印度尼西亚社会保障的历史嬗变、体系架构与镜鉴启示

张浩淼　谭洪

摘要：可持续发展社会保障是各国的民生之基。自独立以来，印度尼西亚社会保障历经威权统治下的诞生萌芽阶段和民主改革中的发展完善阶段，形成囊括正规部门雇员、非正规部门雇员、贫困群体的综合性、多层次的社会保障体系。在社会保障体系的建设过程中，印度尼西亚以社会投资激发成员发展潜能、以法制建设确保社会保障项目常态化运行等主要举措实现了对社会保障的政策赋能及有效保障，但在经济发展与社会保障等关系处置、制度公平统一建设等方面的失误决策却给其经济社会的发展埋下潜在危机。文章以印度尼西亚为镜鉴，引入社会投资理念，以法制建设为引领，以协调统筹为基础，以公平统一为目标，提出共同促进社会保障体系的科学性整合与内源性改革的对策建议，以助推中国社会保障高质量发展。

关键词： 印度尼西亚； 社会保障； 共同富裕； 公平统一； 高质量发展

［中图分类号］ D632.1； F126       ［文献标识码］  A        ［文章编号］ 1003－2479（2023）02-047-15

Historical Transition， System Structure and Insights of Social Security in Indonesia

Zhang Haomiao， Tan Hong

Abstract： Quality and sustainable development of social security is the foundation of people's livelihood， and the concern of all governments. Since independence， Indonesia's social security system has gone through two stages：the birth of the system under authoritarian rule （1949-1998） and the development and improvement of the system under democratic reform （1999-present）， forming a comprehensive and multi-level social security system that includes formal sector employees， informal sector employees， and poor groups， which has effectively improved the welfare level of the nation. In the process of building the social security system， Indonesia's main measures to stimulate the development potential of its members through social investment and to ensure the regular operation of social security programs through legal construction have realized the policy empowerment and authoritative guarantee of social security， but the mistakes in the relationship between economic development and social security and the construction of a fair and uniform system have laid a potential crisis for economic and social development. In view of the similarities between China and Indonesia in terms of national conditions， social security reform direction and problems faced， China can take Indonesia as a reference for its future social security development， and introduce the concept of social investment with the guide oflegal construction，the foundation of coordination and integration and the aim of fairness and unity， jointly promoting scientific integration and endogenous reform of the social security system， so as to help China's social security move into a new stage of maturity， finalization and high-quality development.

Keywords： Indonesia; social security; common prosperity; equity and unity; quality development

印度尼西亞作为东南亚地区面积最大、人口最多、经济总量最大的经济体，是东南亚地区较早建立社会保障制度的国家之一，其社会保障发展历经威权统治和政治转型阶段，实现了从无到有、从小到大、由点到面的重大转向，在扩大覆盖面、整体降贫、体系构建等方面成绩斐然，屡受国际关注。与一些直接移植西方经验，耗费大量物资，快速助推社会保障制度建设的国家不同，印度尼西亚社会保障的发展，是独立于欧美福利国家发展经验的探索与创新，是在政治交替、经济波动、社会多变及文化多元等独特历史背景下所进行的本土化构建，是在经济资源、财政支持投入极度有限与居民保障需求不断增长的现实冲突下，依然实现助推社区发展、促进公正平等、开发人力资本等效能的实惠型、强效型构建。印度尼西亚与中国同属亚洲发展中国家，且社会保障体系的转型发展均在几十年间完成，具有一定相似性。当前，中国正面临社会保障发展结构不平衡、发展质量不高、再分配效能不明显、投入产出不对称等问题，印度尼西亚社会保障“小成本推进，多效能保障”的发展经验对助推中国社会保障的高质量发展具有一定的借鉴性。总结提炼印度尼西亚独立以来社会保障制度的发展历程、体系架构与经验教训，不仅有助于廓清印度尼西亚社会保障制度的发展轨迹及演变逻辑，而且有助于从全球性视野出发思考中国场域下社会保障制度构建的价值诉求与未来走向，回答中国社会保障制度如何优化发展之惑，从而建构覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。

一、历史嬗变：印度尼西亚社会保障的变迁发展

（一）诞生萌芽：威权统治下的社会保障（1949—1998年）

1949年《圆桌会议协定》的生效，标志着印度尼西亚独立战争的正式胜利1。独立之初，印度尼西亚尝试直接移植西方民主制度，主张实行议会民主制与多党制，构建以政党统治为核心的制度框架。复杂的政党构成与多元利益诉求的表达，并未如预期般实现真正民主，代表不同阶层、种族、利益集团的政党间的激烈斗争及内阁的频繁更替反而成为常态，在20世纪50年代，印度尼西亚政党曾一度达到46个2。这一现象在激发内部矛盾的同时，也严重影响印度尼西亚国家系统的正常运转，导致经济衰退、政治混乱及社会动荡等各种现象频繁发生，国家面临严重危机。面对日益恶化的国内环境及民众的不满，苏加诺不得不依赖获取官僚机构与军队支持的方式来强化执政。社会保障方面，苏加诺于1963年构建了针对军人和公务员的社会援助计划3与公务员储蓄和保险计划4。社会援助计划由社会福利部负责管理监督，主要为军人和公务员首次婚姻提供财政援助及受灾后予以灾害补偿，公务员储蓄和保险计划由国有公司P.T. TASPEN管理、财政部监督，主要为军人和公务员提供退休福利。两项计划固然一定程度上加强了政权统治，但最终因议会民主制在印度尼西亚“水土不服”而被推翻。

1967年，苏哈托上台，印度尼西亚正式迈入威权统治时期，坚决奉行“经济优先主义”。苏哈托执政初期遭遇众多阻碍，如1973年的学生示威及1974年的雅加达骚乱等。出于维护政权的目的，苏哈托政府采取多项措施，不断扩大印度尼西亚社会保障覆盖范围，提升社会保障水平：1968年，为公共部门雇员增加了强制性医疗保险缴费，规定覆盖范围包括其家庭；1971年，出台武装部队社会保险计划，规定对象为军人、国防部文职雇员和警察部队；1975年，废除社会援助计划，将其资金转移到公务员储蓄和保险计划与武装部队社会保险计划，提升保障项目的专业性与长效性；1977年，建立劳动社会保险，规定覆盖目标为私营部门雇员1。然而，伴随印度尼西亚政治日益稳固、经济快速发展和社会稳定，苏哈托逐步实现对权力的绝对掌握，无需通过社会保障进一步稳固政权。20世纪70年代后期至20世纪90年代，印度尼西亚未再推出任何重要的社會保障计划，彻底陷入停滞不前的发展阶段。1990年，印度尼西亚社会保障和福利方面的支出仅占GDP的1.5%，相比于1972年仅增加0.6个百分点，远低于同时期部分发展中国家2（表1）。

（二）发展完善：民主进程中的社会保障（1999年至今）

伴随印度尼西亚政治民主化演进、中产阶级兴起及其力量日益壮大，传统家长制和庇护制等封建等级威权统治逐步弱化，作为一种基于特定条件下的过渡形态，威权统治短期维护政治稳定、促进现代化的积极效能日渐淡化，其易滋生政治腐败、权力寻租、危害市场经济运行、危害市场制度等负面影响日趋显现。1997年爆发的东南亚金融危机在导致印度尼西亚经济体系濒临崩溃的同时，更成为印度尼西亚威权统治消亡的导火索。1996—1999年，印度尼西亚面临金融市场动荡、货币大幅度贬值、工厂大量倒闭、失业人数激增等问题，尤其是经济年增长率持续下降，从1996年的8%下降为1997年的4.6%，甚至在1999年下降到-13.6%3。同时，印度尼西亚还面临粮食危机的出现4，学生集会、示威游行的接连爆发，民族矛盾和地区分离运动的频发等问题5，整个社会陷入剧烈动荡。在此背景下，1998年5月，苏哈托被迫辞职，印度尼西亚长达30多年的威权统治正式终结。自此，印度尼西亚迈进民主政治转型时期，其政治整合路径也由威权整合向民主政治整合转变。后苏哈托时代的印度尼西亚各届政府在总结以往制度弊端、分析发展难题的基础上，开展诸如组建自治政府、成立反腐败委员会、取缔垄断与不健康竞争等政治、经济方面的改革。除了政治、经济的变革，印度尼西亚政府还充分认识到社会保障的重要性，着重对社会保障制度进行变革，大力加强社会安全网的构建，促进印度尼西亚社会保障发展。

具体而言，印度尼西亚政府主要从以下两方面对社会保障制度予以完善。

一是补短板，强弱项。印度尼西亚全面加强社会救助建设。1998年，印度尼西亚出台第一个社会安全网计划，主张从四大方面为贫困群体提供基础性与发展性救助，分别是给予穷人大米补贴、创造工作机会、为贫困儿童提供奖学金和为他们的学校提供拨款，以及使穷人有权享受免费医疗服务的健康卡计划。在计划实行第1年，印度尼西亚分配近15万亿印度尼西亚盾——占国家当年预算的5.6%6。经过几十年发展，该计划现已成为印度尼西亚的一项重大社会救助方案，在为贫困群体提供兜底保障方面发挥着举足轻重的作用。此外，印度尼西亚也逐步推行诸如贫困人口健康保险项目（2005年）、学校运营救助计划（2005年）、人民商业信贷项目（2007年）等专项救助项目和家庭希望计划（2007年）等有条件现金转移支付项目，力图全方面提升社会救助水平。

二是强立法，建体系。印度尼西亚政府有序扩大社会保障覆盖范围，实现保障对象从少数人向全体公民的转变。2004年9月，由印度尼西亚总统梅加瓦蒂签署的《关于建立国家社会保障体系》获得通过，这是梅加瓦蒂作为总统的最后一项行动，充分体现国家对社会保障体系建设的重视。该法案规定，为公民提供诸如养老金、老年储蓄、国家健康保险、工伤保险及死亡抚恤金等社会保险项目，提出要在20—30年内将印度尼西亚社会保障覆盖范围从之前的仅包含公务员、武装部队及私营正规部门的雇员，扩大至包含非正规部门工作的雇员、失业者及贫困群体1，力图全面扩大覆盖范围，打破特定阶层社会保障的优先权，减少权利的不平等。为配合该法案的实施，推动社会保障体系化构建，梅加瓦蒂的继任者继续采取各项举措就法案内容予以逐步完善：2008年，成立国家社会保障委员会；2011年，出台关于建立社会保障组织机构的第24号法律；2014年，成立社会保障卫生局、社会保障就业管理机构；2015年，出台关于实施工伤方案的第44号法律、关于养老金计划的第45号政府条例及关于实施意外保险和人寿保险计划的第44号政府条例等。截至目前，该法案的目标虽然并未完全实现，但是其充分体现出政府对社会保障体系化构建及全民性覆盖的重视。

二、体系架构：印度尼西亚社会保障的核心构成

基于保障对象类型，印度尼西亚社会保障制度主要分为针对正规部门雇员的社会保障、针对非正规部门雇员的社会保障及针对贫困群体的社会保障等三个部分，以下将对其框架及内容进行详细阐述。

（一）正规部门雇员的社会保障

正规部门雇员社会保障是印度尼西亚社会保障体系的重要组成部分。正规部门雇员社会保障主要通过提供养老、医疗、工伤、失业等社会保险来改善正规部门雇员日常生活条件，提高其抗风险能力，提升其福祉。由于历史原因，印度尼西亚正规部门雇员社会保障主要分为公共部门雇员社会保险和私营部门雇员社会保险两个部分。

1.公共部门雇员的社会保险

在印度尼西亚，公共部门雇员主要包含公务员（涵盖国有企业员工）、军人、国防部文职雇员及警察部队等。不同类型公共部门雇员享受不同社会保险，公务员主要享受政府公务员储蓄和保险计划（TASPEN），军事人员、国防部文职雇员和警察部队主要享受武装部队社会保险计划（ASABRI）。此外，所有国家雇员均可享受强制性医疗保险缴费计划（ASKES）提供的医疗保健服务。具体而言，TASPEN成立于1963年施行，最初仅是一项针对公务员自身的养老保险计划，但1981年其受益对象扩大至公务员及其配偶、子女。参保成员仅需支付其日常月薪的3.25%，即可在退休或死亡的情况下一次性获得最后月薪金额19倍的补偿款。ASABRI于1971年施行，主要目的是为军事人员、国防部文职雇员和警察部队提供特殊的、不同于TASPEN的社会保险计划。考虑到公务员与武装部队人员退休年龄的差异，故而ASABRI在保证与TASPEN缴费率接近的基础上，增设武装部队中军士长以下低级士兵48岁、中级军官55岁、高级军官56岁即可领取退休金的条例，并实行福利水平按级区分的准则，有效地保证武装部队人员的权益。TASPEN和ASABRI的出台是统治者为获得公共部门雇员政治支持所采取的基本手段，旨在保证公共部门雇员仅需少部分支出，即可在自己及其家人退休时获得较大收益。值得注意是，这两种计划受益者数量均非常有限，如2012年，TASPEN和ASABRI养老金的缴费者仅占印度尼西亚劳动力人口的4.6%1。与两项养老计划目的相似，ASKES成立于1968年，主要目的是保证公共部门雇员的医疗权益，旨在为印度尼西亚所有国家雇员、退休人员及其家属提供医疗保健。作为一个强制性的保险计划，计划要求所有符合条件的雇员仅需缴纳工资的2%，剩余部分由政府承担。

2.私营部门雇员的社会保险

私营部门雇员的社会保险始于1977年，根据第33号法律所颁布的劳动社会保险（ASTEK），其目的主要在于为私营部门雇员提供就业意外伤害保险、公积金、死亡保险及健康保险。为了提升私营部门雇员福利，1992年，印度尼西亚出台一项新的社会保障法（1992年第3号法令，雇员社会保障），将ASTEK改为私营部门雇员的社会保障计划（JAMSOTEK）2。相比于ASTEK，JAMSOTEK由国有公司PT ASTEK管理，主要负责提供公积金、死亡津贴、工伤保险及医疗保险，进一步扩充社会保险项目数量并提高福利覆盖范围。与公共部门雇员社会保险项目主要由政府缴费的方式不同，JAMSOTEK的资金主要来自雇主和雇员的缴费。具体而言，JAMSOTEK公积金规定缴费率为员工工资的5.7%，其中雇主支付3.7%，雇员支付2%；工傷保险的缴费率为员工工资的0.24%～1.74%，由雇主完全支付；死亡抚恤金的缴费率为员工工资的0.3%，由雇主完全支付。据统计，JAMSOTEK仅在1995年就支付了约120万亿印度尼西亚盾的福利金，其中近90%资金用于公积金和死亡抚恤金，其余的用于员工意外事故。此外，JAMSOTEK亦为私营部门员工设置相应的医疗保障，规定参与员工可在政府或经批准的私人医疗机构接受住院及门诊服务，且其医疗保健计划只需雇主按个人工资总额的3%和家庭工资总额的6%缴费，无需雇员个人缴费（表2）。总体而言，JAMSOTEK作为一个强制性缴费储蓄计划，在保障私营部门雇员基本生活上发挥着关键作用。值得注意的是，相比公共部门社会保障而言，该计划总体保障水平较低。以公积金为例，2012年，印度尼西亚为近100万名私营部门退休工人支付的一次性福利总额尚不足8万亿印度尼西亚盾，而为200万公共部门退休雇员支付的一次性福利却达74万亿印度尼西亚盾。该计划保障水平的落后导致私营部门员工参与积极性不足，计划参与率低下。截至2012年，印度尼西亚仅1120万私营部门工人加入JAMSOTEK，参与人数为同年国有企业工人的四分之一3。

（二）非正规部门雇员的社会保障

相比于正规部门雇员的社会保障，印度尼西亚非正规部门雇员的社会保障在体系建设、项目设置、福利水平、覆盖范围上均明显滞后。家庭、社区、邻里、雇主等社会主体提供的非正式保障与支持是印度尼西亚非正规部门雇员长期以来的传统保障形式，政府提供的正式保障与支持则发展迟缓。

1.正式保障与支持

印度尼西亚非正规部门雇员享受的正式保障主要涵盖就业保险与健康保险两个部分。就业保险最初可追溯至1996年由社会事务部实施的非正规工人就业保险计划（ASKESOS），该计划是一项专门针对非正规部门贫困工人的计划，主要为非正规部门贫困工人在遭遇疾病、工伤及死亡境遇时提供一次性现金补助。2011年，ASKESOS覆盖35.8万名非正式部门雇员，总支出达14亿美元1，在保障非正规部门雇员生存权益上发挥了主要作用。然而，印度尼西亚因需构建国家社会保障体系（SJSN），于2015年实施涵盖所有部门工人（尤其包含在非正规部门就业工人）的新就业保险计划，将ASKSOS予以融入。

健康保险可追溯至2014年印度尼西亚全面实施覆盖全体国民，尤其包含非正式部门雇员的国民健康保险计划。国民健康保险计划的出台旨在保障参保者医疗权益， 为其提供基本体检、 诊断支持、医疗康复、医疗手术等医疗服务，并适当对护理和治疗费用进行报销，有效提升非正规部门雇员健康水平、减轻其医疗负担。值得注意的是，国民健康保险计划在缴费上采取依据单一收入阈值来确定参与者缴款额度的方法，参与者收入高于阈值水平的人须支付全额，收入略低于阈值水平的人则无需缴纳。这意味着几乎相同收入水平的非正规部门工人在健康保险缴费方面存在显著差异， 故而抑制其参与积极性， 导致在2014年底仍有3250万非正规部门工人（44.3%）未参与该计划2。

2.非正式保障与支持

由于政府保障不充分、不完备，印度尼西亚非正规部门雇员在生活中长期主要依赖家庭、社区邻里、合作社、雇主、金融机构等社会主体提供的非正式保障与支持。在家庭支持方面，印度尼西亚长期受儒教、佛教、伊斯兰教的熏陶，加之小农经济的影响，家庭被视为个体最坚实的支撑，建立“家庭般的社会”被当作理想的福利模式。因此，在印度尼西亚开启社会保障建设后，家庭无论是在经济支持，还是在生活照料、精神慰藉等方面均承担着基础性、关键性角色。尤其是对非正规部门雇员而言，一旦非正规部门雇员遭遇重大困境或风险时，家庭成为其天然抵御风险、维持稳定的载体。在社区邻里支持方面，印度尼西亚许多社区内部邻里协会通过征收非正规税的方式实现风险分担，以便为出现紧急情况的社区成员提供福利援助。征收形式既可是直接的资金，也可是家庭中多余的生活性物资，诸如米、面、油、蔬菜等。当然这种基于社区的社会保险或储蓄计划并未得到政府支持，他们仅是社区自发性组织的保障计划。在合作社支持方面，其實质是以社区为基础自愿分担风险计划的另一种表现形式。合作社成员因共同劳作关系形成统一性集体，集体成员基于信任关系构建风险分担机制，当成员遭受重大变故、病患等紧急情况时，其他集体成员共同为受灾成员提供帮扶与支持。然而，由于合作社规模有限、成员众多，导致其服务覆盖面有限，无法充分满足内部成员的困难需求。在雇主支持方面，虽然雇主与非正规部门雇员间不存在法定合同，但是受传统社会习俗和道德约束，部分雇主会自动向雇员提供社会保障功能，比如发放节假日津贴等。在金融机构支持方面，各种非正规小额金融机构亦是非正规部门雇员获得保障与支持的重要途径。例如，农村轮流储蓄信贷协会即是金融机构实现有效帮扶的典型，该协会一般由大约10～40名成员聚集而成， 因构成成员均为熟人， 存在牢固的社会与个人关系，加之协会中不存在复杂的行政程序，使得内部成员在遭遇紧急情况时更愿意寻求协会的帮助，从而减缓生存压力。

（三）贫困群体的社会保障

为克服贫困及其带来的各种社会性问题，印度尼西亚1974年出台关于社会福利的第6号法律就社会援助的条件与标准制定规定，明确以现金或实物形式为遭遇地震、洪水、骚乱、社会动乱等灾害的受害者及残疾人、孤儿、老年人、贫困户和吸毒者等缺乏基本谋生能力的人提供相应救助，并由国家提供资金支持。然而，在威权统治的背景下，该法案并未能充分发挥作用。之后的20多年，印度尼西亚亦未再出台任何系统性、制度化的社会救助计划，仅偶尔零星地出台诸如落后村庄财政拨款计划或农民救助项目等临时性扶贫项目。社会救助作为国家民生兜底性制度，在印度尼西亚长期处于被忽视且停滞的状态。直至20世纪后期和21世纪初期，伴随1998年金融危机的爆发、2004年印度洋海啸等自然灾害的频发、2005年食品价格和油价的高涨，印度尼西亚国内贫困人口和弱势群体人数迅速增加，印度尼西亚政府才意识到建立和发展系统性社会救助计划的必要，开始推出诸如医疗与教育救助项目（2005年）、就业促进项目和社区发展国家项目（2006年）及家庭希望计划（2007年）等各类救助项目。目前，印度尼西亚政府已形成涵盖专项救助项目、有条件现金转移支付项目和社区扶贫与发展项目的综合性、系统性社会救助制度，对贫困人口和弱势群体提供较全面的社会保障。

1.专项救助项目

印度尼西亚专项救助项目主要包括就业促进、医疗救助和教育救助等子项目，力图通过提供就业、医疗、教育服务等改善贫困与弱势群体的生活条件。在就业救助方面，印度尼西亚政府主要采取设立“社区基金”的方式，直接资助贫困村庄开展以工代赈项目或人民商业信贷项目。其中，以工代赈项目主要通过提供就业岗位的方式促进贫困者就业，帮助贫困者获得劳动报酬，增加收入。人民商业信贷项目是基于生计赋能的思想，试图通过给予贫困者一定资产和平等参与市场的机会，激发其主体性，使其融入市场并获得可持续生计，摆脱对传统社会救助的单一性依赖。在医疗救助方面，印度尼西亚医疗救助项目既包括政府在硬性条件下对贫困地区医疗服务、基础药品、医疗设备的直接资助，也包括政府对贫困人口所提供的诸如生育计划、营养计划等医疗救助举措。最为重要的医疗救助项目是2005年出台的旨在为贫困人口提供补贴的贫困人口健康保险项目，该项目是典型的发展型救助项目，主要目标是为印度尼西亚国内缺乏正式健康保险的贫困家庭提供门诊病人护理、A-D类医院的第三类医院护理、移动公共医疗服务、免疫项目及药物供给等救助保障，对贫困人口健康水平的提升有较为明显的效能。在教育救助方面，最重要的项目是印度尼西亚于2005年开展的学校运营救助计划，该计划以小学与初中学生数量为依据，通过政府直接拨款的形式，由学校统一为学生购买教材、书籍、课后习题等教学资料，以及为授课教师提供职业培训、训练等基本服务。学校运营救助计划的实施不仅可以有效减轻贫困家庭的负担，避免贫困学生辍学与防止贫困的代际传递，而且有助于进一步增强学校师资水平，提高教育质量。

2.有条件现金转移支付项目

为解决学生辍学率、婴儿死亡率及儿童营养不良率较高等问题，印度尼西亚成为东南亚地区最早建立有条件现金转移支付计划（家庭希望计划）的国家。作为一项旨在解决人力资本发展瓶颈的社会救助项目， 家庭希望计划以家庭为救助基础单位， 要求受助家庭必须将救助金用于儿童的教育、营养及健康等方面方可获得资助。就教育方面而言，要求所有受助家庭中的小学及初中的适龄儿童必须正常上学，且保证高于85%的出勤率。就营养及健康方面而言，要求所有受助家庭的孕妇需进行全过程健康监测， 规定产前需进行4次及以上的产检并按时服用含铁药物，明确产中需由医院专业人士接生， 限定产后需接受2次及以上的健康护理，且家中所有低龄儿童（6岁以下）需定期接种疫苗并测量身高体重。救助金由固定救助金与额外救助金组合而成，固定救助金每年为固定份额，额外救助金依据家庭规模及家庭儿童年龄决定1， 受助家庭最长可获得6年资助，且每3年需进行一次资格审查，以确保资助精准性。

3.社区扶贫与发展项目

社区扶贫与发展项目是以贫困社区为对象，旨在通过构建并强化社区内部组织形式提升社区自我发展能力的救助项目。在众多社区扶贫与发展项目中，印度尼西亚最典型、规模最大的项目是2006年出台的社区发展国家计划。作为对印度尼西亚以往社区扶贫与发展项目的综合性整合，社区发展国家计划的实施依赖于社区内部贫困人口自发成立的集体性组织。在国家财政拨款支持下，此类组织肩负着促进社区发展及为社区居民提供各类服务的主要责任，不仅需从事社区内部诸如修建交通、供水、卫生医疗、基础教育等方面的基础性设施建设，而且需从事粮食种植、牲畜饲养、农业灌溉、社区福利等生产及服务活动。组织成员除了承担组织资金使用、生产开展等基本任务，还要定期接受政府以提升成员工作技能、文化水平为目标的培训活动。该计划在推动印度尼西亚贫困社区基础建设、助推社区发展的同时，为社区内部人力资本提升，社区成员脱贫作出了重要贡献2。

除以上主要救助项目外，印度尼西亚还曾设计过针对贫困群体的大米补贴计划、创造工作机会计划及汽油补贴计划等各项救助项目，在解决贫困群体生活、工作以及日常燃油使用等问题方面发挥独特效用。

三、经验教训：印度尼西亚社会保障的得与失

（一）经验吸纳

1.政策赋能：以社会投资激发成员发展潜能

富裕与可持续发展社会的形成离不开社会投资所注入的持续性活力。无论经济发展态势如何演变，实施以提高中低收入者人力资本及社会资本为目标的社会政策都应是各国强化国民素质、增强经济发展水平和提升综合国力的关键性策略3。在福利国家改革的大背景下，加之经济危机的冲击，印度尼西亚社会保障受到发展型社会政策、社会投资国家等理念的影响，社会投资的思想应运而生，开始注重社会保障提升劳动力素质和促进经济发展的功能。一方面，积极出台人民商业信贷、贫困人口健康保险、学校运营救助等专项性救助项目，通过提供就业推动、医疗救治、教育帮扶等服务改善贫困人口的就业能力、体质健康、文化素质等，提升人力资本及生活水平。另一方面，引入家庭希望计划等有条件现金转移支付项目，要求受助家庭必须将救助金用于儿童和教育、营养及健康等方面，有效地为贫困儿童顺利成长营造良好氛围，提升贫困儿童发展潜能，以阻断贫困代际传递，确保社会公平。此外，以社区为帮扶对象，社区发展计划要求社区贫困人员建立组织以获得资金救助并参与社区基础设施建设与合作性生产服务活动，这也是印度尼西亚发挥社会保障投资效能的典型举措。该计划以共同经营、共同管理、共同学习等方式充分激发社区贫困人口的主体性，强化其社会资本及人力资本，提升其归属感与团结精神。正是由于印度尼西亚社会保障政策对社会投资功能的重视，从长远的发展考虑推出各项发展型社会救助项目，充分发挥社会保障再分配与社会投资的双重功能，进而推动其社会保障事业可持续发展。

2.权威保障：以法制建设助推社会保障常态运行

社会保障法律制度是调整一个国家或地区社会保障关系的法律规范的总和，包括国家立法机关的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规、条例等，其在确保社会保障制度权威性和优化社会保障制度稳定性方面扮演重要的角色，是社会保障实现良性运行的重要保证1。在推进社会保障事业发展过程中，印度尼西亚能在政治交替、经济波动、社会多变等动荡背景下完成社会保障制度本土化构建的关键就在于其始终遵循法制化建设思维，构建社会保障法律体系，以法律的强制力与约束力逐步实现社会保障制度的完善，努力在全社会形成有法可依、有法必依的良好氛围。一是牢固树立社会保障法制建设理念，以法律制定为先导，严格采取先立法、后实施的推进路径，充分发挥社会保障相关法律的约束性、权威性和稳定性功能，为社会保障制度的出台及良性运行保驾护航。二是积极健全社会保障法律体系，立足社会保险与社会救助，从养老、医疗、工伤、就业等方面入手，先后出台诸如《关于工人赔偿的第2号法》《关于雇员社会保障的第3号法》《关于建立国家社会保障体系的第40号法》《实施工伤方案的第44号法律》《关于养老金计划的第45号政府条例》《关于实施意外保险和人寿保险计划的第44号政府条例》等法律法规，全面构建社会保障法律框架。三是夯实社会保障运行配套法律体系，积极出台各项保障制度的配套政策法规，尤其注重强化社会保障机构管理建设，出台诸如《关于建立社会保障组织机构的第24号法》等法律，强化管理机构的保障及服务理念，多方面完善绩效评价、问责、监督等制度，优化社会保障运行规范。

（二）教训反思

1.关系失调：“经济”“社保”发展失衡滞缓社会保障改革进程

良好的、可持续的社会保障制度理应是在适应经济发展水平的前提下，进一步促进消费以达到刺激经济发展的作用。换言之，社会保障水平只有与经济发展水平相互适应并达到平衡，才能真正促使社会保障起到社会经济发展“减震器”或“稳定器”的作用，推动经济健康发展。然而纵观印度尼西亚社会保障发展历史与经济发展历史，印度尼西亚社会保障发展始终滞后于经济发展，尤其是在威权统治时期，几乎处于停滞状态的社会保障与当时快速发展的经济严重相悖。民主政治时期，虽然印度尼西亚开始加大社会保障投入，但是社会保障的发展速度与经济发展速度依然不相匹配。2008—2019年，印度尼西亚国内生产总值以约每年5%的增长速度实现经济稳步增长的同时，社会保障补贴及其他拨款占GDP的比例却一直在10%左右波动，甚至逐步降低1。在某种程度上表明，这10余年间印度尼西亚政府对社会保障投入不足，致使其社会保障发展水平落后于经济发展水平，经济发展和社会保障处于严重失衡状态（图1）。

2.制度分割：“碎片”“差异”阻塞整体性保障体系构建

社会保障作为一种特殊性的公共产品，具有促进全体人民共享发展成果的功能，是实现共享国家发展成果的基本途径与制度保證。公平、共享是社会保障建设所要遵循的基本理念，全体社会成员在基本生活、就业、健康、教育等方面享有平等地位和待遇理应是社会保障追求的核心目标。长期殖民主义的压迫、政治环境与经济环境的跌宕起伏、社会保障的渐进式改革，致使印度尼西亚社会保障制度长期处于一种支离破碎和“头痛医头、脚痛医脚”的阶段，在保障对象、保障项目、保障标准、管理体系等方面呈现明显的碎片化特征，社会保障的城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割等现象尤为严重。社会保障的碎片化不可避免地促使不公平现象的发生，不同群体间的社会保障待遇差距愈发加大。军人、公务员和正规部门雇员等高收入群体更早地获得社会保障，并且获得的保障项目多、覆盖面广、待遇优厚，非正规部门雇员、农民等低收入群体获得保障时间晚、保障项目少、覆盖面窄、待遇水平差，社会保障待遇存在明显的两极分化。以覆盖率为例，2014—2019年，印度尼西亚最低收入群体享受社会保险计划覆盖率仅为1.53%～3.03%，最高收入群体享受社会保险计划覆盖率则为19.51%～25.05%，两者相差约20个百分点，社会保险明显向高收入者倾斜，存在严重的不平等现象（表3）。碎片化的分布、公平性的欠缺在抑制社会保障职能发挥、增加社会保障制度运行成本的同时，进一步导致社会分化，为贫富冲突、城乡差距、两极分化、阶层对立等社会问题的爆发埋下隐患。

四、何以可能：中国对印度尼西亚社会保障的借鉴

（一）基本国情的相似性

中国与印度尼西亚同属亚洲发展中国家，分别是东亚地区与东南亚地区面积最大、人口最多的国家。就经济发展而言，中国和印度尼西亚两国经济均在过去几十年间飞速发展，并分别成为东亚地区与东南亚地区经济体量最大的国家。就文化氛围而言，两国皆是拥有厚重历史文化的国家，在传统文化类型中存在相似的思想结构，在现代文化意识中存在类似的建构理念，整体文化格局和文化政策演变脉络相近1。尤其是印度尼西亚，其作为世界海外华人最早移居且最为集中的地区，中国传统文化早已伴随华人的迁徙融入于印度尼西亚的主流文化中，譬如儒家的文化体系传入印度尼西亚成为孔教，孔教是印度尼西亚的法定宗教之一2。就发展阶段而言，中国和印度尼西亚都是发展中国家，现代化的实现、地区差异的消弭，以及贫困状况的缓解是两国共同面临的战略性任务。经济、文化及发展阶段等基本国情的类似，加之相近的社会保障发展年限，使中国借鉴印度尼西亚社会保障制度存在可能性。

（二）社会保障改革方向的趋近性

伴随国际环境日趋复杂严峻、世界经济增长动能逐步放缓、贫富分化问题日渐加重、地区冲突相继发生等，当前世界已经迈入了一个大发展、大变革、大动荡与大调整时期。在这种世界不稳定性、不确定性日益突出的境遇下，构建高度协调、机制完善、有机整合的系统性社会保障制度已经成为世界各国社会保障制度优化完善的一种必然趋势。印度尼西亚作为典型的发展中国家，仍存在社会保障起步晚、发展慢、保障水平不足、覆盖范围较窄，特别是在经济发展与社会保障关系处理、社会保障项目的设置等方面问题。然而，近年来为实现社会保障的优化完善，印度尼西亚积极响应国际社会保障改革趋势，立足“公平性、系统性、普惠性、持续性、包容性”等改革导向，以实现社会保障制度公平统一、社会保障体系全民覆盖、社会保障水平有序提升、社会保障服务高效便捷等为目标，在扩充项目、扩大范围、保障立法、社会投资等方面开展了一系列社会保障结构性改革。尤其是自新冠疫情暴发后，佐科政府更是将社会保障政策的大规模实施作为其中央政府与社会民众的利益整合机制，将摆脱基于阶级、职业而提供福利的差异化保障政策，缩减公民保障待遇差距，减缓阶层分化等作为执政的重要改进内容3。为此，2020年，佐科政府投资110万亿印度尼西亚盾用于有序提升印度尼西亚健康卡项目、贫困人口医疗及教育救助项目，家庭希望计划、家庭大米计划等社会救助项目的保障范围和保障待遇4，这表明印度尼西亚政府实施的社会保障越来越重视公平性和统一性，且关注对低收入与弱势群体的保障。中国当前已到了扎实推动共同富裕的历史阶段，党的二十大报告提出要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。这是中国社会保障不断改革优化的主要方向与核心目标，其内涵意蕴与印度尼西亚社会保障改革导向存在一定的异曲同工之处。改革方向的趋近性为中国从印度尼西亚社会保障中汲取经验、反思教训亦提供了一定的可能性。

（三）社会保障问题的相通性

近些年，中国政府高度重视社会保障建设工作，坚持高质量发展的核心主题，推动社会保障建设事业不断向着现代化进程迈进。中国已建成世界上规模最大的社会保障体系，社会保障事业的发展为经济平稳运行、社会和谐稳定提供了有力支撑1。但也应注意，中国社会保障制度还存在不完善之处，主要表现在以下几个方面。一是社会保障的结构不平衡。儿童保障、弱势妇女保障、残疾人保障发展较为滞后，全国性护理保险制度尚未建立；政府主导的基本社会保障受到重视，补充性保障成为短板；社会保障与就业、教育、收入分配等系统的协调互动不足。二是社会保险质量有待提升。中国社会保险虽然实现了制度全覆盖，但是还远未实现人群的全覆盖，目前中国2亿灵活就业人员的社会保障参保不足的问题还较为突出。此外，中国城乡居民养老保险的保障水平不高，截至2020年末，农村社会养老保险制度替代率仅为11. 56%2。未来社会保障不能满足年老居民的基本生活需要，基本医疗保险中以居民身份参保者占75%，重大疾病仍是其现实之忧。三是立法与体制机制建设滞后。中国社会保障立法总体较为滞后， 至今尚未出台社会救助法、 社会福利法等社会保障主干法律。社会救助不同的项目由不同管理部门负责， 协调性还有待加强， 社会保障机制有待理顺，服务水平亟待提高。四是对保障对象的人力资本与社会资本投资不足。中国社会救助多采取补偿式的现金救助方式，缺少促进受助者积累人力资本的服务救助，亦缺乏对保障对象能力提升的关注。以上问题亦是曾经或正在制约印度尼西亚社会保障发展的关键桎梏，印度尼西亚重视社会保障立法与社会投资，以及关注非正规就业群体社会保障发展的经验具有借鉴价值，可为中国应对社会保障相关问题提供有益启示。

五、镜鉴启示：中国社会保障事业高质量发展路径

他山之石，可以攻玉。中国与印度尼西亚国情的相似性、改革目标的趋近性加之社会保障发展问题的相通性，使得印度尼西亚社会保障可以为中国社会保障的完善提供借鉴与启示。为此，我们需对社会保障建设进行系统性、科学性的谋划，未来发展方向主要包括如下方面。

（一）强化社会保障促进投资效能，推动社会保障事业高质量发展

强化社会保障投资效能，持续提升劳动者综合素质，激发人力资本、社区资本和社会资本的形成是推动中国社会保障高质量发展的核心动能。高质量社会保障制度应以增进民生福祉为出发点，在发挥再分配职能基础上，多举措强化社会保障投资效能，全方位提升劳动力能力与素质，进而增强国家竞争力。具体而言，一是把握普惠性、多维度的改革理念，加快儿童福利体系建立健全。充分落实儿童优先理念，在重点优化困境儿童、特殊儿童福利体系基础上，实现适度普惠向全面普惠的转变，有序推动全面普惠性兒童津贴制度实施，大力发展普惠性托育服务，着力提升幼儿教育、义务教育公平性与可及性，科学提升儿童保健服务水平，构建体现中国特色的涵盖生育福利、托育服务、健康保障、教育福利、儿童津贴与儿童特别保护在内的综合性儿童福利体系。二是以对象界定、制度优化、配套完善为优化思路，促进就业救助制度提质升级。在对象界定上，明确“劳动能力”概念，逐步强化救助对象和救助资格条件界定的科学性、合理性，提升救助精准性。在制度优化上，以救助对象需求为导向，改进现有就业救助举措，提供个性化、全面化的救助帮扶内容，细化就业援助流程，完善以工代赈和小额信贷救助方式，优化就业救助管理体制并重构递送方式。在配套完善上，多维度解决困难者就业障碍，构建针对受助家庭儿童、老人的配套照顾机制，增设社区日间照料服务，减少照顾者的就业后顾之忧。同时，吸纳国际及国内地方优秀经验，完善救助渐退、收入豁免、就业补助金等相关机制，强化劳动者就业激励效能。三是围绕抓重点、破难点、创亮点的建设思路促进医疗保障优化完善。以最能减轻民众负担的大病保险为切入点，全面落实国家关于大病保险向困难群众倾斜的政策要求，降低大病保险起付线、 提高报销比例， 通过大病保险的支付政策倾斜措施，提高困难群体医疗水平1。此外， 加快信息化建设，提高医疗服务效率， 提升群众获得感、 幸福感和安全感。

（二）重视社会保障法律制度建设，实现社会保障良性运行

健全化、制度化、体系化的社会保障是中国式现代化的重要内容。新发展阶段，要加快社会保障法律制度建设步伐，进一步补强社会保障制度化建设领域的短板弱项，推动社会保障制度迈向成熟、定型且高效的阶段，为社会保障的高质量发展提供制度基础。一是推进社会保障的立法工作。积极推动社会救助、医疗保障、养老服务和儿童福利等领域法律的制定和完善，强化社会保障法律体系构建，解决社会保障部分领域基本法律缺位问题，为社会保障高质量发展提供法律依据和制度引领。二是修订完善既有社会保障立法。重点加强对《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和《中华人民共和国慈善法》的修订与完善，既要充分考虑对非正规就业群体的包容性和促进受益群体待遇的公平性，逐步将非正规就业群体纳入失业保险及工伤保险，又要明确慈善信托等方面的优惠政策，鼓励社会组织登记认定为慈善组织，规范互联网慈善活动的内容，助力中国慈善事业的蓬勃发展。三是注意社会保障法律与其他相关法律的协调。科学考察不同法律特性、内容、涉及领域，加强社会保障制度立法与其他法律部门立法的有机衔接，强化法律整体效能，进一步增强法律体系系统性和协同性。可通过加强 《社会保险法》与《中华人民共和国宪法》的衔接配套，《社会保险法》与《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》的统筹协调，社会福利立法与《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》的有机结合，多维度、全方面地促进社会保障资金安全规范及劳动者合法权益充分保障。

（三）加强协调统筹，促进经济发展与社会保障良性互动

社会保障建设与经济社会发展良性互动是创造人民群众美好生活、全力推进共同富裕的关键性谋略和必要性举措。伴随全面建成小康社会目标的达成，中国已迈入扎实推动共同富裕的新征程。在这一过程中，经济发展是扎实推动共同富裕的物质基础，民生改善是走向共同富裕的关键所在，两者同等重要。在新发展阶段，围绕进一步促进民生改善与经济发展共生协调的理念，坚持协调统筹的思想，实现经济发展和民生改善同步发展。一是厘清社会保障发展战略现代化的重要定位，明确经济发展和民生改善在扎实推动共同富裕中所承担的同等战略性，树立与时俱进的整体发展观念。二是立足实际，合理把握二者均衡并实现良性互动，实现在发展中保障和改善民生。一方面，继续通过适当经济政策促进经济高质量发展，不断做大、做强经济发展“蛋糕”，为实现共同富裕提供坚实可靠的物质基础。另一方面，持续推动社会保障改革与完善，科学扩充用于社会保险、社会救助及社会福利等项目的财政资金，强化社会保障再分配效能，让经济建设成果通过社会保障制度更好地惠及全民，提升社会保障体系建设质量。尤其要保障好非正规就业群体的社会保障权利，以更好地助力经济发展，使社会保障成为不断增进民生福祉的重要制度保障和走向共同富裕的基本制度安排。

（四）锚定公平统一关键目标，落实社会保障体系科学性整合

推进社会保障制度体系全面整合，构建覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系是中国促进社会保障高质量发展的新目标、新要求。未来要把握社会保障发展主线及目标，遵循系统集成、协同高效发展原则，通过制度优化提升社会保障的公平性、统一性。一是优化社会保障制度顶层设计理念。在尊重社会保障制度发展客观规律基础上，纠正社会保障制度传统“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化构建逻辑惯性，消融“部门利益、地方利益优先”等多维分化性理念，树立社会保障整体观、协同观、全局观和大局观，强化统筹谋划与协调推进。二是着重规范社会保障项目设置。科学、全面剖析全体社会成员面临的基础风险，形成基础风险需求保障清单，基于“织密网”“合并同类项”“强衔接”等原则，科学对照清单，在拓展现行社会保障体系未涉及项目基础上，逐步整合现行具有重叠性、交叉性、冲突性的若干项目，强化不同项目间的转移接续，推动社会保障项目高效协同发展。三是逐步统一社会保障待遇规则。立足于区域、城乡、职业、行业、人群间保障政策的差异，将城乡一体化、公共服务均等化、户籍制度改革等纳入社会保障制度改革框架，逐步统一社会保险、社会救助、社会福利等项目的享受资格标准、待遇标准、待遇计发办法，有序缩小区域、城乡、职业、身份、行业、人群间不同保障待遇的差异。四是科学整合社会保障运行管理机制。积极整合不同部门、不同区域的管理职能及行政资源，打破职能壁垒与界域限制，构建整合性社会保障体制，并通过大数据、“互联网+”等技术支持，构建统一、高效、兼容、便捷、安全的智慧社会保障信息平台，有效关联人力资源与社会保障、民政、医疗保障、住房与城市建设、教育、发展与改革、财政等多个归口的数据，完成信息的共通共享，实现对社会保障制度运行的统一性、流程化管理。五是构建社会保障效果评估的长效机制。立足于扎实推动共同富裕的现实背景与推进国家治理体系和治理能力现代化的具体诉求，组建包括政府部门、学术界及社会公众等多元主体的评估队伍，以提升社会保障效果为核心，综合考量公平性、整体性、适度性、有效性等各项指标，推进社会保障效果评估长效机制的构建，从根源上确保社会保障制度设计与运行方案的科学性、合理性，逐步减少不公平和碎片化现象的发生。

六、结语

本文考察了印度尼西亚社会保障制度发展、构成、经验及教训，可以发现，印度尼西亚社会保障的演变受政治、经济、社会及文化等多重因素影响，在威权统治及民主政治两大时期中历经诞生萌芽与发展完善的阶段，为正规部门雇员、非正规部门雇员乃至贫困群体形塑了多层次、多维度的社会保障体系。受发展型社会政策理念及法制化建设思维的引领，印度尼西亚在强化社会保障投资效能、推动社会保障法制化建设等方面积累了丰富的经验，为实现其社会保障的可持续、稳定性发展发挥了重要作用。然而，在以经济发展为首要、以保护特定群体利益为优先等观念的影响下，印度尼西亚社会保障发展与经济发展不平衡、社会保障碎片化及社会保障待遇不公平等问题，也为其社会阶层的分化、利益的分歧埋下了隐患。

对中国而言，保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点1。作为发展中国家，中国社会保障制度建设面临的问题和挑战与其他发展中国家存在一定相通之处。中国社会保障制度的设计、优化与完善离不开对国际经验的参考借鉴，梳理总结印度尼西亚社会保障的发展历程、 体系架构、 经验教训等， 不仅有助于廓清印度尼西亚社会保障制度发展轨迹及演变逻辑，而且鉴于其社会保障改革方向与面临问题的相似性，印度尼西亚为中国社会保障事业发展提供了典型研究范本与参考范例，有助于在中国式现代化与共同富裕的视角下去芜存精，在借鉴反思中为中国社会保障事业高质量发展提供启发与思路。印度尼西亚社会保障制度可以为中国社会保障事业高质量发展提供以下镜鉴启示：一是强化社会保障促进投资效能，推动社会保障事业高质量发展；二是重视社会保障法制建设，实现社会保障良性运行；三是加强协调统筹， 促进经济发展与社会保障良性互动； 四是锚定公平统一关键目标，落实社会保障体系科学性整合。

注：本文为国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社會背景下相对贫困治理的实现路径研究”（22&ZD060）阶段性研究成果。

（责任编辑：刘   娴）