消解。终身教育强调教育的共生性，致力于将终身学习内化为积极的公民意识与生活方式，某种程度上有助于弱化教育的竞争性，回归教育的育人本质。

由此，终身学习上升为公民生存权、发展权的基本内容应得到全社会的广泛认知与尊重。倡导学习的终身化和常态化，通过终身学习的可达、可享提升公民的获得感与幸福指数，亦有助于国家和社会的繁荣稳定。教育治理思維应从对终身学习的概念认同走向对权利理念的认同，使其作为公民的一项基本权利深入人心。然而，由于长久以来学制教育的强势主导地位，在整个社会的认知中，教育很大程度上等同于学历。此外，在传统的教育治理模式中，受教育者通常作为被管理者的身份出现，投射到教育法律规范的设计与执行中，存在着“重管理者权力赋予，轻被管理者权利救济”（余雅风，2005）的法律工具主义倾向。公民在教育法律关系中处于弱势地位，主体性受到压制，自身的权利观念较为淡漠。终身学习作为面向未来的生存法则，纳入人权层面进行深层次思考尚有距离。

三、中国式终身教育法治现代化的行动策略

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。终身教育法治现代化的最终目的是推进“人”的现代化，实现“人的全面发展”，进而为中国式现代化提供恒久动力。中国式终身教育法治现代化的实现要求：

1.以基于终身教育理念的科学立法体系为法治基础

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。 只有国家治理与法治现代化实现内在紧密结合，才能以独立自主的法治品格走出具有中国特色的现代化道路（公丕祥，2020）。法治现代化的前提是有良法可依，理想中的法制具备先进性、科学性和适用性，是实现善治的前提与基础（陈金钊，2020）。这就要求立法者能依据调整对象的客观规律，运用科学的方法与立法技术制定符合调整特定社会关系的法律，其终极目标是反映人类发展的内在需求。

1965年保罗·朗格朗（早期译作“保罗·朗格让”）提出现代终身教育理念之时就将其诠释为“完全意义”上的教育，“包括教育的所有方面、各项内容，以及教育的各个发展阶段和各个关头之间的有机联系”，“是一个人从出生那一刻起直到生命终结为止的不间断的发展过程”（保罗·朗格让，1988）。联合国教科文组织提出：“整个一生都是学习的时间”，教育“不再有时间和空间的限制”，教育不再使人作为生产手段而是作为“人”得到充分发展，要“学会求知、做事、共处、生存”（联合国教科文组织国际教育发展委员会，1996）。进入新纪元，为了增强人类世界应对各种危机的能力，联合国教科文组织于2015年发布了《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》和《教育2030行动框架》两份报告，均提出相同的教育发展观：终身教育的最终目的是超越功利化的教育方式，实现教育融入生活的愿景，将教育的“价值性”与“工具理性”统一起来（UNESCO，2015a；2015b）。终身教育强调教育涵盖整个生命的长度、宽度和深度，并促使这三个维度在社会现实中走向完整统一。从终身教育的法治实践来看，无论是“两个体系”的分歧，还是地方立法探索中终身教育与国民教育的“楚河汉界”，表象上看是理念认知窄化了终身教育应包含的范畴（所有教育阶段与形式），但本质上仍是终身教育本土化进程中如何接纳、取舍的发展思路问题。终身教育领域法治的引入，意在通过法律规范的制定与实施，将终身教育的理念、原则及方法转化为治理主体的实际行动，以法治来理解、发展终身教育。因此，终身教育的适时入宪，《教育法》的进一步修正，抑或国家、地方的专项立法出台，都应统一思想，以对终身教育理念的理解与尊重为基本前提。

终身教育的现实意蕴是以高屋建瓴的思考与智慧推进当下的教育体制改革，用具有创新性、革命性的教育模式勾勒面向未来的教育图景，以推进人类社会的科学与可持续发展。终身教育领域实现法治的前提是对正当性的依赖，逻辑顺序是吸收先进的终身教育理念夯实教育法理学研究，引导终身教育法治思想、原则的确立，进而确立具体的立法方案，依托法律条文的细化规范终身教育实践。法律文本呈现时代当下的治理思维和立法思考，是立法基础理论、立法技术等研究成果的综合反映。换言之，彰显终身教育独特的价值体系是立法设计的重要考量因素。立法之初在立法目的、立法任务、调整对象等基本问题的界定上应严格论证，最终目的是以终身教育的方法论引领现代教育体系的建立健全，将终身学习在完善的法律保障中内化为积极的公民意识，在完整的逻辑架构中促成教育终身制的实现。

构建基于终身教育理念的科学立法体系，需要加快推进终身教育立法进程。首先，建设法治中国，依宪治国是应有之义。宪法作为国家基本法处于最高法律位阶，规定國家根本问题和发展中的重大事项。以终身教育思想构建现代教育体系，建设全民终身学习的学习型社会已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，需在宪法层面获得明确支持。其次，加快出台终身教育国家立法。立法论证旷日持久，两个问题迫切需要统一思路。其一，无论是以“终身教育”还是“终身学习”命名，治理目标一致：规范终身教育实践，推进公民终身学习权利落实。若考虑在立法设计上更易驾驭，“终身学习促进法”是当下较为稳健的选择。其二，即使国家正在推进《教育法典》的编撰研究，但并不妨碍终身教育的单行立法。作为成功范例的《民法典》（2021年）在颁布实施前，处于总则地位的《民法通则》（1986年颁布，2017年修订为《民法总则》）以及作为分则组成部分的单行法《婚姻法》（1980年）、《继承法》（1985年）、《担保法》（1995年）、《合同法》（1999年）等自20世纪80年代起陆续出台并广泛适用，后续《物权法》（2007年）、《侵权责任法》（2009年）的落地使民法体系更加完整。换言之，《民法典》基于理论研究及法治实践的成熟，其成功问世又促进了民法体系的研究与实践，彼此互相成就。因此，只有教育单行法更加齐备，法治实践更加成熟，《教育法典》的问世才会更加顺利。其三，开展终身教育纳入《教育法典》的立法研究。教育法典化是面向未来的发展趋势，有助于教育法律体系的完整统一。终身教育具有独特的价值体系与方法论，难以简单归结为某种教育类型或形式。以终身教育思想统领教育体系的衔接，以终身学习权利的实现拓展现有受教育权的内涵与框架，是值得考量的方向。其四，地方终身教育法制持续完善与优化。地方终身教育实践依赖地方立法的针对性指导与支持。地方应吸收目前较为成熟的立法研究成果以及已有法制开展修订。立法准备较为充分的地方可打破观望、先行一步，推动终身教育立法实践进入良性轨道，为终身教育法律体系的完善贡献积极力量。

2.以构建服务全民终身学习的现代教育体系为法治目标

第一，明确管理体制，落实政府职责。对本土实际情况的客观认知是教育治理的行动基础。我国仍处于终身教育发展的初级阶段，终身教育体系尚在构建当中，家、校、社三位一体的育人格局还未形成，全民自觉学习、终身学习的公民意识和社会氛围需要较长时间的培育，这些客观实际决定了现阶段政府的引领与服务职能不可或缺。因此，首先需立法明确各级政府的具体职能。中央统筹终身教育发展的资源协调、财政支持、监督管理等宏观指导性工作，地方政府基于各地实际设计具体的实施方案。其次，确立中央到地方的垂直管理机构，赋予其合法地位并明确工作内容。再次，确认政府指导下的经费投入、公共服务、统计监督等基本制度，为体系建设提供基本的支持与保障。最后，细化法律责任，权责一致，法制框架内政府依法行政、统筹规划，保障终身教育体系高质量发展。

第二，夯实体系构建中的薄弱环节。终身教育坚持教育贯穿一生，实现“从摇篮到拐杖”的全面覆盖。我国学制教育得到《教育法》统领下的《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《学位法》等多部法律的规范与保护，目前已趋于成熟，也在教育体系中形成了优势地位。2015年《教育法》修订后，学前教育和继续教育的内容得到充实。然而，从教育终身制的视角审视，目前仍存在发展短板与法治盲区。一是托幼教育无法可依。《学前教育法（征求意见稿）》（2020年9月7日发布）界定“三周岁到入学前”为学前教育阶段，是我国学制教育的组成部分，托幼教育（0～3岁）作为个体终身发展的奠基阶段被排除在外。《家庭教育促进法》已适时出台，该部法律在未成年人保护方面发挥了积极作用，但重点调整领域为家庭养育，国家教育供给角度难以涉及。面对女性重返职场的压力以及传统低幼儿童家庭养育观念的变化，托幼教育的巨大需求未得到有效回应（兰岚，2020）。二是“学制后”的教育力量薄弱且分散。公民在学校教育后需要知识更新、可持续发展的机会，在职劳动者、失地农民、进城务工人员及老年群体等均有较大的学习需求，弱势群体的补偿性学习机会仍于法无据。“木桶原理”揭示短板对整个系统功能的破坏力，因此需凭借法治的强制力与权威性做好顶层设计，给予终身教育体系的薄弱环节更多支持、引导与保障，赋予其合法地位与足够的发展空间。

第三，提升教育事业的整体服务力。联合国教科文组织提出：终身教育能够流畅地整合正式和非正式等不同的教育模式，允许人在整个生命过程中，在所有领域进行有计划或自发、个体或集体的学习（UNESCO，2020）。此亦表明，终身教育的伟大意蕴在于整体性思维与大局观，强调教育的共生性、完整性与系统性，强调统合一切教育力量为人的终身发展服务。当前，各类教育形态缺乏作为教育阶段与组成部分置身于人的终身发展的整体性思考。近年来，社区教育、老年教育、职业培训等学制外教育有了一定程度的发展，但如何整合力量使其有效融入终身学习体系的思考不足，有些领域存在重复建设，一些有益的实践做法未形成长效机制。应通过法治的宣示性与强制力引导各类教育形态扭转割裂性思维与发展观，着眼于人的终身成长与科学发展，使“场内”教育形式的衔接以及“场外”教育资源的融入获得支持，助推教育系统与社会系统展开对话，提升教育事业的整体服务力。

3.以公民终身学习权利从“赋予”走向“实现”为法治重心

“终身学习作为一项人权”首次在第五届国际成人教育会议中提出，之后多次出现在国际组织的报告中，逐渐在世界范围内成为一种共识。2020年，联合国终身学习研究所发布《拥抱终身学习文化：对未来教育计划的贡献》强调：“承认受教育权和终身学习权比以往任何时候都更有必要”，并提出“逐步推行终身学习的普遍权利，引入由公共资助的全民终身学习权，将学习确立为公民的一项基本权利”（UNESCO UIL，2020）。终身教育法治现代化意在转变思维、完善制度、创设路径，通过法的规范性与强制力促使公民的终身学习权利从“赋予”走向“实现”。

第一，“以人为本”的法治精神弘扬公民主体性。“以人为本”的法治精神源于对人性的尊重，源于对个体作为生命存在的思考，进而在人的价值、生存意义以及人类命运的持续关注与互动中获得恒久生命力。中国式现代化根本上是“人的现代化”，旨在培育具有主体性，具备现代公民意识、素养、道德的“现代人”。习近平总书记指出：“法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”（新华网，2021）。一方面，“以人为本”的法治精神可以避免将人“物化”，有利于克服教育的工具性。面向未来，落实人的生存权与发展权需要激发公民内驱力使其自觉学习、终身学习，将学习内化为积极的公民意识并融入生活，进而在整个社会形成终身学习的氛围和文化。“以人为本”的法治精神能够凸显公民的主体性价值，提升公民尊严，培育健全的公民人格。另一方面，终身学习具有很强的时代性，其内涵、方法会随着社会进步呈现动态变化，实现条件与路径也会随之改变，因而要求治理理念、方式与时俱进。“以人为本”的法治精神坚持以“人”为中心，从实际出发，不复刻、不移植，不好高骛远又能积极作为，有助于为公民终身学习的实现创造稳定的外部环境。

第二，终身学习的确权与分层实施。终身学习作为一项基本人权应在现有法治中得到回应，学习的个性化、多样性应得到支持，针对不同群体的分层实施制度应获得法律保障。首先，可以通过立法确认公民享有终身学习的基本权利，赋予该项权利合法地位。其次，可以基于现有教育基础，确立实施公民终身学习的基本制度。例如，使学习资源的整合与供给、学分银行、公共服务体系以及经费制度等获得法律支持。再次，基于受教育权已得到较好实现的现实，可以进一步立法保障学制外的学习机会，如在职劳动者的带薪学习等。最后，立法确保弱势群体获得补偿性教育机会。第七届国际成人教育大会（2022年6月）发布的《成人学习和教育全球报告（五）》指出：拥有良好教育基础和收入者参与成人学习的比例最高，而受教育最少的能继续学习的比例依然最少（何爱霞等，2022）。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，终身学习机会属于社会财富的一种。因此，职业农民、进城务工人员和失地农民的技能培训以及少数民族等弱势群体的补偿性学习等亦须纳入法治框架。

第三，学习权保障进入司法视界。无救济则无权利，救济与权利的相伴相生是法律意义上权利的基本构成要件。公民不论年龄、性别、种族、民族、身份等，都有权获得终身学习、终身发展的机会。首先，要确保公民合法学习权利受到侵害时，有可供选择的救济方式。如在职劳动者学习权的行使受到用人单位的非合理限制，教育培训中产生关于教学费用、质量、认证等问题的争议时，公民能够自由选择投诉、仲裁、行政复议或诉讼等方式进行维权。其次，救济机构具备专业力量，能够及时受理、高效处理纠纷。教育行政部门可设立投诉机构，将劳动仲裁范围扩展至用人单位与劳动者的在职学习争议，行政复议与诉讼的受案范围纳入学习权纠纷（兰岚，2022）。再次，法律责任制度明确，违法行为承担相应的不利后果，受损的权利得以恢复。无论是教育机构、公民个人抑或行政机关，侵害他人合法学习权利的行为都应受到相应的法律制裁。最后，学习正义得到维护，终身学习观念深入人心。学习权突破私力救济框架进入司法视界，是终身学习作为公民基本权利走向实现的重要环节。由此，公民积极践行终身学习，学习的支配性、选择性得到充分尊重，权利受到侵害时有完善的救济制度，侵害行为受到制裁，全社会尊重公民终身学习与可持续发展的价值理念将得以形塑。

四、结语

中国式现代化要求“办好人民满意的教育”，2035年在我国建成“服务全民终身学习的现代教育体系”。现代教育事业的发展目标与终身教育“以人为本”及“教育贯穿终身”的发展理念趋于一致，其实现需要良好的文化环境、社会环境和法治环境。终身教育领域的法治建设立足当下、面向未来，是实现公民、社会、国家可持续发展的重要保障。我们应理性认知法治现代化进程中的问题与挑战，以先进的法治理念与策略提升法治效能，将终身教育的思想、原則及方法转化为治理主体的实际行动，持续优化终身学习生态系统，为公民终身学习的全面实现提供稳定、持久的外部环境，为世界教育现代化提供中国方案，贡献中国智慧。

注释：

① 联合国教科文组织发布的《学会生存——教育世界的今天和明天》提出通过教育终身制培养“完人”，认为终身教育就是“把一个人在体力、智力、情绪、伦理各方面的因素综合起来，使他成为一个完善的人”。

② 即有关“国民教育体系”和“终身教育体系”关系的分歧。详细参见：兰岚（2015）.我国终身教育立法困境探析[J].现代远距离教育，（6）：16-23.

③ 1998年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议，议案内容：制定继续教育法（285号）；成人教育法（678、736号）。审议结果：将继续教育、成人教育纳入终身教育体系之中，适宜有条件的地方，可先出台地方性法规，为国家立法提供经验。

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[13]新华网（2021）.习近平在中共中央政治局第三十五次集体学习时强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设[EB/OL].[2022-05-07]. http：//www.news.cn/politics/leaders/2021-12/07/c_1128140264.htm.

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[19]UNESCO （2015a）. Rethinking Education： Towards a Global Common Good？ [EB/OL]. [2023-01-22]. https：//www.unesco.org/en/articles/rethinking-education-towards-global-common-good.

[20]UNESCO （2015b）. Education 2030 Framework for Action[EB/OL]. [2023-01-10]. https：//www.unesco.org/en/articles/education-

2030-framework-action-be-formally-adopted-and-launched.

[21]UNESCO （2020）. Learning to Become with the World： Education for Future Survival[EB/OL]. [2023-01-10]. https：//www.unesco.org/en/futures-education.

[22]UNESCO UIL （2020）. Embracing a Culture of Lifelong Learning： Contribution to The Futures of Education Initiative[EB/OL]. [2023-01-03]. https：//www.uil.unesco.org/en/embracing-culture-

lifelong-learning.

收稿日期 2023-01-28 责任编辑 汪燕

The Practical Difficulties and Action Strategies of Chinese Modernization of the

Rule of Law in Lifelong Education

LAN Lan

Abstract： Chinese path to modernization requires“providing education that satisfies the people”and building a “modern education system serving the lifelong learning of the whole people”. The development goals of modern education are consistent with the development concept of “people-oriented”and“education runs through life” in lifelong education， and its implementation requires a good legal environment. Under the macro background of the comprehensive advancement of law-based governance， although the field of lifelong education in China has experienced a long period of exploration and attempts in the rule of law， forming a certain basis for it， the model of rule of law has not yet taken shape. At present， there are still some practical difficulties in China， such as the incomplete legal system of lifelong education， the constraints of legal action， and the failure to form the concept of lifelong learning rights. The Chinese modernization of the rule of law of lifelong education should take the scientific legislative system based on the concept of lifelong education as the foundation， supporting the establishment and improvement of the modern education system to serve the whole peoples lifelong learning as the goal， and promoting the citizens lifelong learning rights from empowerment to realization as the focus， to improve the effectiveness of the rule of law with advanced legal concepts and strategies. This modernization will integrate the principles and methods into practical actions of governance subjects， provide a stable and lasting external environment for the comprehensive realization of citizenslifelong learning， and hence to provide Chinese solutions and Chinese wisdom to the modernization of world education.

Keywords： Chinese Modernization; Modernization of Educational Governance; Rule of Law in Education; Lifelong Education; The Right to Lifelong Learning