地方政府土地财政转型法律进路

夏晶晶

摘   要：近年来，地方政府通过出让土地获得收益来弥补“事权下放，财权向上”带来的经济压力，土地财政的收入甚至高于政府当期预算内的财政收入。地方政府土地财政行为，一方面促进了经济发展，另一方面也隐藏了许多弊端，如土地资源稀缺性、地方政府过于注重眼前的利益带来各种风险等。通过审视土地财政的问题，就如何完善土地征收与土地出让金收支制度等，从法律角度结合我国具体的实践与现实因素，为促成土地财政转型提出建议。

关键词：土地财政；土地出让金；城市化；地方政府

中图分类号：F812.7 文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2023）12-0149-03

一、地方政府土地财政理论剖析

（一）基本概念

通过对土地财政进行分析，认为“土地财政”是我国2004年出版的《小康》中最早提出的一种概念。这一概念的提出，为学者们开辟了新的大门，带来许多观点层出不穷。例如，学者刘守英的观点是“地方财政预算依赖于城镇发展而产生的工业税收收入，而地方政府通过土地出让获得的预算外收入，形成了真正意义上的土地财政模式”[1]。学者陈国富的观点是“广义上讲，土地财政模式是以地方政府为主要经营主体，在其管辖范围内，政府的财政收入和收益分配关系”[2]。我国现有的土地财政应该指的是，地方政府为了缓解过重的财政支出或者平衡事权与财权的不对称问题，基于土地有偿使用制度，以扩大政府收入为目标，结合城市用地规模扩张的现象，以土地出让与收购间所产生的巨大剪刀差价格来获得收益，政府将获得的收益运用于城市化基础建设与发展城市经济活动中。

目前，我国土地财政转型的内涵是由“卖地财政”向“管地财政”转变。土地财政是中国在城市化进程中特有的现象，改变的重心需要从根本角度上解决体制上的问题，土地制度、财税制度、法律制度、政治制度、思想观念等各方面都需要进行调整，而制度之间的互动逐渐消除了土地财政的依附性。这些体制环境变化的共同影响，使得地方政府逐渐从“卖地财政”中解脱出来。

（二）相关背景

1994年的分税制改革对我国土地财政的发展具有重要作用，中央财权愈加集中，地方的事权越发繁重，支出层层下发，使得地方政府的财政缺口变大。

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制一直处于不断推进和完善中。在改革发展的背景下，土地成为了更为重要的要素和经济发展过程中的基础，土地渐渐地成为了商品，可以用其流转资金，这种意识越来越被大家所接受。推进土地有償使用制度的形成，有利于我国政府对财政资金的需求，也在一定程度上缓解了财政压力，而且土地有偿使用的推进也特别适应市场经济的发展需要。因此最起初在深圳市开始实行土地有偿制度，试行效果得到认可后，渐渐在上海、天津等六个东部沿海城市加速推进改革脚步。作为土地唯一的合法经营者，地方政府利用制度优势低价征收农民的土地，然后再高价出让给企业等，这中间形成了一个巨额剪刀差收益，不但快速获取了丰裕的财政收入，而且促进我国的低成本工业化企业和房地产业进入快速发展中。2001—2011年期间，全国土地出让收入在不断增加，地方政府供地热情一直有增无减。国家在1994年出台的《城市房地产管理法》中明确了划拨与出让的范围，一些国家重点治理的地盘除外，其他的土地均应当进行有偿出让。这一制度的确立，使得整个土地财政有法可依，为土地财政的改革提供了法律依据。但是，由于土地的稀缺性因素，使得土地财政存在着危机。

二、地方政府土地财政现状

随着经济的发展，城镇土地价格不断攀升，政府通过土地财政获得的收益也在不断增加。据国家审计署的一项抽查显示，2021年，我国10个省、23个市、41个县的非税收入中，有800多亿元的土地出让收入。而且土地资源的稀缺性将会使地价不断上涨，从而推动土地财政收入迅速增加。同时，与之一同大幅增加的还有各种相关的税收。税收收入的增加，使得政府的可支配收入有了一个较大的提升。但是，随之而来的另一个问题是政府将获得的资金大量用在“三公消费”等。这主要是因为我们缺少一个完善统一的法律法规来规范土地出让金的使用，尽管也有一些政策性的规定，但是太过笼统。因此，土地出让金实际上已经变成了“自收自用”的可支配资金，这是问题存在的重要原因。

三、地方政府土地财政转型的法律问题

（一）现行土地征收制度不合理

政府征收土地的行为具有强制力，是国家公权力的象征。在征收土地的过程中，往往农民与国家公权力的地位不是平等的，政府可能会侵害了农民的利益。比如，政府征收完土地后对于农民的补偿是相对较低的，在对土地征收问题产生纠纷时，农民也没有便捷的救济途径[3]。因此，我国的《土地管理法》在近些年历经多次修改后，对以“公共利益”为前提的规定始终没有改变。这样的规定能避免由于政府的征地行为滥用公权力而造成的人民财产损失，从而约束政府的征地行为，并且将征用土地的行为纳入“公共利益”范畴，只有以公共利益为前提，才能充分体现土地征用制度的合理性。尽管2019年修改后的但是《土地管理法》将“公共利益”作成一种“解释性概括”方面的具体规定，但在实际操作中，仍然存在着以个人利益为理由侵害农民和建设用地的行为[4]。农村和城镇的土地归属于村集体和国有，但是《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，从而限制了农民所拥有的农业用地直接进入市场获取收益的可能性，并没有将农用土地和城市土地放在平等的地位上，农民无法通过自己的意志合法行使土地上的用益物权，这对农民来说显然不公平[5]。

（二）土地出让金的征收、支出管理不规范

首先，我国在收取土地租金或土地使用权转让费时采取的是一次性收取的方式，叫做批租式。政府在土地出让到期后不再收取额外的转让费，但是一次性收取租金的方式，很有可能加重了使用权人的现有资金压力。到目前为止，关于非住宅用地到期后能否申请续期并交纳土地出让金还缺少相关规定。现有的土地出让制度中规定，政府所获得的土地出让金一般归于当届政府的各种基础建设支出及财政运转费用。但是，这本应该属于当届政府与后届政府共同所有的支配资金，都在一定程度上损害了后届政府的利益[6]。

（三）房地产红利加大政府与企业间钱权交易的腐败

1998 年，国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志城镇住房制度改革在全国范围内的进一步深化，我国进入了住房商品化时代。在这一背景下，我国的房地产开发商数量从2000年的27 303家增至2018年的97 937家[7]；而且隨着房地产红利的巨额增长，我国地方经济增长速度也在加快。地方政府的政绩竞争指标主要是GDP指数，为了实现分配指标，政府往往过于追逐房地产的红利。土地财政形成的客观要素在于分税制，政府部门的绩效指标体系是其形成的主观要素[8]。要想刺激当地的GDP，增加税收，地方政府会出台很多针对企业的优惠政策，企业纷纷投资为政府创造效益，在扩大地方政府税基的同时为当地经济发展贡献一份力量。2006 年生效的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中明确规定，任何地区不得再以任何形式减免或者变相减免土地出让金，不得实行零地价、负地价。①而且规定了土地出让金收归国库，进行统一划拨。但是实践中仍然存在着人为制造的“寻租空间”，政府在政绩的压力下，会为企业寻求便利，从而为钱权交易创造机会。

四、优化地方政府土地财政的法律路径

（一）对农村集体和国有土地的一视同仁

《中华人民共和国宪法》第10条明确指出，我国的集体土地与国有土地所有者存在着一定的差异。我国集体土地需要通过两次不同交易方的交易过程才能转变为市场化的建设用地。严苛复杂的流程使得这样的规定侵害到了集体土地所有者的利益，特别是农民难以通过市场直接获得收益，这就给当地政府和集体土地所有者造成了一定的矛盾。建议对《城市房地产管理法》第九条进行修改，从立法的角度出发，提出“可以在城市规划区域内直接出让集体土地，供房地产开发、建设使用，不用再设置繁复的流程”，农民可以在集体土地上直接享受到各项权益。②在扩大集体土地使用权上可以设置抵押权的范围。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“农民享有土地所有、使用、收益、流转的权益并且享有承包经营权以及土地承包经营权的抵押担保权，给予农民机会去发展多样化的经营模式。”我国的《物权法》也可以跟上步伐，修改其中有关集体用地不得抵押的规定，更大程度给予农民所拥有的集体土地的各种附加权利的有法可依性[9]。

（二）改革土地出让金收支管理制度

一是确立好管理制度的科学、公平原则，对于农民出让土地后的补偿金，要求地方政府严格按照法律规定实行，并将土地出让金的一部分补充廉租房住房保障基金，真正做到取之于民、用之于民。二是一次性收取土地出让金的方式损害了后届政府的权益。可以建立一种预提机制，以出让金占GDP比重为标准，在经济繁荣时期，收的出让金相对较多，在经济相对萎缩时期，收的出让金就相对较少，这样能对经济起到调节作用。三是由于土地租赁制度具有提前征用、当期使用的特征，对市场经济发展不利，因此可以采用“年租制”。

（三）转变地方政府的考核机制与政府职能

首先是要建立多元的政府考核机制，不仅要关注GDP的硬性指标，还要关注经济发展的质量高低问题，要在增加数量的同时提升质量，将生态建设、民生福祉等因素都考虑进来，更大程度上增加人民幸福感。2016年《生态文明建设目标评级考核办法》将“绿色发展指标”、“公众满意度”列入了考核指标，并对其进行评价，标志着我国的评价制度正逐渐健全。政府要加快转变职能，从经营者的身份转变到管理者的身份，打造服务型政府，提高居民生活水平，保持社会稳定。

五、结束语

土地财政是近年来的热话题，与此同时高房价的话题也经常出现。土地财政要通过合理转型，为土地使用权人争取更多的可得权利。我国的土地财政有待完善，首先要确保地方政府的公权力不会侵害农民的权益，更不会一味地注重经济的发展而忽视土地资源的稀缺性问题。目前人们对土地财政的问题十分重视，人们希望在不动摇中国经济根基的前提下构建一个多元的土地财政的法律解决途径，确保土地财政转型能够利于市场经济的综合发展水平。

参考文献：

[1]   刘守英.中国土地问题调查：土地权利的底层视角[M].北京：北京大学出版社，2017：50.

[2]   陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政：一个法经济学视角[J].南开学报（哲学社会科学版），2009（1）：69-78.

[3]   张素华.房屋强制拆迁制度存在的问题及对策：兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例》[J].法学评论，2012（30）.

[4]   刘汉霞.我国“土地财政”现代化转型的法治路径[J].行政与法，2019（6）.

[5]   解蕾.新《土地管理法》对地方土地财政的影响分析[J].财富时代，2019（10）.

[6]   赵海娇.全口径预算下土地出让收支管理制度的路径探析[J].唐山师范学院学报，2016（38）.

[7]   国家统计局.中国统计年鉴2019，19-2，19-14.

[8]   刘佳，吴建南，马亮.地方政府官员晋升与土地财政：基于中国地市级面板数据的实证分析[J].公共管理学报，2012（9）.

[9]   刘汉霞.我国“土地财政”现代化转型的法治路径[J].行政与法，2019（6）.

Legal Approach to the Transformation of Local Government Land Finance

Xia Jingjing

（Heilongjiang University， Harbin 150000， China）

Abstract： In recent years， local governments have compensated for the economic pressure brought about by “decentralization of power and upward financial power” by selling land to obtain profits. The revenue from land finance is even higher than the government's current budget revenue. On the one hand， the land fiscal behavior of local governments promotes economic development， on the other hand， it also hides many drawbacks， such as the scarcity of land resources， and the risks brought by local governments overemphasis on immediate interests. By examining the issue of land finance， this paper puts forward suggestions on how to improve the revenue and expenditure system of Eminent domain and land transfer fees， from the legal perspective， in combination with Chinas specific practice and practical factors， to promote the transformation of land finance.

Key words： land finance; land transfer fee; urbanization; local government

[責任编辑   兴   华]