L 市基层海洋执法现状及对策分析

李 敏 闫朝元 史 妮

江苏海洋大学文法学院，江苏 连云港 222005

海洋行政执法是海洋管理的一项重要任务和法定职责，它是指国家行政机关，包括政府及其职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务，实施管理的专门活动。海洋行政执法是我国行政机关执行国家海洋相关法律的一项重要职能，对我国顺利实施“海洋强国”战略和“依法治国”战略，保护国家领土与主权的完整具有重要意义［1］。

为了保障国家行政执法工作的更好发展，在党的领导下必须进行深化行政执法体制改革，推进行政执法一体化是保障国家工作开展的基础更是关键。L 市近年来也在执法中探索针对这些问题的改革，其中需要关注的重点在于：受体制机制影响存在重复执法，亟需提出综合改革、制定可行性对策，引导海洋行政执法高效发展等方面。

一、研究背景和意义

（一）现实背景

党的十九届三中全会中对党和国家机构改革作出了重要指示，根据相关指示，执法人员的种类更加大幅度减少，执法人员将得到更加严格的培训，对于执法人员亦提出了更加高标准的要求。为了进一步推进基层海洋执法权下移，深化行政体制改革，L 地区通过采取明确主体、整合职能、集中权限等举措，着力推进综合执法工作，重点解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一，权威高效的行政执法体系，通过减少执法层级，加大基层执法力量等措施［2］，初步形成L 地区海洋基层综合执法的新格局。L 市作为沿海城市，正在积极响应党的号召，加快推进海洋执法权下移，深入推进依法行政，但仍存在很多问题。

（二）学术背景

对于海事执法问题，学界研究成果主要集中于海事执法的合法性、合理性和有效性等问题，如随着全球经济一体化的不断发展，国内外在理论上引入了风险防范理论、提单以及海上货物运输等新项目，以正确引导海事立法以及执法中的实践性问题，从而推动海商贸易的快速发展，更进一步地促进全球经济的一体化发展。此外，我国于2001 年10 月颁布了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》），补充完善了现行法律体系框架，为海洋执法奠定了基础。各级海监机构的建立，承担起了对我国海域巡航监视、监督管理、查处违法行为等职责，对依法执政提供强有力的保障。

此外，我国的海洋执法虽有《海域使用管理法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等法律法规在海域使用、海洋科研与维权、海洋生态保护、海洋工程建设项目环境保护等方面的执法依据［3］，但在具体实践中存在很多的问题，如存在执法的配套制度建设有所滞后、部分基层海事执法人员的执法能力还有待提高、渔民们的海事法律意识比较淡薄等问题。学界并未对这些存在的问题进行本体研究。

综上所述，目前的相关研究多是宏观的，缺乏微观研究及本体研究。本研究拟从在海洋执法的具体过程中存在的问题，对执法过程以及执法体系进行深入研究，正好可以和海事执法的宏观层面互补，所以极具研究价值。

二、L 市海洋执法体制的现状

2019 年，L 市进行了机构改革（如图1 所示），海洋管理部门的调整主要有以下几点：首先组建了L 市自然资源和规划局，加挂市海洋局的牌子，吸收了原市海洋与渔业局的海域管理职责；其次组建了L 市农业农村局，吸收了原市海洋与渔业局的渔业管理职责；最后组建了L 市生态环境局，吸收了原市海洋与渔业局的环境保护职责。对于L市海洋渔业局不再保留。

图1 L 市机构改革结构图（海洋管理部门）

（一）L 市自然资源和规划局

机构改革之后，自然资源和规划局新增了一个直属的事业单位，即海域使用动态管理中心，主要负责海域的保护工作和使用工作及海洋预警等工作。同时在2019 年L 市自然资源和规划局颁布的《L 市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》中，第十五条和第十六条等条款明确阐述了市自然资源和规划局的海域管理职责，除上述的管理中心外，市自然资源和规划局的其他直属事业单位也不同程度地增添了海域管理方面的工作①L 市自然资源和规划局中政府信息公开目录的内容。。

从2019 年至今，L 市自然资源和规划局在海洋管理工作上取得了很大的成效，主要如下：一是制定了《L 市海域使用项目审核议事规则》，强化了L 市对海域使用权的审批工作；二是制定了《L市海域使用事中事后监管工作制度》，对海域实施全覆盖的监测，加强对海域的利用与保护；三是启动了“十四五”期间的自然资源规划和海洋经济规划，为海域执法和海洋经济的发展提供了全面的规划；四是启动了全市的海洋执法新形式，增强了市自然资源和规划局与市海警局、N 市海事法院等与海域执法有关单位之间的联系，制定了2021 年度的海洋巡查工作方案②这一部分的内容主要出自市自然资源和规划局2021 年度法治政府建设报告（政府信息公开年报）、市自然资源和规划局2019 年工作总结和2020 年工作计划、市自然资源和规划局关于2020 年工作总结和2021 年工作计划（法定主动公开内容——规划计划）。。

（二）L 市生态环境局

环境保护职责要由海洋生态环境处负责，负责L 市的环境监督管理职责，拟定或实施海洋生态环境相关的政策和规划。自改革以来，生态环境局加大了污染防治的力度，加强了灾害应急机制，不断推进海洋生态的修复和保护工作。同时在2021 年这关键的一年，L 市深入推进“湾长制”，深入推进“海域空间规划”和“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”的实施，加大了海洋执法的力度，开展了“亮剑”“碧海”等多项执法活动，海洋生态环境有了明显的改善。

（三）L 市农业农村局

渔业管理职责主要由市农业农村局所举办的L 市海洋与渔业综合行政执法支队负责。农业农村局中有关海域管理职责的部门主要是渔政监督管理处和渔业处。机构改革后，执法支队先后加强了对涉案船只的管理，开展了系列突击检查活动，成功查出几十艘违规渔船，有效地落实了L市的海洋发展战略。

机构改革之后主要的海洋管理职责就是由上述的三个部门负责。但同时我们也应该明确，同样作为L 市涉海机构的海事局和海警局在一定程度上也分担了对海域的管理职责，他们也会定期和其他部门进行配合，开展系列的联合执法活动。

三、存在问题及原因分析

L 市具有丰富的海洋渔业资源。L 市政府部门可以对其进行合理的规划利用、开发，而市海洋行政执法部门就是在这些海域中发挥维持海上秩序和进行综合管理职能的部门。然而在L 市海上执法实践过程中，由于各方面因素的影响，执法体制仍存有一些问题。

（一）执法人员欠缺一定专业素质

随着机构权能的变动，相关部门也相应地进行了人员扩充或职务变动，以此来保证合理的人员配置，但这同时也会导致很多不利因素产生，如一些原本从事幕后工作的人员被调到了前线执法队伍，他们对相应的执法工作流程并不熟悉，缺乏实践性的操作。此外，我们还需注意两点：一是在L 市机构改革之前本就存在执法人员的素质参差不齐的现象；二是执法部门每年都会增加一批无职业经验的新编人员。

（二）海洋执法的对象反馈度不高

L 市农业农村局等部门，在实际执法的过程中，对于那些“三无”渔船、非法捕捞等不法行为，都会给予相应的行政处罚，渔民随后都会机械地缴纳相应的罚款。这大都是一种单向的机械的执法过程，对于行政人员而言，他们不会过多关注相对人的想法，群众向行政机关反映问题过后，机关一般很少会耐心地听取陈述及深入调查，大都是草草了事。而相对人为了减少麻烦也不会选择通过行政复议等方式向执法机关提出诉求，只会在闲谈中抱怨几句，权当是一种茶余饭后的谈资。

（三）海洋执法的自由裁量权宽松度较高

这一问题主要体现在相关的海洋管理部门在海洋执法过程当中过于看重经济效益，忽略了执法公正的问题，这也是实践中较为普遍的问题。由于海上执法不同于陆地执法，很多执法由于在海上缺乏相应的监管，加上没有罚款上的指标，就会导致执法人员在处罚事项上的自由裁量权较为宽松，进而导致在海上执法中没有贯彻公平原则。一方面，在海洋执法过程中，普遍采用罚款的执法方式，对其他的海洋执法方式没有采取足够的重视。另一方面，还存在着一定程度的重罚主义思想，认为罚款越重，效果越好，过于注重经济效益，忽略了违法行为应与行政责任相适应，造成了行政处罚对象合法权益的损害。

（四）海洋执法未得到贯彻及其滞后性

第一，海洋执法未得到贯彻，执法意识尚需提高。而存在这个问题的原因主要是海上执法远离陆地，面临的情况可能比陆地上的情况更加复杂，难以做到实时管控。一方面，这让一些执法人员未能执法规范，不能按照文件的要求严格规范执行，可能就存有执法流程有所不规范，案件的办理标准不高等问题，这也使得部分海上执法流于形式；另一方面，这也表明个别执法人员的责任意识尚需提高，否则会严重损害执法的公信力，这可能是由于海上监管方面存在缺陷，难以做到全面管控。

第二，海洋执法存在滞后性。一方面，随着法治建设的推进，L 市也要求市海洋执法机构在海上执法过程中做到依法行政，严格海上执法的要求，这意味着会不断出台一些执法的文件，而这些文件短时间内难以得到实施，同时可能由于文件冗杂也不一定能得到贯彻实施。另一方面，违法行为的处理也可能具有一定的滞后性。一是表现为我国海域面积广阔，在海上的执法人员一般采用定期巡航的方式对海域进行监管，不可能做到实时监管，即使能够监管到，从离违法行为最近的执法船只进行执法仍有一段距离；二是表现为海上执法情况复杂，夜间、大雾天气进行执法具有可视范围的局限性，而且也不利于执法船舶航行的安全，即使能够执法，调查取证也存有困难。

四、完善L 市海洋执法体制的对策建议

（一）完善海洋执法法律法规体系

L 市的海洋执法法律法规体系目前来说是比较完善的，但是L 市政府、农业农村局等单位应该积极颁布一些关于执行方面的规范性文件，在执法程序和执法队伍的管理等方面做出明确的规定，防止法律法规滞后执行现象的发生。同时，随着时代的不断发展，我们应不断引入新的海洋执法理念，对当前的法律体系进行审视，将年代久远的文件进行调整［4］。

（二）创建海域执法激励机制

目前我国最为普遍的激励方式是物质激励法，也即绩效工资法，这种激励方法可以在短期内激发执法人员们的工作积极性，但是对于他们根本的工作态度并未有实质性的影响，很显然这一激励方法已经有所落后了，为此笔者认为可以从以下五个方面出发创新激励机制：一是优化执法人员们的津贴体制，以执法人员们的学历、工龄、职称等为基础去设置多层级的津贴制度，执法人员可以通过不断学习来提升自己的专业素质和学历等，以此来增加自己的津贴，提高执法人员工作的积极性［5］；二是提高工作人员的荣誉感，积极筹集资金，改善工作人员的工作环境，加强执法的软硬件建设，提高执法人员薪酬待遇等，积极调动执法人员的积极性；三是完善培训激励机制，目前很多单位都缺乏对培训制度的重视。我们应首先明确培训的目标，在培训的过程中采用实操和理论相结合的方式，注重培训过程中的结果反馈。在培训的后期，组织进行培训的考核，对表现突出的人员进行相应的表彰。同时，可以设置相关的培训奖励，如培训奖金和培训补贴等，以及培训的惩处，对于培训不认真的执法人员予以一定的惩罚；四是注重精神激励方式，在工作上特别是一些新人大都特别希望得到同事们或者上级的认可，希望能够展现出自我的价值，对此，可以定期举办表彰大会，对先进的“新人”或“老人”进行表彰，或者是在各部门之间实行一种类似于“流动红旗”的表彰方式［6］。同时，相关机构也可以组织涉海类的内部知识竞赛或者是以海洋为主题的辩论赛等，配以相关的奖励，增加执法人员之间的凝聚力；五是应创建一种个性化的激励方式，对于一些生病、孕期等执法人员予以特殊的关照，实施家庭照顾、特殊假期等方式［7］。

（三）合理规制自由裁量权

一是提高执法人员的专业水平。L 市的海域执法机构每年都会增加新的执法人员，但是他们从整体上来讲，能力和水平都有所欠缺，对于相关法律法规和技术规范的掌握并不熟练，我们应加强相关的培训工作，提高执法人员的工作水平，使他们充分掌握执法所需的相关技术规范，提高执法的水平，充分了解自由裁量权原则。在执法人员中，我们也可以采取一种社会化用工的方法，以此来提高整个执法队伍的经验和干劲，弥补年轻人员的不足。此外，我们也应该重视对执法人员的思想道德培养，树立执法为民的理念，减少因个人因素带来的影响［8］；二是罚款的指标化，将罚款控制在合理的范围之内。目前L 市海域执法工作中主要采取的是罚款的方式，对经济效益看得非常重，因此在执法的效率和公平上会有很大的欠缺，我们应加大对行政处罚中其他的处罚种类的应用，而不是单单局限于罚款。此外，健全监督体系也是合理规制自由裁量权的一个重要措施，我们在下面一部分内容中会进行详细的阐述。

（四）完善海域执法监督体系

第一，我们应加强对海域执法的内部监督，建立严格的问责机制。我们可以定期对相关的执法工作进行抽查，对处罚不当的案例进行备案，并在内部进行通告，对有多次处罚不当行为的人员予以一定的处罚。同时，对于这种处罚，我们不能只是喊一个口号，明面的是处罚实际上通过相关领导的运作等免于处罚，这样只会让内部监督流于形式。此外，这种问责机制可以采取双向的监督方式，增加一种逆向监督，即对监督人员的监督，防止监督人员在“不经意间”弱化自己监督权的现象的发生［9］；第二，我们应完善内部的考核机制。可以将上级的考核、部门的考核、自我考核和同事考核相结合，将最后的结果向被考核人公开，以便其有针对性地进行整改，将考核同绩效、晋升等事项结合起来，提高执法人员的积极性；第三，我们要加强海域执法的外部监督。外部监督主要分为两个方面：一是充分发挥公民的监督作用，定期举办听证会等。在L 市的海域执法工作中，公民往往是处于弱势的一方，基本会压抑自己的情绪波动，像行政复议、行政诉讼、听证等活动在实际生活中基本不会出现。我们应鼓励公民积极地进行监督和反馈，并做好对监督和反馈行为的保密工作和奖罚工作。此外，在这个互联网时代，我们也应积极发挥舆论监督作用，用媒体在公民和政府之间搭建一个良好的沟通平台；二是引入第三方监督，第三方监督不受相关机构权威的影响，它们具有更强的独立性和专业性，可以是J 海洋大学的相关任课教师，也可以是某律所精通涉海法律的律师等［10］。此外，我们也可以推进海洋检察工作的建设，延伸法律的监督职能［11］。

总之，随着L 市机构改革的不断深入，越来越多的执法问题也在不断涌现出来，我们应该在国家的领导下继续深化L 市海洋执法体制改革，从完善法律法规体系、完善监督体系等多方面出发，为我国海洋执法工作的推进提供宝贵的经验。