数字社会背景下的档案制度优化研究——以智慧城市建设为例

杨茜茜/中山大学信息管理学院

1 引言

中共中央、国务院于2023年初印发了《数字中国建设整体布局规划》，对数字经济、数字政务、数字文化、数字社会和数字生态文明建设作出了布局。档案事业面向社会建设的方方面面，在数字中国整体建设中起到重要的基础性作用，推进档案事业在数字中国战略中的制度性融入，是发挥档案治理效能、推动数字中国建设的题中之义。近年来人们对于档案制度的研究主要集中在治理背景下的档案制度改革，分别对国家和社会治理视角下的档案制度需求[1-3]、档案制度创新方向[4-8]等问题进行了研究，而鲜少从整体且实践的角度对数字变革视角下的档案制度优化需求进行考察和讨论。数字中国建设布局涵盖面广，本文拟以数字社会这一维度为切入点，对其中智慧城市建设背景下的档案管理及其制度需求进行考察分析，旨在为进一步探讨数字中国建设背景下的档案制度优化问题奠定基础。

2 智慧城市建设背景下的档案要求

笔者在“北大法宝”法律法规数据库以标题含有“智慧城市”、全文含有“档”为条件进行检索，经筛选得到87篇政策文本和227条政策条款（节选如表1所示）从类型上看，涵盖部门规范性文件、地方性法规、地方规范性文件、地方工作文件。而后对条款进行内容分析，提炼条款中所针对的档案类型、档案主体类型、档案管理要求及档案利用需求等信息点，并对上述信息点进行多维度分类合并整理与综合归纳。梳理发现，相关政策中的档案要求大多以档案利用为导向，涉及档案类型、档案主体类型及档案利用需求则各异，因此本文采取档案利用的视角对文本内涵作进一步分析。从档案利用的深度和广度来看，当前我国智慧城市建设政策中所涉及的档案要求可以归纳为四个层次。

表1 智慧城市建设规划政策分析样本节选示例

2.1 以可共享可互认为基本前提的电子档案应用

推动档案资源数字化转型是我国智慧城市建设规划的重要基础之一。许多智慧城市建设规划文本中均明确提出大力推广或加快电子档案应用，并将地方档案主管部门纳入该项工作组织之中。从相关内容的出处来看，这些要求主要体现在规划文本关于“一网通办”“公共服务便利化”“改善政务服务”等内容的模块之中，表明电子档案作为提升数字政府公共服务质量的基础性要素，已成为我国智慧城市建设规划的基本要求，并且与电子签名、电子印章和电子证照共同作为保障多主体间信任的关键要素。

在上述要求之下，不仅蕴含档案资源形态的数字化转型，更突出以可共享和可互认为支撑的档案资源和管理体系构建。首先，可共享是要根据档案共享需求的情境，建立档案共享的技术空间，形成跨主体、跨地域、跨层级的档案共享保障体系，促进主体间对接并达成电子档案的共享意愿。其次，可互认是指在电子档案可共享的基础上构筑不同主体对于电子档案来源、内容和形式的信任，包括基于共同规则的来源互认，基于共同要素的内容互认，以及基于共同标准的形式互认，从而实现电子档案的可信互通。因此，智慧城市背景下的电子档案应用需求并非简单的数字形态转化，其实质上更蕴含对电子档案流通信任的深层要求。

2.2 以多重社会主体为基本单元的档案资源建设

政策文本中对于档案资源建设的要求体现为档案类别多元化，如居民电子健康档案、电子病历、信用档案、市民终身学习成果档案、困难户档案、“一企一档”、“一人一档”、家庭数字档案等，这些档案均以“建档”取代“归档”[9]，以不同情境、不同场域下的社会主体为基本单元构建新型档案资源类别，这些社会主体基本单元指向个体或组织在社会活动中被赋予的不同角色。由此构建起来的档案有别于传统意义上的人事档案或机关综合档案，通常是因社会治理、社会交往和社会服务等需要而形成的对个体或组织经历中某一方面事实的记录或登记信息，同时面向记录者、被记录者与社会其他利益相关者提供高频利用，往往具备一定程度的可共享性。从形成过程看，以多重社会主体为基本单元的档案资源建设并非直接基于单一来源活动被动收集的原始记录，而是主动对多来源原始记录再组合。这一层面的档案资源建设一方面成为智慧城市中各类公共服务的直接依据，另一方面也构成了智慧城市顶层综合协同治理的决策基础和知识来源。

2.3 以社会服务领域为整合导向的档案资源组织

社会服务领域的划分与整合构成智慧城市数据层、服务层乃至应用层的基本建设逻辑[10]。智慧城市背景下的档案资源按照社会服务领域的划分组织整合，形成大规模基础数字资源集合资源库，旨在为健康、诚信、教育、基层治理、人社服务等领域的智慧服务、智慧决策提供支撑。例如，在健康服务领域，多份政策提到整合电子病历、居民健康档案资源，构建城市或区域医疗卫生系统范围内共享的智慧大健康资源体系；在诚信服务领域，许多政策要求综合跨行业的信用档案资源，推动完善社会征信系统；在教育服务领域，有政策提出汇聚终身教育领域资源，建立终身学习档案；在基层治理领域，有政策提出汇聚基层实时数据，建立“房、车、人、物”数字档案，为基层管理提供数据保障；在人社服务领域，有政策提出在汇聚就业经历、技能培训、参保缴费、待遇享受、工资收入、权益保障、表扬奖励等数据基础上建设人社电子档案。上述政策均体现出以社会服务领域为导向对档案资源实行整合组织的建设思路。

2.4 以城市数字孪生为融合导向的档案资源集成

部分政策率先提到了数字孪生技术的应用要求，探索建立数字虚拟城市，从而为城市的精准治理提供支撑。数字孪生是“物理产品数字化所形成的一个或多个关联的数字映射系统”[11]，并与物理世界产生动态联系，实现由实到虚、以虚控实、虚实互动。数据资源是数字孪生城市的中枢要素之一，由各类大规模基础数据、主题数据和机构数据构成[12]，其中既包含以城市建设过程为基础的归档资源，也包含以城市管理对象动态运行为基础的建档数据。数字孪生城市建设要求以模拟城市运行、支撑城市治理为目标，对这些档案资源进行多维度、多层次、多场景的融合与集成，具体有三个集成方向：一是以城市感知设施部署及各类专项数据普查为基础，针对城市管理对象建立动态电子档案，构筑城市管理智慧化的数据基底；二是面向特定类型城市管理对象，将档案与其他数据资源整合，实现一体化管理；三是面向城市治理空间，建立公共基础设施档案，为打造地上、地面、地下的“城市一张图”智能监控平台提供数据资源。

3 数字社会背景下档案制度逻辑的调适

上述要求自下而上地反映了社会运行全面数字化转型背景下档案制度逻辑的变化需求，扎根于单一组织机构及模拟态和数字态资源管理的传统档案制度难以直接植入大规模、平台化、数据化、场景化和多元协同的实践背景，因而需要对档案制度逻辑的调整或扩展方向作进一步分析，从而为档案制度优化提供依据。

3.1 从“保管优先”到“利用优先”

以归档鉴定、销毁鉴定、移交鉴定等档案鉴定制度串联的传统档案资源建设制度设计蕴含着“挑选”的内在逻辑，档案资源被视为有限资源配置条件下“精挑细选”的结果，且这种挑选大多以业务活动原始记录的证据性留存为内在目的，缺乏对利用需求的充分考量。档案管理的其他制度设计也大多以档案资源安全保管为内在逻辑，因而形成了以物理集中统一管控为原则的一系列制度设计。

数字社会背景下的档案资源则具有突出的资源属性和价值属性。各实践领域根据其对于数据和信息资源的利用和共享需求主动构建各类档案资源体系，档案制度以档案资源的价值构建和价值发挥为基本逻辑，对档案资源进行安全保管的传统逻辑则被包含在价值管理的基本逻辑之下。相应地，以物理集中统一管控为优先考量的档案制度设计需要逐步让位于利用优先的制度设计，从而在便于利用的前提下调整档案资源的安全保管制度。

3.2 从“文件留存”到“数据复用”

传统档案制度建立在业务活动原始记录办毕留存的基础之上，文件是业务活动原始记录的主要单元，使得微观档案业务管理层面的档案制度设计也呈现两个特点：一是文件级管理逻辑，档案整理和交接标准制度设计以维系文件级的原始性和关联性为基本原则；二是承接自业务活动办毕留存，档案收集制度主要着眼于与业务活动的流程对接，以全面、完整收集业务活动伴生记录为主要考量。

相较而言，数字社会背景下的档案来源进一步拓展到以数据为单元的“建档”活动，使得传统档案制度逻辑呈现出一定的不适应性。首先，以智慧城市为例，其档案资源大多以数据为构成单元，并以智慧城市运行所需的业务活动领域为组织依据，因此微观层面的档案制度要以维系数据级的业务关联为内在逻辑。其次，构成档案资源的基本数据单元可能被再组织并复用于不同的档案集合，相应的档案制度需要将档案构成单元的多种来源方式和复用去向纳入考量，丰富档案收集制度的对接面向，并对档案数据资源的复用作出规范。

3.3 从“维护完整”到“维系协作”

从组织结构的视角看，智慧城市运作下的主体组织模式表现为多中心治理和平台型治理的结构特点，呈现为有别于科层制的组织形态，在新实践模式背景下构建的档案制度可以视为新型组织形态下档案管理模式变化[13]和档案制度正式化[14]的过程。

传统档案制度植根于单一组织机构或项目单元的内部运作，档案资源被首先视为组织机构或项目运作的证据、记忆，档案制度也以维护证据和记忆链条的完整性和真实性为内在逻辑。在数字社会蕴涵的运作逻辑之中，跨部门协作特点突出，档案资源被视为一种支撑协作的动态活性要素，因而在许多情况下需要保障档案资源在跨部门、跨主体之间的互认、共享、流通。档案资源的真实性不再完全建立在完整性的基础上，而是以能够在多主体之间被接纳利用且能够实现主体间有效协作为前提。换言之，以维系协作为目的的互认共享成为保障档案真实性的新逻辑，档案制度需要更多地体现这一逻辑。

3.4 从“独立体系”到“融合嵌入”

传统档案管理逻辑主要从档案管理的专业要求出发，以维护档案资源的真实性、完整性、可用性和安全性等属性为内在目标，建立专门针对档案管理流程规范化、标准化的一整套档案制度，档案管理也被视为具备操作要求且专业属性突出的一项专门工作。这使得档案工作趋于职业化，独立的档案制度体系得以形成，在这一框架下发展的档案制度也以完善相对独立的体系为内在逻辑。

数字社会背景下的档案需求具有显著的场景化、情境化、领域化等特点，档案资源的收集、整理和利用在许多情况下演化为业务活动的主要内容之一，因而与业务活动乃至具体的治理领域具有更深的联系。长期发展意义下的档案制度建设需要兼顾自身的体系性和在多样实践领域中的渗透性，更多地与数字化转型的整体布局及其中的具体治理领域相结合，采取融合嵌入的制度建设逻辑。

4 思考：面向数字社会的档案制度优化策略

面向数字社会需求及其所蕴涵的档案制度逻辑变化，需要在应用层面作出相应的档案制度优化。本文从微观、中观和宏观三个层面对此提出一些思考，总体来看，微观层面应当以包容多样性为导向，在流程上建立覆盖面更全的档案管理制度；中观层面应当在档案制度建设方式上采取新的路径，实现档案事业对于智慧城市建设的赋能；宏观层面应当以国家档案事业良性发展和智慧城市建设背景下的善治为导向，补充完善整体制度体系。具体优化思路如下：

4.1 完善多样来源档案收集制度体系

从档案构成单元来看，数字社会背景下的档案来源涵盖文件、数据、音频帧和视频帧等不同类型的基本单元。从这些构成单元的来源方式看，又涵盖直接记录、业务活动伴生、再组织等多种情况。对此，需要在现有基础上，全面梳理档案构成单元的来源方式的实践特点及其异同，面向不同情况建立或整合档案资源收集的规范制度。

4.2 建立数据级档案整理与利用制度

数据正逐渐成为档案资源的主要组织单元，数据级资源的档案化整理与利用是在文件级基础上的延伸与扩展[15]。数据级档案资源的整理旨在维护数据及其描述实体之间的历史关联和动态关联，避免因关联缺失而致使数据失真，影响数据价值发挥和实践决策。数据级档案资源的利用需求与场景则更加多元，相应的利用制度需要综合考量一般查询利用、复用于档案构建、社会服务领域内整合组织、跨领域集成运算等多种数据级利用情形。

4.3 嵌入治理框架

一方面，数字社会在应用层面的整体布局呈现按社会服务及其治理领域聚合数据资源的特点，各领域的档案需求存在一定差异。对此，档案制度需要嵌入各领域的治理框架下，结合各领域的数据来源、组织特点及应用伦理，从建档范畴、真实性保障、利用规范等方面持续加以细化与完善。另一方面，数字社会以数据要素流通为主要驱动力，数据治理成为数字社会运作的主要机制之一。对此，档案制度需要在数据治理的框架基础上进行优化，将档案制度的内在逻辑具体而明确地体现在数据治理的战略规划、组织构建、架构设计、管理体系、价值体系以及治理过程之中，通过与数据治理相融合提高档案制度在数据逻辑下的适用性。

4.4 强化档案共享利用协作制度

数据资源的档案化构建实质上也意味着数据资源在一定程度上的公共化，即数据资源组织形成可被多方主体反复访问并获取所需信息的档案库，而这种数据资源公共化又是数字社会中多方主体基于平台资源实现协同治理的基本条件。资源公共化同时意味着公共责任的落地，因此档案制度优化更要强调对共享利用等资源获取和资源服务行为的规范与保障。这不仅要诉诸中微观层面的制度规制，更需要从宏观层面梳理并界定档案共享利用中多元的主体角色及其权责利基本范畴，以及以促进数字社会善治为原则的主体间协作关系。

4.5 完善业务活动记录留存制度

虚实互动是数字社会发展的重要趋势，从智慧城市建设的政策来看，当前主要以“由实入虚”的档案资源建设为主要考量，尚未充分考虑到“自虚向实”意义下智慧城市各项业务活动记录的历史性留存问题，这种缺失在数字社会的整体发展中也是同时存在的。本文也暂未能对传统以“历史记录长期保存”为核心的档案制度逻辑在数字社会中的延续问题作更进一步的探讨。对于数字社会背景下的档案制度而言，保持制度的延续性和建立制度的适应性同等重要，二者共同构成档案制度优化的题中之义。因此，数字社会背景下的档案制度优化还应当进一步考虑、研究和完善传统档案制度逻辑的调适路径。