“土地驿站”：农村集体经济创新发展模式

河南省农村集体经济创新发展调研组

2023年3月8日至9日，由河南省农业农村厅、河南农业大学等单位组成的调研组一行6人，赴河南省濮陽县鲁河镇就发展新型农村集体经济的情况进行调研。调研组认为，鲁河镇党委、镇政府组织创办集体经济组织联合社，采用“土地驿站”模式推进土地适度规模经营、发展集体经济的做法，充分发挥了“基层党委责任主体、农民集体权利主体、种粮大户生产主体、集体组织经营主体”等发展主体的积极性和主动性，形成了“乡镇党委主导、集体组织自愿，整合乡村资源、强化双层经营，链接多元主体、维护各方权益，经营项目稳健、经营效果显著”的特点，是一种新型集体经济发展模式，是推进农业现代化的有益探索，经过机制和制度的完善，能够在一定范围内进行试点推广。

一、鲁河镇“土地驿站”模式的基本经验

濮阳县鲁河镇为平原农业大镇，辖47个行政村，总人口6.46万人，耕地面积7.02万亩。近年来，鲁河镇立足农业大镇实际，围绕“农”字做文章，以镇集体经济组织为主导、村集体经济组织为主体，发挥镇、村两级农村集体经济组织“统”的功能，建立“土地驿站”以储备土地经营权，盘活农村土地资源，畅通生产环节，激活生产要素，开展农业社会化服务，推进了土地适度规模经营，促进了粮食增产、农民增收和农村集体经济发展，在全面推进乡村振兴中充分彰显了集体力量。

截至2023年2月底，鲁河镇的“土地驿站”储备土地已达3.6万亩，最大连片面积1426亩，最小连片面积200亩，年底目标是达4万亩。2022年，集体经济收入增加156万元。鲁河镇股份经济合作联合社（以下简称镇联合社）自有土地100亩，拥有小麦收割机10台、履带收割机1台、圆捆打捆机2台、抓草机2台、挖掘机1台、无人植保机6台、自走式穗茎兼玉米收获机2台等价值680万元的农用机械。

（一）成立合作联社，夯实统一经营组织基础

2019年，鲁河镇完成了农村集体产权制度改革，全镇47个行政村全部成立村股份经济合作社（以下简称村合作社）。在此基础上，镇政府以自有100亩土地和400余万元价值设备为基础，以村合作社自愿加入为原则，成立了镇联合社。目前，全镇47个村合作社全部加入镇联合社，成为镇联合社集体股东，为依托村集体经济组织推进土地适度规模经营、发展集体经济奠定了坚实的组织基础（附组织架构图）。

组织架构图

（二）建立“土地驿站”，创造适度规模经营条件

依托47个村合作社，以耕地承包经营权自愿回流集体为原则，以镇联合社统一组织调度为核心，建立合作联社土地临时储备站（即“土地驿站”），作为村合作社土地流转服务平台，由村合作社整合农村土地资源，实行规模化、集约化、专业化、市场化经营。目前，47个村合作社利用“土地驿站”储备集中连片土地3.6万亩。其中，最大连片面积1426亩，最小连片面积200亩。

（三）成立运营团队，构建合作基础运营工作机制

一是组建运营机构。镇联合社拥有村级集体股东47个，组建了包括1个综合服务公司、4个片区子公司、8个服务队以及1个专业培训机构的综合型服务平台。组建了农机专业合作社和对外业务部，分片区开展经营服务，重点服务“土地驿站”，在农闲时节外出开展农机作业，增加集体经济收入。

二是建立运营机制。“土地驿站”模式就是由镇政府、镇联合社和村合作社对各村农户的土地确立一个合理的流转价格，按照依法、自愿、有偿的原则，接受农户的经营权进入“土地驿站”进行储备，待达到一定规模之后进行成方划片，由村合作社采取多种形式开展适度规模经营活动。

三是组建服务团队。镇联合社组建农业机械化服务、土地托管及流转服务、养殖专业服务、农业废弃物综合利用服务、农业实用技术服务、农产品供销服务、劳动力输出服务、金融服务等8个服务团队，开展全产业链的统一对接订单、种植方案、农机调配、农资供应、产品销售等服务，覆盖农业生产全过程，提高了农业生产组织化程度。

（四）开展经营服务，建立统一经营服务体系

一是统一农资供应。由镇联合社牵头，以全镇7.02万亩耕地为谈判条件对接农资企业，以低于市场价格统一购买化肥、种子等生产资料。2020年以来，先后与河南心连心化工集团、山东史丹利集团、地丰肥业、绿丰种业等优质化肥种子企业合作，累计统购化肥5000吨、种子210吨，减少群众支出132.9万元，增加村集体经济收入127.6万元。

二是统一订单种植。采取“镇联合社+村合作社+农民专业合作社+农户”的模式，推广优质小麦订单种植。镇联合社与农家福种植农民专业合作社等龙头企业签订协议，实施优质小麦种植推广。2020年以来，全镇累计种植优质小麦3.4万亩，减少生产支出238万元，增加村集体经济收入68万元。2023年2月9日，镇联合社和北大荒集团达成初步协议，计划订单种植1万亩高产玉米。所有种子由北大荒免费提供，并高于市场价0.15元统一收购，每亩可增加村集体经济收入50元。

三是统一农机服务。机械化服务团队整合收割机、打捆机、播种机等大型农用机械422台，组合农机手280名，为群众和“土地驿站”经营的耕地提供机械化服务。2021年以来，实施秸秆打捆及综合利用4万亩，减少群众支出40万元，增加村集体经济收入12万元。2022年，镇联合社开展机械社会化服务，减少群众支出60万元，增加村集体经济收入41万余元。同时，利用农作物成熟时间差，镇联合社在商丘、周口等地开展机械收割作业，以工代练、服务生产，增加村集体经济收入。

四是统一废弃物资源化利用。采取“政府主导、合作社配合、企业经营、农户参与”的多赢模式，推进秸秆回收综合利用，实现了秸秆回收利用项目化，生态效益、经济效益、社会效益同步提高。2022年，全镇回收秸秆12500吨。镇联合社与濮阳绿源生物科技开发有限公司合作，镇联合社以厂房、电力设施等出资，濮阳绿源生物科技开发有限公司以资金、生产设备、辅助设备等出资，双方按照2：8的比例持股和利润分成，总投资2500万元建设废弃物处理厂，用以处理秸秆、杂草、废木料、棍棒等农村生产生活垃圾，生产生物质燃料，变废为宝，提高效益，美化农村环境。

（五）加强经营管理，不断提高土地经营效益

一是实现了适度规模经营。在已有的储备土地达到一定规模后，村合作社将连片成方土地以200～300亩作为一个网格进行划分，根据实际情况确定流转经营、自主经营、股份合作经营3种经营方式，助推适度规模经营。当前，网格式经营土地达3.6万亩，占全域耕地的51.28%。其中，农户自主经营6570亩，种粮大户或农民专业合作社流转经营24930亩，村集体经济组织股份合作经营4500亩，分别占网格式经营土地总量的18.25%、69.25%和12.5%。

二是促进了现代农业发展。“土地驿站”助推了土地规模化、集约化经营，为引进现代产业发展项目奠定了坚实基础。全镇已经初步建成中药材基地8000亩、绿化苗木2500亩、食用菌600亩、芦笋等经济作物5000亩，优势特色种植成效显著。2022年5000亩高标准农田建设项目落地鲁河镇，2023年拟实施1.35万亩耕地土地平整及高标准农田核心区提质改造项目，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高产出效益。

三是实现了农民的节本增收。“土地驿站”模式使得农户土地流转由自发盲目流转到规范有序流转，土地流转费由亩均500元提高到800元。镇联合社积极争取上级农业优惠政策，开展多种形式的社会化服务，“土地驿站”经营主体每亩节约生产支出100元，有效提高了经营主体种粮积极性。同时，解放农村劳动力1万人，增加务工收入3.6亿元。

四是增强了集体经济实力。镇、村集体经济组织通过农业社会化服务增加了集体收入。2022年，镇联合社生产服务营业额2643万元，利润315.8万元。向47个村合作社分红156万元，平均每个村增加集体收入3万元。村合作社通过统一经营服务可获得2万～15万元收入，47个村全部实现有集体收入。其中，年收入10万元以上的村10个，年收入5万元以上的村14个。

二、鲁河镇“土地驿站”模式的优点与不足

（一）“土地驿站”模式的优点

一是发挥了党委的领导作用，扛牢了镇、村两级主体责任。“土地驿站”模式是镇党委、镇政府在濮阳县农业农村局指导下勇于担当、主动作为的积极探索；是镇、村党组织坚持以经济建设为中心，落实“党的农村基层组织应当加强对经济工作的领导”“加快推进农业农村现代化，持续增加农民收入，不断满足群众对美好生活的需要”“因地制宜推动发展壮大集体经济，领导和支持集体经济组织管理集体资产”的具体体现；是“协调利益关系，组织生产服务和集体资源合理开发，确保集体资产保值增值，确保农民受益”的生动实践。

二是顺应了农业现代化要求，推进了土地适度规模经营。“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”“土地驿站”模式是顺应农业现代化的需要、推进土地适度规模经营的有益尝试。从乡（镇）层面对土地、机械等资源和资产进行整合组织和规模化、集约化、专业化、市场化经营，实现经营效益的提升，对构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农业转型升级具有积极作用。

三是克服了“统”弱“分”强的缺点，完善了农村双层经营机制。改革开放40多年来，我国绝大多数农村在“分”的经营上取得了喜人成绩，但是在“统”的经营上出现了严重弱化的现象。鲁河镇联合社采用“土地驿站”模式对土地进行统一经营，并组建了农机专业合作社和对外业务部，统一农资供应、统一订单种植、统一农机服务、统一废弃物资源化利用，克服了“统”弱的缺点，完善了双层经营机制，促进了现代农业发展。

四是尊重了资产所有者权利，弥补了土地产权配置缺陷。按照“三权分置”制度的要求，农村土地的产权可细分为所有权、承包权和经营权，当前改革的目的在于巩固集体所有权、稳定农户承包权和放活经营权。在农业税取消以后，农村集体的土地所有权权益基本失去了应有保障，在产权配置上出现了所有者主體虚置的问题。“土地驿站”模式弥补了这个缺陷，镇、村集体经济组织成为明确的代理人，对集体资产进行统一经营，农村土地集体所有的权益得到了利益上的体现。

五是链接了相关主体利益，实现了多元合作共建共营。鲁河镇联合社积极发挥引导作用，通过村集体经济组织把农户联合起来之后，又由镇联合社牵头，充分利用所有者权能，与国有企业、民营企业、农民专业合作社、种田大户等多元经济主体进行联合，共建形成农业产业化联合体，并通过租金、利息、服务费、保险费和股金分成等形式，平衡和调节各相关主体的利益分配，实现了多元合作共营、风险成本共担和利益收入共享。

六是提高了基层组织信誉，拓展了集体经营空间。鲁河镇“土地驿站”模式的建立与运行，不仅强化了基层党组织的主心骨作用，提高了村“两委”在群众中的威信，而且使得集体经济组织作为一个特殊法人的市场信誉有所提高，使之成为独立的市场主体变为可能。同时，也为国有资本、金融资本和社会资本的进入创造了有利条件，提高了财政资金、国有资本、社会资本、金融资本形成良性闭环的可能性，拓展了集体经营空间。

（二）“土地驿站”模式的不足

一是需要进一步优化治理结构。对照“构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制”的要求，“土地驿站”模式在治理结构等方面还存在着一定的问题。这是由于该模式涉及的经营主体较多，相互关系较为复杂，除了镇联合社与综合服务公司、镇联合社与八大团队之间的关系，集体经济组织与农民专业合作社、种粮大户和普通农户之间的关系也需要进一步理顺。否则，其内部管理费用和外部交易成本都比较高。

二是需要创新集体经济实现形式。目前，鲁河镇集体经济实现形式主要包括土地租赁、生产服务和居间服务等方面，比较单一。如何创新实现形式，更好地吸纳财政资金并及时转化为资产和资本，吸纳更多的社会资本和金融资本在乡村投入，进一步拓展集体经济发展的空间，增强集体经济发展的后劲，还有待在实践中积极探索。

三是需要进一步完善收入分配机制。集体经济的发展离不开各种要素的投入，包括人力、土地、资本、技术、信息、管理等方面，这些要素需要根据其地位和作用参与经营收入的分配，尤其是作为主要生产资料的农村土地的所有权和承包权、各种人员直接的劳动投入等。这些要素是价值创造的根本，需要在收入分配体系中占主体地位，需要在经营收入的分配中优先考虑，以建立完善科学的收入分配体系。

四是需要调动农村基层干部的积极性。当前，农村经济工作是农村最重要也是最困难的工作，土地适度规模经营及集体经济发展更是复杂艰难。由于多种因素的影响，乡村基层干部工作能力和工作热情与当前工作需要还存在一定差距。如何更好地调动他们的工作积极性、激发干事创业的活力，是最为紧迫的问题，需要采取各种激励手段尤其是物质激励手段予以解决。

三、完善“土地驿站”模式的建议

（一）优化集体经济组织的治理结构

“土地驿站”模式下的镇联合社是由1个镇级集体股东、若干个村级集体股东，1个综合服务公司、8个专业服务队及1个专业培训机构共同组成的。随着经营规模和经营范围的不断扩大，经济合作主体可以发展更多，其组织结构、所有权结构和分配权结构更趋复杂，提升镇联合社的治理水平迫在眉睫。要以市场经济为基础，以公司制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件，参照企业治理模式，构建外部与地方政府协同、内部“三会”制衡的组织治理结构，完善多个主体的权利配置，围绕要素投入和风险担负合理地分配股权、履行职责、担负责任、分享利益。

（二）探索集体经济实现形式的多样化

今年中央一号文件明确提出，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。其中，资产参股是吸纳外来资源、寻求社会合作、实现高质量发展的重要途径。为此，需要引导农村集体经济组织挖掘集体土地、房屋、设施等资源和资产潜力，根据不同的集体资产类型，依法利用股份制、合作制、股份合作制、引才招商、资产租赁等形式，积极参与产业融合发展，分类探索新型农村集体经济的多种实现形式。

（三）建立科学有效的基层干部激励制度

农村经济尤其是集体经济的发展离不开农村基层干部的辛勤付出，建立长效的激励机制是一个不能回避的问题。农村基层工作点多、面廣、压力大，经济发展需要抽出专人长期抓、持续干，把经济发展的成效与他们的经济收入及晋位升级结合起来非常必要。建议组织人事部门按照有关规定，结合基层实际、参照外地做法，针对乡村基层干部及农村集体经济组织的主要管理人员，制定切合实际的薪酬分配制度和职级晋升制度，以激励更多的基层干部积极投身集体经济发展、带领群众致富的工作之中。

（四）构建完善的集体收益分配长效机制

集体收益是指集体经济组织通过土地及其他集体资产所有权所获得的服务性及盈利性收入，包括土地及资产的租金收入、股权收入、管理费收入、居间服务费收入等。这部分收入应该按照集体经济组织的有关制度制定分配办法，提交集体经济组织成员讨论通过。管理费收入可以用于村“两委”的日常支出，居间服务费收入除了以一定比例用于包括村干部在内的居间人劳动服务报酬，其他收入应当全额用作集体公益事业基金（包括乡村公共基础设施建设、养老托幼保障、困难家庭补助、村庄环境治理、村庄文化建设等方面）和集体经济发展基金（包括扩大经营规模，发展二、三产业等方面）。

（执笔人：河南农业大学张锟、刘宁、刘海涛）

[责任编辑：王芳玲]